誤區(qū)、雷區(qū)和啟示：談我國公共領(lǐng)域績效問責(zé)問題

艾麗娟，和韻巧

2012年6月20日，上海地鐵第二運(yùn)營有限公司在其官方微博上對穿著較為暴露的女性點(diǎn)評道“乘坐地鐵穿成這樣不被騷擾才怪”，引發(fā)一些網(wǎng)民質(zhì)疑。此后，各方圍繞地鐵“性騷擾”的責(zé)任問題爭論不休，到底應(yīng)該歸咎于誰并沒有一致答案。但是，對于地鐵運(yùn)營方把頻現(xiàn)“性騷擾”事件的責(zé)任完全歸咎于女性受害者這一行為，絕大多數(shù)持否定觀點(diǎn)。由“上海地鐵事件”不得不讓我們重新審視我國公共領(lǐng)域績效問責(zé)問題，同時(shí)也讓我們重新思考公共領(lǐng)域尤其是政府部門績效問責(zé)的出路以及如何才能做到理性問責(zé)的問題。

績效問責(zé)是績效管理的重要環(huán)節(jié)，它是指依據(jù)績效指標(biāo)體系，對政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的一切行為和后果進(jìn)行追究責(zé)任。[1]目前我國績效問責(zé)存在一系列的誤區(qū)和雷區(qū)，筆者認(rèn)為這主要源于績效的多因性。多因性指的是績效結(jié)果受主客觀等多種因素影響，[2]正如Einhorn和Hogarth(1983)提出的績效公式 p=f(s、i、o、e)(Performance-績效，Skill-技能，Inactivation-激勵，Occasion-機(jī)會，Environment-環(huán)境，f-上述各因素之間的函數(shù)關(guān)系),即績效是技能、激勵、機(jī)會與環(huán)境四變量的函數(shù)。導(dǎo)致績效不佳的因素有多種，究竟是哪個變量所致？答案很難明確，這也正是公共領(lǐng)域績效問責(zé)歸因問題、績效問責(zé)問題的難處所在。

一、公共領(lǐng)域績效問責(zé)誤區(qū)

公共領(lǐng)域范圍較廣，績效問責(zé)的責(zé)任主體更為復(fù)雜，相關(guān)責(zé)任人涉及社會公共領(lǐng)域中的集體和個人。問責(zé)常常會出現(xiàn)各種各樣的誤區(qū)，常見的有向下問責(zé)、向受害者問責(zé)、向身邊的人問責(zé)、向前任問責(zé)、向死去的人問責(zé)、向不可抗力問責(zé)、向敵人問責(zé)等。

誤區(qū)一，向下問責(zé)。受傳統(tǒng)的等級制度和權(quán)力體制的影響，問責(zé)更多的是向下級、底層的官員，出現(xiàn)“撿軟柿子捏”的局面。官僚等級制度的影響下，下級聽命于上級并對上級負(fù)責(zé)，上級擁有絕對不可侵犯的權(quán)力。一旦出現(xiàn)問題，那也是下屬辦事不力的結(jié)果，上級很難得到應(yīng)有的問責(zé)，形成“收權(quán)收力放責(zé)”的局面。膠濟(jì)鐵路“428”特大事故就是一個典型的例子。“428”特大事故發(fā)生后問責(zé)機(jī)制啟動，濟(jì)南鐵路局負(fù)責(zé)人被免職。但輿論質(zhì)疑：問責(zé)到此就夠了嗎？鐵路接二連三發(fā)生重大事故，難道僅是一個地區(qū)鐵路負(fù)責(zé)人的責(zé)任？是否與更高層面的決策失誤有關(guān)系？

誤區(qū)二，向受害人問責(zé)。上海地鐵事件是一個典型的向受害者問責(zé)的案例。在公共事件中，受害者應(yīng)該受到保護(hù)，其缺失的權(quán)利也應(yīng)該得以補(bǔ)償。但是，公共領(lǐng)域的事件牽扯道德、法律、文化等多方面的因素，受害人的權(quán)利并不能真正地得到保障，甚至還會出現(xiàn)“可憐之人必有可恨之處”的問責(zé)誤區(qū)。

