專員辦的作用與職能轉型

●岳 軍 趙寶廷

財政監(jiān)督是財政管理的必要組成部

分，財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處（以下簡稱專員辦）是中央財政監(jiān)督的必要組成部分，承擔著中央財政就地監(jiān)管的職能，是財政部管理在地方上的延伸，是財政行政機構內部監(jiān)管的有效方式，是實現(xiàn)財政資金運行的安全性、規(guī)范性和有效性的必然要求。目前，我國正致力于社會主義市場經(jīng)濟體制、公共財政框架和行政管理體制等改革深化的關鍵時期，市場的基礎性資源配置功能與政府的公共服務職能應該同時得以加強。只有不斷深化體制改革、加強和規(guī)范財政監(jiān)督，才能滿足社會各界對財政管理提出的更高要求。

一、專員辦的作用

在當前公共財政的建設和改革中，根據(jù)公共財政體制和行政管理體制的要求，要加強而不是削弱專員辦的地位和職能，將財政監(jiān)督融入管理，充分發(fā)揮其在提高我國財政資金運行的 “三性”（安全性、規(guī)范性和有效性）、維護社會經(jīng)濟秩序、防范金融風險轉化為財政風險、保障財政政策有效實施等多方面作用。

（一）專員辦是保證中央財政資金安全性、規(guī)范性和有效性的必然要求

公共財政框架要求不斷提高財政資金的“三性”，即安全性、規(guī)范性和有效性，其中，安全性是指財政資金的安全使用，防止財政資金被挪用、貪污和浪費等，規(guī)范性是指財政資金分配和使用的程序與制度要規(guī)范，有效性是指提高財政資金的分配、使用和管理的效率。只有通過有效規(guī)范的管理，才能實現(xiàn)這些目標。我國財政改革的中心任務就是建立規(guī)范的管理體制，如實施部門預算改革、國庫集中支付制度、政府采購制度、收支兩條線和財政收支分類改革等，而建立規(guī)范高效的監(jiān)督體系是實現(xiàn)有效管理的必要條件，其中，專員辦是財政部的派出機構，是中央財政監(jiān)管體系的重要組成部分，因此，有效發(fā)揮專員辦作用是中央財政資金實現(xiàn) “三性”的必然要求。

財政資金的“三性”，要求專員辦加強與財政部各司局的溝通聯(lián)系，將財政監(jiān)督融入財政日常管理工作中；要求專員辦加強中央基層單位的預算監(jiān)管，參與基層單位預算編制審核、預算執(zhí)行和決算會審等；要求專員辦加強財政政策實施的檢查，對專項資金項目的合理性和資金使用情況作出績效評價，提高財政政策的靈活性和準確性；要求專員辦加強對基層單位財政資金的績效評估等。專員辦依其信息優(yōu)勢實施就地監(jiān)管，在財政決策部門與居民之間建立起了有效的信息交流平臺，使政府提供的公共品更加符合居民的偏好，有效地提高了財政資金的使用效率。

專員辦及其業(yè)務機制，符合財政機構內部專業(yè)化分工、權力制衡和行政體制改革的趨勢，是實現(xiàn)財政資金安全、規(guī)范和有效運行目標的合理安排。首先，隨著財政管理向精細化發(fā)展，財政部門內部的業(yè)務分工不可避免，財政決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權及其各種業(yè)務理應由不同的部門來承擔，以提高各財政管理環(huán)節(jié)的專業(yè)化水平或效率，而專員辦機構的權力主要就是監(jiān)督權。其次，財政的決策、執(zhí)行和監(jiān)督等權力，不應過于集中，否則容易導致權力不受約束和滋生腐敗，而專員辦的機構安排有效地分散了其他財政機構的權力集中。再次，我國行政管理體制改革需要按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調的要求，建立規(guī)范透明高效的財政行政管理體制，而專員辦貫穿財政資金全過程的監(jiān)管業(yè)務設計能夠有效將監(jiān)督融入管理。

