功能區(qū)建設(shè) 推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的又一路徑選擇：浙江省平陽縣功能區(qū)建設(shè)的啟迪

□ 吳洪奎

作者：重慶市大足區(qū)人大副主任

為深入貫徹落實(shí)黨的十八大精神，更好地實(shí)施“156”發(fā)展戰(zhàn)略，學(xué)習(xí)借鑒外地城市功能區(qū)建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，全力打造成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域中心城市，2012年8月，筆者隨重慶市大足區(qū)城市功能區(qū)考察組一行赴浙江省溫州市平陽縣，對該縣城市功能區(qū)建設(shè)情況進(jìn)行學(xué)習(xí)考察。

一、基本情況

浙江省平陽縣地處溫州市南翼，全縣陸地面積1051平方公里，轄10個(gè)建制鎮(zhèn)、1個(gè)民族鄉(xiāng)，總?cè)丝?7萬，2011年，全縣國內(nèi)生產(chǎn)總值234億元，財(cái)政收入28.5億元，其中地方財(cái)政收入16.7億元。

從2010年開始，浙江省平陽縣在完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤擴(kuò)并、村居轉(zhuǎn)并聯(lián)的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)功能區(qū)建設(shè)，共設(shè)置了昆陽中心城區(qū)（打造宜居宜商宜創(chuàng)業(yè)現(xiàn)代化山水文化名城）、鰲江新區(qū)（打造鰲江流域中心城市核心區(qū)、商貿(mào)服務(wù)中心、臨港產(chǎn)業(yè)新區(qū)）、萬全現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)新區(qū)（建設(shè)高新產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、低碳經(jīng)濟(jì)實(shí)踐區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)先行區(qū)、生態(tài)居住示范區(qū)）、北港生態(tài)休閑旅游區(qū)（打造集休閑度假、觀光旅游、文化旅游、紅色旅游為一體，要素完善，設(shè)施先進(jìn)、服務(wù)一流的人文生態(tài)旅游勝地）、中部新區(qū)（打造現(xiàn)代物流、生活居住區(qū)）等5個(gè)功能區(qū)，實(shí)現(xiàn)了縣域11個(gè)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）全覆蓋。目前，五個(gè)功能區(qū)已成為平陽縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主戰(zhàn)場，投資開發(fā)的新陣地，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新平臺。

二、浙江省平陽縣功能區(qū)建設(shè)的啟迪

（一）尊重歷史，合理規(guī)劃

1.合理劃分功能區(qū)空間布局，主要從三個(gè)方面考慮：一是尊重歷史沿革，設(shè)置五大功能區(qū)基本上都是以歷史上的區(qū)公所所轄地域?yàn)閱挝?；二是功能定位，突出功能區(qū)的主導(dǎo)功能，不與其他功能區(qū)混淆模糊；三是堅(jiān)持規(guī)模適度原則，這幾個(gè)功能區(qū)大小正好適中。

2.合理規(guī)劃功能區(qū)定位，這是科學(xué)設(shè)置功能區(qū)最核心的問題。功能區(qū)和中心鎮(zhèn)最大的區(qū)別在于：功能區(qū)有一個(gè)明確的主導(dǎo)功能，職能相對單一，而中心鎮(zhèn)職能則涵蓋經(jīng)濟(jì)社會的各個(gè)方面。

3.合理劃分中心鎮(zhèn)與功能區(qū)的職能邊界。職能上，功能區(qū)主抓規(guī)劃布局、開發(fā)建設(shè)、招商引資，所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主抓社會管理、公共服務(wù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村；機(jī)構(gòu)上，在明確功能區(qū)與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三定”方案時(shí)，按照精干、高效原則，對人員編制統(tǒng)一調(diào)劑使用，原則上不再增加編制，同時(shí)對內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了優(yōu)化整合。

（二）簡政放權(quán)，高效靈活

1.下放人事權(quán)

賦予功能區(qū)、中心鎮(zhèn)黨委有關(guān)班子配備方面更大更充分的人事建議權(quán)。平陽縣委將除黨政一把手外的班子成員配備建議權(quán)完全地下放給了功能區(qū)、中心鎮(zhèn)黨委。

2.下放財(cái)權(quán)