誤區(qū)三，向身邊人問責(zé)。出于對自身利益的考慮，人們往往很不愿意或者很難主動承擔(dān)責(zé)任。即使出現(xiàn)問題，更多的是希望把責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給別人，需找“替罪羊”，而身邊親近的人就是很好的選擇?！凹t顏禍水”的思維定式流傳已久，至今仍在。眾所周知，楊貴妃是唐玄宗李隆基的寵妃。天寶十五年安祿山起兵造反，沉迷于酒色歌舞之中的唐玄宗倉皇逃離長安，途經(jīng)馬嵬坡，一些將士認(rèn)為造成動亂局面的罪魁禍?zhǔn)资菞钯F妃，并要求皇帝賜死貴妃。[3]把國家滅亡的所有的責(zé)任都推給一個手無縛雞之力的女人，難免讓人質(zhì)疑。安史之亂與楊貴妃無關(guān)，實(shí)際上她成了唐玄宗的替罪羔羊。某領(lǐng)導(dǎo)干部在講話時(shí)也曾強(qiáng)調(diào)，“要管好家屬，不要后院起火”。

誤區(qū)四，向前任問責(zé)。美國某前總統(tǒng)卸任的時(shí)候，給后任留下一個“錦囊”，上書：“遇到解決不了的困難時(shí)，將責(zé)任推給前任，狠狠罵一頓以后，再著手解決?！毕蚯叭螁栘?zé)成了很多新上任的官員逃避問責(zé)的方式。在現(xiàn)實(shí)公共領(lǐng)域里這樣的例子很多，如廣東河源市東源縣是廣東省16個扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣之一，有該縣群眾近日舉報(bào)，數(shù)年前以公益事業(yè)用地名義征收的1200余畝土地上，卻建起國家禁止的獨(dú)棟別墅群，別墅最高售價(jià)6000萬元。而這些別墅居然有規(guī)劃部門的公章“放行”。[4]東源縣有關(guān)部門證實(shí)“提前”出讓土地涉嫌違法，同時(shí)也解釋道那是前任縣領(lǐng)導(dǎo)干的事，已受紀(jì)檢部門警告處分。

誤區(qū)五，向死去的人問責(zé)。死去的人不能再做自我辯解，因此把責(zé)任推給死人可以將責(zé)任“大事化小，小事化了”。比如說教育問題，現(xiàn)在“出國熱”，學(xué)習(xí)“洋文化”的風(fēng)氣流行。很多人在質(zhì)疑中國的教育，并將中國教育相對落后的責(zé)任歸咎于孔夫子。儒家的教育適合封建社會的發(fā)展，在當(dāng)時(shí)歷史條件下并沒有過錯。而現(xiàn)在將中國教育的滯后原因和責(zé)任還是歸責(zé)于已經(jīng)死去的孔子的話，未免有些牽強(qiáng)了。

誤區(qū)六，向不可抗力問責(zé)?？冃ЫY(jié)果的影響因素有很多，有些是可以改變的，有些是不可以改變的。而這些不可改變的往往成為推卸責(zé)任的因素選擇，即向不可抗力問責(zé)。中國的經(jīng)濟(jì)為什么趕不上美國等西方發(fā)達(dá)國家，為什么中國發(fā)展速度相對過長過慢，有人說是因?yàn)榈靥?、人太多，還有人認(rèn)為是歷史遺留的包袱太重，有的人甚至認(rèn)為是自然災(zāi)害的原因。但是，這些都是人類無法改變的事實(shí)。如果將責(zé)任歸咎于這些不可抗力，那么問責(zé)也將只是一種形式罷了。