（二）專員辦是維護經(jīng)濟秩序的必然要求

建立社會主義市場經(jīng)濟，需要良好的財經(jīng)秩序。專員辦承擔著規(guī)范財經(jīng)秩序的行政職責，也是維護經(jīng)濟秩序的必然要求。首先，專員辦立足基本的財政收支監(jiān)督業(yè)務，確保財政資金的規(guī)范運行。其次，專員辦承擔會計信息質量和會計師事務所執(zhí)業(yè)質量行政監(jiān)管，整頓和規(guī)范會計市場秩序，綜合治理會計信息失真問題。再次，專員辦以社會和經(jīng)濟中的熱點難點問題為重點，積極開展專項資金的檢查，參與整頓和規(guī)范收入分配秩序，開展規(guī)范工資、津貼補助政策執(zhí)行情況的專項檢查，承擔了多項財政政策的監(jiān)管任務，確保中央財政政策的順利實施。另外，專員辦的金融風險監(jiān)管為防范和化解金融與財政危機、維護金融秩序起到不可替代的作用。專員辦發(fā)揮著糾偏、預警、規(guī)范和宣傳等多項作用，為經(jīng)濟發(fā)展維護了公平競爭的市場環(huán)境，為經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和社會的和諧發(fā)展提供了保障。

（三）專員辦是防范財政風險的必然要求

專員辦將財政監(jiān)督貫穿于財政運行的各個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)對財政資金運行事前、事中和事后的全過程監(jiān)控，充分發(fā)揮財政監(jiān)督在整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序、確保財政政策執(zhí)行、提高財政資金使用效益等方面的積極作用，及時反映財政監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的重要情況和重大問題，并提出行之有效的建議，有效地保證了財政收支及其資金的運行風險。

（四）專員辦是保障財政政策有效實施的必然要求

由于宏觀經(jīng)濟形勢不斷變化，中央政府常常使用的調控手段包括財政政策，而財政政策的決策、實施、評價、修正或停止等，均需要專員辦為其提供及時可靠的信息，為決策部門提供重要的參考依據(jù)；負責監(jiān)督檢查財政政策在地方上的執(zhí)行情況，監(jiān)管中央財政基層單位執(zhí)行財政政策的情況，反饋財政政策的效果；并圍繞社會經(jīng)濟與財政的熱點問題展開專項調研，保證了政府在社會保障、環(huán)境保護、三農(nóng)和區(qū)域發(fā)展等方面實施的財政政策的針對性和靈活性，保障和促進財政支出向關系民生的方面傾斜。專員辦的監(jiān)管工作為優(yōu)化財政支出結構、優(yōu)化中央轉移支付結構、區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展、實現(xiàn)基本公共服務的均等化和維護社會公平與正義提供了有力的保障。

二、專員辦的職能定位

財政管理包括財政預算編制、預算執(zhí)行和財政監(jiān)督等三部分，財政監(jiān)督是財政管理的重要組成部分。專員辦是財政部在地方上的派出機構，就地履行中央財政監(jiān)督檢查職能，屬于中央財政監(jiān)督機構，因此，專員辦是中央財政管理體系的有機組成部分，是中央財政管理在地方上的必要延伸。專員辦應以服務財政管理和改革為中心，以其獨有的就地監(jiān)管的地位優(yōu)勢，將財政監(jiān)督融入財政管理，充分發(fā)揮其財政監(jiān)管的職能和作用。

（一）專員辦是中央財政管理的必要延伸

中央財政擔負著全國的中央級公共品或公共服務的供給和財政政策的重要任務，中央財政管理機構要實現(xiàn)對各地方中央財政基層單位的有效管理，需要充分掌握各地居民、企業(yè)的偏好和宏觀經(jīng)濟形勢等信息，需要掌握各中央基層單位的預算情況。因此，中央財政管理需要一個專門的負責就地監(jiān)管中央財政基層單位的派出機構，需要它為中央財政管理機構提供決策需要的地方性基礎信息，反饋管理過程或執(zhí)行狀況和管理效果，提供下期管理改革的建議等。

（二）專員辦具備就地監(jiān)管的優(yōu)勢，能夠承擔起中央財政就地監(jiān)管的職能

作為財政部駐地方的派出機構，專員辦在了解各地方居民公共品的偏好方面具有天然的信息優(yōu)勢，能夠為財政部或中央政府決策提供及時、準確的居民偏好信息、決策建議，并反饋居民的公共消費情況等。尤其是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，中央公共品的種類和數(shù)量或中央財政支出的結構不斷發(fā)生變化，中央與地方事權不斷變化，都需要專員辦為財政部或中央政府提供及時準確的信息。專員辦在中央非稅收入的監(jiān)繳、中央預算基層單位的預算執(zhí)行、資金的使用與評價等方面，提供監(jiān)控信息，這是保證財政資金預算審核、使用監(jiān)控與效果評價等財政管理全過程得以有序進行的必要條件。

