武陵山區(qū)連片扶貧開(kāi)發(fā)資金的現(xiàn)狀與治理

□ 向玉蘭

《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》明確了對(duì)武陵山區(qū)進(jìn)行示范連片扶貧開(kāi)發(fā)的發(fā)展思路，要求以貧困村和貧困戶(hù)為工作重點(diǎn)，改善基礎(chǔ)設(shè)施，培育基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，提升基本素質(zhì)，保障基本民生。開(kāi)啟如此龐大的系統(tǒng)工程，搞好總體規(guī)劃是前提，用好扶貧資金是關(guān)鍵。

一、武陵山區(qū)連片扶貧開(kāi)發(fā)概述

（一）主要內(nèi)容

一是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)建設(shè) （交通、水利、能源、通訊）;二是發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)(旅游、農(nóng)業(yè)、加工業(yè)、服務(wù)業(yè)、民族文化業(yè))；三是改善農(nóng)村生活條件；四是促進(jìn)人力資源開(kāi)發(fā)；五是發(fā)展社會(huì)事業(yè)（教育、醫(yī)療、科技文化體育、社會(huì)保障）

（二）區(qū)域范圍

主要包括重慶（7）湖北（11）湖南（37）貴州（16）四省市交界地區(qū)特困縣共71個(gè)，總?cè)丝?645萬(wàn)人（其中：城鎮(zhèn)人口853萬(wàn)人、農(nóng)村人口2792人），其中，國(guó)家級(jí)貧困縣41個(gè)，省市級(jí)貧困縣13個(gè)，有11303個(gè)貧困村、301.8萬(wàn)貧困人口，有9個(gè)世居少數(shù)民族。山區(qū)地形復(fù)雜、多為及荒坡，抗災(zāi)能力差，土地貧脊，自我發(fā)展能力弱；貧困群體面廣，整體素質(zhì)差、脫貧致富能力差，農(nóng)民返貧率居高不下，集中連片或分散貧困現(xiàn)象均較為突出。根據(jù)武陵山區(qū)優(yōu)勢(shì)，國(guó)務(wù)院提出打造片區(qū)先行示范區(qū)。我市主要有7個(gè)區(qū)縣，黔江、武隆、石柱、豐都、秀山、酉陽(yáng)、彭水，占全市18個(gè)重點(diǎn)區(qū)縣的近40%。重慶市目標(biāo)就是在2012年黔江脫貧，2013年武隆脫貧，2014年秀山、石柱、豐都脫貧，再次是彭水和酉陽(yáng)。

二、當(dāng)前扶貧資金使用存在的問(wèn)題

扶貧資金是“救命錢(qián)”，也是“良心錢(qián)”。如何把資金投在關(guān)鍵處、用在刀刃上，事關(guān)扶貧開(kāi)發(fā)的成敗，事關(guān)黨委政府的形象，事關(guān)人民群眾的利益。但過(guò)去和當(dāng)前扶貧資金使用卻存在著一些不容忽視的問(wèn)題。

（一）地方配套資金跟不上

過(guò)去實(shí)施的一些扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，往往需要地方配套一定比例的資金。而貧困地區(qū)，往往因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施較差，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，財(cái)力十分積弱，地方財(cái)政保吃飯十分困難，抓發(fā)展無(wú)力投入，更談不上用財(cái)政的資金投入到扶貧開(kāi)發(fā)中，加之政府不敢又不能舉更多的債務(wù)，導(dǎo)致地方配套資金無(wú)法落實(shí)，致使一些項(xiàng)目實(shí)施困難，也難以達(dá)到預(yù)期效果。如果政府千方百計(jì)靠舉債來(lái)實(shí)施這些項(xiàng)目，只會(huì)給政府造成更大的財(cái)政壓力，極大地削弱政府自身的造血功能，形成越扶越貧的惡性循環(huán)。