誤區(qū)七，向敵人問責(zé)。“向敵人問責(zé)，拿敵人開刀”的事例在歷史和現(xiàn)代生活中也是隨處可見的。當(dāng)年臺灣“二二八”事件，國民黨政府一句話回應(yīng)，將事件定性為共產(chǎn)黨挑起的戰(zhàn)爭。時(shí)至今日，一些人始終認(rèn)為導(dǎo)致中國在一定時(shí)期內(nèi)落后的根源在于美帝國主義列強(qiáng)的侵略。

二、公共領(lǐng)域績效問責(zé)雷區(qū)

雷區(qū)往往是人們不敢觸碰的。在公共領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)生活中，績效問責(zé)不僅存在著一些誤區(qū)，還有一些雷區(qū)。

雷區(qū)一，向上級問責(zé)。向下級問責(zé)容易，向上級問責(zé)卻是一個雷區(qū)。在公共領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)生活中，受到等級觀念、權(quán)力威懾等多種原因的影響，向上級問責(zé)很難得以有效實(shí)行。崇禎皇帝朱由檢是一位歷史上有名的亡國之君，曾留下遺言：“朕自登基十七年，逆賊直逼京師，雖朕薄德貎恭，上干天咎，然皆諸臣之誤朕也?！盵5]他把國家覆亡的責(zé)任歸結(jié)為臣子的誤導(dǎo)。2008年，原吉林省人大常委會副主任米鳳君因涉嫌違法亂紀(jì)被雙規(guī)。[6]一個貪官的落馬值得欣慰，更值得反思：為何一只被民間喊打的“米老鼠”近十年來卻沒“人”敢打？在眾多的公共事件中，我們看到了很多領(lǐng)導(dǎo)干部被撤職查辦，但是也會發(fā)現(xiàn)大多被揪出來問責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部稱號前面總是多一個“副”字或者是直接執(zhí)行的基層人員。

雷區(qū)二，向價(jià)值和目標(biāo)問責(zé)。價(jià)值是內(nèi)在的，屬于意識層面，人們的很多行為會受到價(jià)值觀念的影響。目標(biāo)是人們對于未來的期望，設(shè)定于人們行為活動之前。無論是價(jià)值觀念還是目標(biāo)體系往往都是很難改變的。因?yàn)閮r(jià)值觀涉及倫理核心，而目標(biāo)往往是人們行動的指引，否定原有的價(jià)值觀念和目標(biāo)體系要比否定制度難得多、也危險(xiǎn)得多。

三、啟示：制度、技術(shù)、人員素質(zhì)的理性問責(zé)與深度追究

績效問責(zé)作為行政問責(zé)的一種，又與傳統(tǒng)行政問責(zé)有所差別。傳統(tǒng)的行政問責(zé)關(guān)注的是過失或錯誤，而績效問責(zé)更多的是關(guān)注官員的政績，即使“無過”也不能當(dāng)做是逃避責(zé)任的借口。[7]績效問責(zé)有利于促進(jìn)公共組織及其成員更好地履行公共責(zé)任，但目前在政府的績效問責(zé)制的構(gòu)建過程中仍然存在著一系列的誤區(qū)和雷區(qū)，這些會誤導(dǎo)人們做出錯誤的判斷和行為，不能有效地解決問題，也不能真正地提升公共部門績效。那么，績效問責(zé)制的出路何在呢？如何才能做到理性問責(zé)？

公共領(lǐng)域相對復(fù)雜，會出現(xiàn)各種各樣錯綜復(fù)雜的問題，公共問題難處亦在于此。在古老東方文明孕育下的中國曾經(jīng)有過輝煌的歷史成就，然而在工業(yè)革命為西方帶來文明曙光的同時(shí)卻日益沒落了。不得不承認(rèn)，技術(shù)的進(jìn)步是最主要的原因之一，但是技術(shù)進(jìn)步和技術(shù)變遷絕對不是造成中國落后的唯一原因。有人將中國的很多問題，如貧富差距、失業(yè)、環(huán)境惡化等歸因于中國的人口過多以至于人均資源量不足和人口素質(zhì)低下。這存在一定的道理，公共領(lǐng)域的一些現(xiàn)實(shí)問題的確與技術(shù)、教育、人口有莫大的關(guān)系，但是過分夸大由于技術(shù)落后、教育水平低下、人口過多這些因素作用的做法是不正確的，很容易走進(jìn)公共績效問責(zé)的誤區(qū)中，因此公共領(lǐng)域的績效問責(zé)要對制度、技術(shù)、人員素質(zhì)等因素進(jìn)行理性問責(zé)，要明確影響績效的相關(guān)因素。