（三）專員辦是將財政監(jiān)督融入財政管理的有效機制

一方面，財政部門對財政收支活動的管理過程，就本質而言就是一個重要的監(jiān)督過程。財政監(jiān)督機構的各項具體監(jiān)督檢查活動，本身也是對財政收支的管理活動。財政監(jiān)督的這種屬性，客觀上要求財政監(jiān)督和專員辦工作，必須徹底改變只重檢查不重管理、只重收繳不重堵漏、監(jiān)督檢查和管理相脫離的片面做法，專員辦要善于在財政監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)財政管理上存在的問題，完善制度、堵塞漏洞，提高財政管理水平，逐步從監(jiān)督檢查型轉變?yōu)楸O(jiān)督管理型。專員辦應站在切實服務于財政管理的角度實施檢查，并將監(jiān)督檢查與調查研究結合起來，通過檢查、分析，善于發(fā)現(xiàn)中央基層單位在財政管理中存在的問題和矛盾，為加快和完善公共財政管理體制改革提出意見和建議，逐步實現(xiàn)將財政監(jiān)督寓于財政管理的全過程之中。

另一方面，財政管理的改革過程，就是財政監(jiān)督檢查不斷得到加強、財政監(jiān)督地位和作用不斷得到提高的過程。第一，財政監(jiān)督是加強預算管理的必然要求。公共財政框架需要專員辦建立與之適應的監(jiān)管機制，實現(xiàn)對全部的財政資金運行的全過程監(jiān)督。首先，預算管理需要專員辦將所有的中央二級及其以下單位納入監(jiān)管范圍。其次，預算管理需要專員辦加強財政資金的全過程監(jiān)管，尤其加強預算事前和事中監(jiān)管。再次，預算管理需要專員辦建立實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管的支出監(jiān)管分析報告制度，以增強監(jiān)管的針對性和時效性。最后，預算管理要求建立專員辦與財政部內各業(yè)務司局之間協(xié)調配合的預算審核審批監(jiān)管體系，需要探索建立專員辦參與業(yè)務司決算會審的工作機制，積極推進部門預算支出績效考評工作，并明確專員辦在支出績效評價中的職能；最終建立適應公共財政管理需要的預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相互分工和相互制約的財政資金運行機制。第二，財政監(jiān)督是建立國庫集中支付制度的必然要求。公共財政框架要求建立并推行國庫集中支付制度，而國庫集中支付制度的實施要求專員辦承擔重要的監(jiān)管職能，實施國庫集中支付資金審核。需要專員辦建立新的財政監(jiān)管機制，實現(xiàn)對全部財政資金的全過程動態(tài)監(jiān)管。尤其是在國庫集中支付制度試點階段與建設初期，需要專員辦對中央基層單位的銀行賬戶進行清理整頓；擴大國庫直接支付資金的審核范圍，逐步將全部中央專項支出納入審核范圍；并以銀行賬戶管理為平臺，逐步實現(xiàn)對中央基層預算單位資金安全、規(guī)范和有效性的動態(tài)監(jiān)管。

三、專員辦職能轉型的建議

（一）劃清監(jiān)管范圍，明確監(jiān)管責任

新時期，財政管理制度處于深化改革的關鍵時期，專員辦需要根據(jù)財政管理系統(tǒng)改革的需要，融入財政管理的大局，配合公共財政的職能轉變、任務和目標，及時調整自身職能定位，劃清監(jiān)管范圍，明確監(jiān)管責任。

（二）更新監(jiān)督理念

監(jiān)管理念要突出公共化、法制化、科學化和精細化，逐步實現(xiàn)從微觀監(jiān)管向宏觀經(jīng)濟管理的轉變，寓監(jiān)督于管理之中，更好地為財政調控宏觀經(jīng)濟運行服務；不斷增強依法監(jiān)督理念，加大對違規(guī)行為的處罰力度，實現(xiàn)從重檢查輕管理，向依法監(jiān)督、依法管理轉變；樹立重內部控制的監(jiān)督理念，實現(xiàn)從注重對被監(jiān)督單位的外部監(jiān)督，向注重強化被監(jiān)督單位內部控制和自律意識轉變；強化服務管理的理念，實現(xiàn)從單純強調監(jiān)督向監(jiān)督和服務并重轉變。