（二）群眾自籌資金難度大

在當(dāng)?shù)責(zé)o論是城鎮(zhèn)居民還是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，受教育程度均比較低，信息閉塞，思想落后，技能較差，就業(yè)門(mén)路窄，脫貧致富能力非常弱，農(nóng)民返貧率居高不下，集中連片或分散貧困現(xiàn)象均較為突出。上級(jí)扶貧資金實(shí)行地方配套政策，扶貧開(kāi)發(fā)成本又逐年遞增，使貧困家庭無(wú)力承擔(dān)自籌資金，扶貧資金難以落實(shí)到貧困家庭中，部分家庭只能放棄扶貧救助。據(jù)2012年實(shí)地調(diào)查，農(nóng)村C、D級(jí)危房改造補(bǔ)助，按照標(biāo)準(zhǔn)一戶(hù)危房改造補(bǔ)助資金為1.5至2.5萬(wàn)元，按最低成本價(jià)計(jì)算，實(shí)際改造一戶(hù)危房平均價(jià)約為2～4.5萬(wàn)元，一戶(hù)貧困家庭改造危房應(yīng)配套自籌0.5～2萬(wàn)元，部分特困家庭因?yàn)槟貌怀鲞@筆錢(qián)而放棄，還是居住在原來(lái)破舊危險(xiǎn)的房子。農(nóng)村公路建設(shè)補(bǔ)助，一公里農(nóng)村公路上級(jí)補(bǔ)助資金平均為40萬(wàn)元/公里，農(nóng)民配套自籌5萬(wàn)元/公里，但農(nóng)民人均純收入僅約5200元，僅占全國(guó)平均水平的59%,生活已經(jīng)十分拮據(jù)，集資對(duì)他們來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一件難事。集資到不了位，修起來(lái)的公路質(zhì)量就得不到保證。

（三）扶貧資金使用范圍有限

政府雖然每年都投入了大量的扶貧資金，但面對(duì)高山峽谷的地理環(huán)境、成倍增加的發(fā)展成本、量大面廣、情況復(fù)雜的扶貧對(duì)象，這些資金使用范圍仍然十分有限。主要表現(xiàn)在：首先，在使用前期，缺乏扶貧的總體規(guī)劃不夠科學(xué)合理，存在“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的短期行為。其次，在使用后期，配套功能沒(méi)跟上或維護(hù)資金低。再次，還有的地方熱衷于給錢(qián)送糧、買(mǎi)東西等“一陣風(fēng)”。要知道錢(qián)有花光，糧有吃完，東西有用壞的時(shí)候。送糧送錢(qián)的慰問(wèn)可以給貧困家庭帶來(lái)一定的溫暖，但沒(méi)有從根本上解決群眾脫貧的問(wèn)題，缺乏讓群眾致富的路子和措施，于是“山還是那座山，梁還是那道梁”，窮還是依舊窮，困還是一樣困。

（四）扶貧資金管理過(guò)于繁瑣，缺乏靈活性

把有限的錢(qián)用好、用夠，把錢(qián)用在最需要的地方是扶貧資金最基本的使用管理要求。但通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，扶貧項(xiàng)目資金管理雖然已經(jīng)十分嚴(yán)格，但存在著管理程序繁瑣的現(xiàn)象。

三、對(duì)武陵山區(qū)連片開(kāi)發(fā)扶貧資金使用的建議

如何使用好扶貧開(kāi)發(fā)資金，為做好全國(guó)示范，讓山區(qū)脫貧致富，讓山區(qū)人民滿(mǎn)意，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)，特提出如下建議：

（一）資金統(tǒng)籌

按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌管理的原則，首先，科學(xué)確定以保障民生為重點(diǎn)的實(shí)施項(xiàng)目。根據(jù)“扶標(biāo)”與“扶本”相結(jié)合的辦法，既要重視日常和臨時(shí)扶貧，也要重視扶持該地區(qū)的道路交通、能源資源、城鎮(zhèn)新村等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；既要重視特色農(nóng)業(yè)、旅游商貿(mào)、工業(yè)信息等產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更要重視教育科技、思想文化、醫(yī)療衛(wèi)生等工作。啟動(dòng)一大批助發(fā)展、促增收的具體發(fā)展項(xiàng)目。其次，合理確定投資規(guī)模。根據(jù)項(xiàng)目具體情況確定合理的經(jīng)濟(jì)投入，整合各塊資金，建立統(tǒng)一扶貧開(kāi)發(fā)資金賬戶(hù)，便于資金的統(tǒng)一籌集和調(diào)度。由于該地區(qū)各區(qū)各縣均為經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后區(qū)域，自身財(cái)力狀況差，無(wú)法也無(wú)力用自有財(cái)力投入到扶貧開(kāi)發(fā)中。

（二）資金統(tǒng)用

各省市、各區(qū)縣、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)直至各村社的具體情況各異，實(shí)施項(xiàng)目有別，扶貧標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)成本有著較大差距。建議由國(guó)家相關(guān)部委成立專(zhuān)門(mén)常設(shè)機(jī)構(gòu)，規(guī)范使用資金，從而發(fā)揮資金的最大效益。