同樣，在公共部門中最為核心的就是政府部門。公務(wù)員的績效問題一致都是社會各界討論的熱點(diǎn)問題。對于公務(wù)員效率低下原因的分析，學(xué)術(shù)界眾說紛紜。我們可以將公務(wù)員效率低下的原因一部分歸結(jié)于公務(wù)員素質(zhì)低下、管理技術(shù)尚不發(fā)達(dá)。但是我們在理性分析的同時(shí)還要進(jìn)行深度追究。隨著新公共管理和信息化時(shí)代的高速發(fā)展，移動電子政務(wù)逐漸被各個國家所采納，成為促進(jìn)政府改革的技術(shù)手段，在一定程度上提高了行政效率。但是，公務(wù)員效率低下的問題依然存在。原因何在？移動電子政務(wù)的發(fā)展改變了原有的組織結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)的公務(wù)員工作方式，而對公務(wù)員績效的管理依然采用原有的評價(jià)模式和考評機(jī)制，正是這一深層次矛盾的存在才使得公務(wù)員的績效管理達(dá)不到應(yīng)有的激勵效果，不能提高其工作效率。解決的辦法就是改變原有的績效管理模式，并從制度上加以規(guī)范。

另外，績效問責(zé)要“善于問責(zé)、勇于問責(zé)”。上文提到了目前在觀念上對于績效問責(zé)，我們存在很多的誤區(qū)和雷區(qū)。誤區(qū)是不善問責(zé)的表現(xiàn)，而雷區(qū)往往束縛人們的行動，使人們不敢問責(zé)。在績效問責(zé)中，我們要始終貫徹“善于問責(zé)和勇于問責(zé)的原則”，找出績效不佳的最根本原因。敢于問責(zé)的同時(shí)也要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是高層領(lǐng)導(dǎo)干部勇于從自我做起，正視自己在工作中的不足，批評與自我批評相結(jié)合，避免陷入問責(zé)誤區(qū)。

最后，績效問責(zé)不僅要“問責(zé)”，還要從制度層面加以規(guī)范和約束。由于績效成果的測評具有事后性，導(dǎo)致績效問責(zé)難以發(fā)揮及時(shí)的“糾錯”功能。而公共領(lǐng)域中必須要對突發(fā)性的經(jīng)濟(jì)、社會問題進(jìn)行有效“糾錯”，這樣具有滯后性的績效問責(zé)實(shí)際上也只是亡羊補(bǔ)牢的作用。因此要避免問題的再次出現(xiàn)就要將績效問責(zé)的結(jié)果真正地用到實(shí)處。

[1]羅宏鳴.績效問責(zé)：政府公共行政視域中的新探索[J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇，2008，(11)

[2]王銀海.論我國國有企業(yè)人力資源績效考核問題與對策[J].中小企業(yè)管理與科技（下旬刊），2010，(3)

[3]蒙曼.楊貴妃之死的千古之謎[J].北京農(nóng)業(yè)，2010，（5）

[4]新京報(bào)，2012-09-1

[5]梁希哲,王昊.勵精圖治的亡國之君——評崇禎帝的用人政策[J].吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào)，1990，(4)

[6]李天宇.新版 2006十大“落馬”官員[J].記者觀察(下半月)，2007，（3）

[7]朱黃濤，毛晚春.政府問責(zé)方式的新發(fā)展：績效問責(zé)制探析[J].理論觀察，2009，（3）