（三）強化制度建設，不斷提高規(guī)范性

積極進行專門的財政監(jiān)督的法律立法籌備工作，盡快提高財政監(jiān)督的法律級次，明確財政監(jiān)督機構和專員辦的執(zhí)法資格和職能等。適當降低臨時性的專項監(jiān)管比例，重視日常監(jiān)督，建立日常監(jiān)督機制和規(guī)范，形成日常監(jiān)督為主、專項監(jiān)督為輔的新格局。

（四）適當前移監(jiān)管業(yè)務，提高監(jiān)管質量

我國正在深化預算改革，專員辦應順勢而為，健全預算編制過程中的財政監(jiān)督機制，強化在部門預算編制中的審核與監(jiān)管、預算執(zhí)行中的檢查控制等；改變單一的事后檢查型的監(jiān)督方式，采取事前預警、事中監(jiān)管、事后評價、跟蹤反饋等多種監(jiān)督方式；針對財政資金價值鏈的關鍵運行環(huán)節(jié)和重點領域，適當前移專員辦的監(jiān)管業(yè)務，轉變事后檢查型監(jiān)督為監(jiān)測預防性監(jiān)督，注重資金使用的效益性監(jiān)督從資金的預算或申請階段開始，從根本上提高財政資金的監(jiān)管質量；建立監(jiān)督評價的結果成為下一個預算周期的制約機制，使監(jiān)督環(huán)節(jié)成為管理中的重要一環(huán)。

（五）規(guī)范監(jiān)管信息，加強專員辦信息化建設

充分利用計算機技術，抓緊建立涵蓋全國的預算執(zhí)行監(jiān)控網(wǎng)絡系統(tǒng)，通過網(wǎng)絡控制系統(tǒng)隨時掌握財政資金的分配、撥付、使用去向、結存等動態(tài)情況，同時對管理中發(fā)現(xiàn)的異常情況進行實地調查和追蹤監(jiān)控。第一，建立基礎資料信息系統(tǒng)，匯集各單位、各部門與財政分配活動相關的各種基礎資料，為財政監(jiān)督活動提供基礎信息。第二，建立財政預算執(zhí)行和資金分配使用監(jiān)測系統(tǒng)和信息反饋系統(tǒng)，通過與收入征收部門、國庫及財政專戶、各預算執(zhí)行單位、資金使用單位及相關銀行建立起有效的稽核關系，對財政預算執(zhí)行和資金分配使用情況進行全過程監(jiān)測，對異常情況提出監(jiān)督預警，為進一步?jīng)Q策提供線索依據(jù)。第三，建立財政監(jiān)督綜合信息系統(tǒng)，主要是匯集有關法律法規(guī)、國家重大經(jīng)濟政策、國民經(jīng)濟運行情況、經(jīng)濟生活中的熱點、群眾關注的熱點等各方面相關的綜合信息，為制定監(jiān)督計劃、確定監(jiān)督重點、實施監(jiān)督?jīng)Q策等工作提供信息支持。第四，建立支出效益評估和監(jiān)控系統(tǒng)，通過定量定性的指標分析考核，對預算支出使用效果作出評價，促進財政資金使用效益優(yōu)化。第五，以財政信息和技術手段為依托，加強財政監(jiān)督軟件的研發(fā)、推廣和使用，加快專員辦自動化辦公軟件開發(fā)速度，運用現(xiàn)代科技手段開展財政專項檢查和日常監(jiān)管。

（六）加強中央財政支出績效評價機制建設

我國缺乏規(guī)范的財政支出績效評價指標、機制和權威性的專門評價機構，是造成我國財政支出績效較低的重要原因之一，因此，加強中央財政支出績效評價機制建設，利于財政支出的績效管理。首先，按照財政日常管理的實際，建立科學合理的財政支出績效評價分類體系。其次，通過多種渠道廣泛收集整理各種分類標準數(shù)據(jù)，逐步建立績效評價標準數(shù)據(jù)庫，確定績效評價標準。再次，以專員辦或其他財政監(jiān)督部門作為專門的財政支出績效評價專門機構，賦予其人員以必要的職權，給予一些特定的權力，加強財政績效監(jiān)管。