（三）資金統(tǒng)管

資金統(tǒng)管，管理出效益。由于該扶貧開(kāi)發(fā)工程涉及面寬量大，需要建立完善統(tǒng)一規(guī)范的管理辦法。為此建議：

1.資金統(tǒng)一撥付

由國(guó)家成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行資金統(tǒng)一管理和撥付。對(duì)于跨省級(jí)區(qū)域的項(xiàng)目，由國(guó)家確定機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一招投標(biāo)，地方政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施的環(huán)境保障，資金由國(guó)家專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一撥付到建設(shè)單位；對(duì)?。ㄊ校┘?jí)內(nèi)的項(xiàng)目，由省（市）政府確定機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一招投標(biāo)，資金由國(guó)家專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一撥付到省市政府；對(duì)各區(qū)縣范圍內(nèi)的項(xiàng)目，由區(qū)縣政府指定機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一招投標(biāo)，資金由國(guó)家和?。ㄊ校?zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一撥付到區(qū)縣政府，減少中間環(huán)節(jié)；對(duì)直接補(bǔ)助給群眾的資金，由各級(jí)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一撥付到區(qū)縣后安排到鄉(xiāng)鎮(zhèn)據(jù)實(shí)足額發(fā)放。

2.落實(shí)主體責(zé)任，靈活運(yùn)用。

根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施主體確定主體責(zé)任，尤其要信任最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，放權(quán)基層政府，更要明確其責(zé)任，充分征求群眾意見(jiàn)和觀點(diǎn)。在實(shí)施過(guò)程中，各級(jí)行政機(jī)關(guān)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)單位要充分體現(xiàn)基層政府和群眾的發(fā)言權(quán)和主動(dòng)權(quán)，對(duì)開(kāi)發(fā)扶貧工程實(shí)施過(guò)程中的社會(huì)穩(wěn)定、質(zhì)量安全、項(xiàng)目合理性要各司其職，更要保證所有的資金用好、用活、用規(guī)范，不能在開(kāi)發(fā)扶貧中倒下干部，不能在開(kāi)發(fā)扶貧中苦了群眾。

3.加強(qiáng)監(jiān)督審計(jì)

建立“實(shí)施前預(yù)算、過(guò)程中監(jiān)督、完成后審計(jì)”等各個(gè)環(huán)節(jié)，做到工程專(zhuān)項(xiàng)、資金專(zhuān)戶(hù)、專(zhuān)款專(zhuān)用，嚴(yán)禁擠占、截留、挪用和貪污，違者嚴(yán)厲追究查處。

4.政策統(tǒng)一

為增強(qiáng)貧困地區(qū)的自主發(fā)展能力，扶持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建議如下:

一是建立對(duì)口幫扶機(jī)制。對(duì)納入開(kāi)發(fā)扶貧范圍為的區(qū)縣，確定一戶(hù)中央企業(yè)、發(fā)達(dá)地區(qū)的區(qū)縣實(shí)行一對(duì)一的幫扶，幫扶單位每年應(yīng)在資金、項(xiàng)目上給予支持。

二是繼續(xù)給予財(cái)稅優(yōu)惠和政策扶持。加大中央財(cái)政一般性財(cái)力轉(zhuǎn)移支付力度，整理歸并各項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付；對(duì)武陵山貧困地區(qū)產(chǎn)生的稅收，全部留存地方或安排地方使用；對(duì)武陵山片區(qū)執(zhí)行國(guó)家稅收優(yōu)惠政策導(dǎo)致地方財(cái)政收入減收部分實(shí)行轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助；完善生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策體系，大幅度提高生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付力度。

三是支持社會(huì)事業(yè)發(fā)展，優(yōu)先保障基本民生。擴(kuò)展就業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目，提高勞動(dòng)力素質(zhì)，擴(kuò)大就業(yè)途徑；調(diào)整優(yōu)化城鄉(xiāng)中、小學(xué)校教育布局，讓貧困家庭中的勤奮孩子也能接受優(yōu)質(zhì)教育；完善公共衛(wèi)生和醫(yī)療保障體系，讓普通家庭能又好又便捷地享受醫(yī)療惠民政策；加強(qiáng)科技文化建設(shè)，營(yíng)造濃厚文化文明氛圍，讓山區(qū)人民移風(fēng)易俗，走文明風(fēng)尚之路；增加財(cái)政預(yù)算，提高基層干部，尤其是村、組干部待遇；建立責(zé)權(quán)對(duì)等的行政管理機(jī)制，讓縣、鄉(xiāng)有權(quán)辦事、有錢(qián)解決事，增強(qiáng)基層工作公信力，提高辦事效能。

四是完善規(guī)范農(nóng)村金融信貸政策。要讓貧困農(nóng)民真正能貸款能創(chuàng)業(yè)，杜絕不良人士濫用農(nóng)村金融信貸政策。

用政府主導(dǎo)、群眾主體、社會(huì)主推三種力量，大力實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)培育、基本素質(zhì)提升、基本民生保障四大工程，我們就能更好地運(yùn)用連片扶貧開(kāi)發(fā)資金，做好連片示范工作，貧困山區(qū)一定能走出一片新天地。