首先，改革土地出讓金收入分成體制。在土地出讓金分成方面，按照強(qiáng)化縣級統(tǒng)籌能力，保證重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施，又充分調(diào)動(dòng)功能區(qū)和中心鎮(zhèn)的積極性；其次，增強(qiáng)中心鎮(zhèn)用地保障，年度計(jì)劃建設(shè)用地指標(biāo)，除需滿足縣政府建設(shè)所需外，剩余土地指標(biāo)將“生產(chǎn)總值、稅收、人口、固投”四要素為依據(jù)進(jìn)行分配，按比例下達(dá)給各功能區(qū)和中心鎮(zhèn)。第三，建立鎮(zhèn)級開發(fā)建設(shè)投資有限公司，增強(qiáng)功能區(qū)融資能力。

3.下放事權(quán)

一是確?！胺诺孟隆?，在功能區(qū)屬于一般行政事務(wù)的，采取直接授權(quán)；屬于行政許可和監(jiān)督執(zhí)法等事務(wù)的，采取委托放權(quán)；有派出機(jī)構(gòu)的，可采取內(nèi)部調(diào)整放權(quán)。除這三種方式外確無法下放的事項(xiàng)，采取間接放權(quán)和化辦兩種辦法；二是確?！敖拥米　?，在功能區(qū)，設(shè)立功能區(qū)項(xiàng)目建設(shè)聯(lián)合審批局這一平臺，承接事權(quán)下放項(xiàng)目審批的事項(xiàng) （包括工業(yè)企業(yè)項(xiàng)目和中心鎮(zhèn)出資的項(xiàng)目審批），組織架構(gòu)主要由綜合協(xié)調(diào)科和各職能科室組成。綜合協(xié)調(diào)科人員由功能區(qū)抽調(diào)組建，職能科室工作人員由縣職能部門派駐中心鎮(zhèn)基層分局（站、所）的人員組成，聯(lián)合審批局的局長由功能區(qū)主任兼任、副局長由副主任兼任、科長由基層分局（站、所）的局長（站長、所長）兼任。三是確?！斑\(yùn)轉(zhuǎn)順利”。為此，建立“三項(xiàng)機(jī)制”，一是建立聯(lián)席會議制度，由聯(lián)合審批局局長主持，各科長為成員，協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目審批中出現(xiàn)的問題。二是建立辦事流程規(guī)范化制度，即建立健全即收即辦、限時(shí)辦結(jié)、并聯(lián)審批、聯(lián)合審批、多證聯(lián)辦、網(wǎng)上審批等各項(xiàng)制度；三是建立工作銜接聯(lián)動(dòng)制度，采取上掛下派、蹲點(diǎn)指導(dǎo)的方式，把功能區(qū)聯(lián)合審批局窗口人員上掛縣審批中心窗口業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，把各職能科室業(yè)務(wù)骨干派到功能區(qū)聯(lián)合審批局蹲點(diǎn)指導(dǎo)，做到在審批業(yè)務(wù)上更快地銜接，確保事權(quán)下放后不出現(xiàn)脫節(jié)和漏洞。

（三）區(qū)域互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展

平陽縣依據(jù)不同的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和生態(tài)條件，將一個(gè)地區(qū)劃分為幾大板塊，設(shè)立相應(yīng)功能區(qū)，賦予不同的功能定位，并根據(jù)其主導(dǎo)功能確定重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)的功能互補(bǔ)和協(xié)調(diào)。設(shè)立功能區(qū)后，實(shí)行（功能）區(qū)鎮(zhèn)合一的管理體制，把功能區(qū)內(nèi)部的各個(gè)片區(qū)主要發(fā)展什么、各項(xiàng)主導(dǎo)功能分得清清楚楚、明明白白，在功能區(qū)內(nèi)部同樣實(shí)現(xiàn)了功能的協(xié)調(diào)和互補(bǔ)。

（四）強(qiáng)化職能，惠及民生

和全國其他地區(qū)一樣，平陽縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是國家治理社會最末端、最基層的組織，其基本職能是社會管理和公共服務(wù)，但又同時(shí)承擔(dān)著繁重的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和重點(diǎn)工程建設(shè)任務(wù)，導(dǎo)致其基本職能被弱化，公共服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)達(dá)不到位。設(shè)立功能區(qū)后，規(guī)劃編制重點(diǎn)工程建設(shè)、招商引資等經(jīng)濟(jì)建設(shè)等任務(wù)就主要由功能區(qū)承擔(dān)了，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得以從繁重的經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)中解脫出來，側(cè)重于社會管理和社會公共服務(wù)建設(shè)，將更多的精力放在了抓保障，惠民生上，有效地推動(dòng)了公共服務(wù)型政府的建設(shè)。

四、重慶市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新路徑

鑒于重慶市特殊市情（大城市、大農(nóng)村）以及都市經(jīng)濟(jì)圈、渝西、渝東南、渝東北等各個(gè)地區(qū)不同的自然條件、資源稟賦，以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，建議在全市尚不具備全面推進(jìn)功能區(qū)建設(shè)的情況下，由市里成立專門班子或由發(fā)改委等部門牽頭，出臺專門指導(dǎo)性意見，指導(dǎo)各區(qū)縣根據(jù)自身?xiàng)l件，選擇個(gè)別條件成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)），通過試點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步推進(jìn)這項(xiàng)工作。

(一)關(guān)于試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)具備的基本條件

1.必須城鎮(zhèn)規(guī)模較大，具備都市型功能區(qū)設(shè)置的基礎(chǔ)。

2.必須經(jīng)濟(jì)水平較高，具備都市型功能區(qū)設(shè)置的條件。

3.必須包含試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的全部行政區(qū)劃范圍。

(二)關(guān)于功能區(qū)定位

要根據(jù)歷史的、人文的、自然資源等方面的各種要素，確定不同功能區(qū)的功能定位，這需要高起點(diǎn)的編制規(guī)劃和目標(biāo)定位。

(三)關(guān)于設(shè)置思路

確定（功能）區(qū)鎮(zhèn)合一模式。功能區(qū)管委會主任由一名區(qū)縣級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，以加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。功能區(qū)管委會與試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)試行“兩塊牌子”、“一套班子”，管委會的人員編制與試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一使用，界定和明晰功能區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的職能，明確由功能區(qū)負(fù)責(zé)規(guī)劃布局，建設(shè)開發(fā)、投資招商，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則主抓社會管理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。開發(fā)建設(shè)職能由功能區(qū)承擔(dān)，社會事務(wù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等職能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使。

(四)關(guān)于政策支持

功能區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)全新的領(lǐng)域，需要沖破一些機(jī)制體制的束縛。因此，充分下放“三權(quán)”是題中應(yīng)有之義。

1.下放人事權(quán)，賦予功能區(qū)及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委關(guān)于班子配備更大更充分的人事建議權(quán)。

2.下放財(cái)權(quán)：一是改革土地出讓金收入分成體制，對試點(diǎn)功能區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地出讓金收入試行“全額返回”、“不予不取”政策。二是強(qiáng)化用地保障。各區(qū)縣政府在修編土地利用規(guī)劃時(shí)，要充分考慮功能區(qū)發(fā)展的需要，合理布局，統(tǒng)籌安排，加大調(diào)整基本農(nóng)田保護(hù)力度，適當(dāng)增加功能區(qū)建設(shè)用地總量和指標(biāo)，確保建設(shè)用地需要。第三，試點(diǎn)功能區(qū)建立建設(shè)投資有限公司，通過盤活固有資產(chǎn)，整合各種可支配資金和資源，逐步注資，做大投融資公司規(guī)模，提高功能區(qū)融資能力。

3.下放事權(quán)：采取直接授權(quán)、委托放權(quán)、內(nèi)部調(diào)整放權(quán)三種方式下放事權(quán)。屬于行政許可和監(jiān)督執(zhí)法等事務(wù)的，采取直接授權(quán)；不屬于一般行政事務(wù)的，采取委托放權(quán)；有派出機(jī)構(gòu)的采取內(nèi)部調(diào)整放權(quán)。除這三種方式外確無法下放的事項(xiàng)，采取間接放權(quán)和化辦兩種辦法。

(五)關(guān)于平臺建設(shè)和管理模式

按照“統(tǒng)一管理、分散辦公”的原則，搭建“聯(lián)合審批”和“聯(lián)合執(zhí)法”兩個(gè)平臺，著力理順功能區(qū)與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)責(zé)關(guān)系，確保事權(quán)下放工作落實(shí)到功能區(qū)。打造事權(quán)承接平臺，主要是考慮到功能區(qū)設(shè)立項(xiàng)目建設(shè)聯(lián)合審批局和聯(lián)合執(zhí)法局，作為事權(quán)下放到功能區(qū)的承接平臺，突破“區(qū)縣級審批事項(xiàng)必須在區(qū)縣職能單位審批”的制度障礙，真正實(shí)現(xiàn)事權(quán)下放的無縫對接。在管理模式上，推行“雙重身份”的管理模式，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)限的瓶頸問題，采用“大整合、大提升”的辦法，在人事制度上推行“雙重管理”，切實(shí)提升功能區(qū)與中心鎮(zhèn)協(xié)同度，有效強(qiáng)化和對區(qū)縣屬職能部門派駐機(jī)構(gòu)的調(diào)控力。