推進(jìn)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的探討

劉曉萌

（重慶市公安消防總隊(duì) 審計(jì)處，重慶 401121）

資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的方式是近年來行政事業(yè)單位出現(xiàn)的一種新的預(yù)算管理模式，涉及面廣、方式新穎，也是節(jié)約資源、提高資產(chǎn)經(jīng)費(fèi)綜合效益，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理精細(xì)化的有效途徑，是加強(qiáng)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理工作的客觀要求。2006年財(cái)政部公布了行政單位和事業(yè)單位相關(guān)的資產(chǎn)管理辦法，確立了資產(chǎn)管理采用資預(yù)結(jié)合的原則。其實(shí)這種結(jié)合也是資產(chǎn)管理和預(yù)算管理在工作規(guī)范過程中必然的趨勢。例如，在預(yù)算制定過程中，由于資產(chǎn)購置金額大、內(nèi)容多，預(yù)算中必須有單獨(dú)詳細(xì)的資產(chǎn)購置明細(xì)表和資產(chǎn)收入表等以便監(jiān)管；在資產(chǎn)購置時，必須明確購置方式和資產(chǎn)配置等。這些都是預(yù)算制定的重要內(nèi)容。由此可見，資預(yù)結(jié)合的管理方式是資產(chǎn)管理和預(yù)算管理的大勢所趨和必然要求。

一、資預(yù)結(jié)合管理方式的重要意義

（一）資預(yù)結(jié)合的管理原則是國家財(cái)政方針的必然要求

國家對加強(qiáng)資產(chǎn)管理和預(yù)算管理多次提出明確要求，要深化預(yù)算制度改革，使預(yù)算真正起到統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)費(fèi)的作用。而完善各類資產(chǎn)管理體制建設(shè)，就是要細(xì)化資產(chǎn)管理，使之與預(yù)算管理配合。這對于國家行政預(yù)算大盤的執(zhí)行以及行政單位大量國有資產(chǎn)的維護(hù)、不流失和保護(hù)國有資產(chǎn)具有十分重大的意義。用預(yù)算管理來輔助統(tǒng)籌資產(chǎn)管理，是科學(xué)預(yù)算編制和保護(hù)國有資產(chǎn)的重要途徑，是國家財(cái)政方針的必然要求。

（二）資預(yù)結(jié)合的管理原則是推動財(cái)務(wù)改革的必然要求

新的經(jīng)濟(jì)形勢必然要求新的財(cái)務(wù)模式，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理方式需要進(jìn)一步健全，財(cái)務(wù)改革勢在必行。

第一是行政事業(yè)單位在財(cái)務(wù)管理工作上進(jìn)行了一系列的改革嘗試，例如推行部門預(yù)算、集中收付、政府采購等，在管理層面上實(shí)現(xiàn)了很大突破，但在資產(chǎn)管理上尚顯薄弱。資產(chǎn)管理存在著資產(chǎn)家底不清、配置不科學(xué)、管理不善等問題，導(dǎo)致 “重資金、輕資產(chǎn)，重采購、輕管理”的現(xiàn)象。

第二是行政事業(yè)單位一般資產(chǎn)數(shù)量都很龐大，從購置到運(yùn)行的全過程都是依靠財(cái)政的預(yù)算經(jīng)費(fèi)來維持，而且所需經(jīng)費(fèi)在預(yù)算中占有相當(dāng)大的比例。因此，必須將預(yù)算與資產(chǎn)進(jìn)行科學(xué)結(jié)合，才能找到配置的平衡點(diǎn)，才能實(shí)現(xiàn)管理的科學(xué)化、精細(xì)化。

第三是將書面預(yù)算與資產(chǎn)實(shí)物結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)數(shù)量、金額的同步增長和減少，這是一種 “公開化”的管理模式，可以很好的維護(hù)資產(chǎn)配置的科學(xué)性、效益性，創(chuàng)造一條節(jié)約配給的新路子。此外，這也客觀促進(jìn)了行政事業(yè)單位的廉政建設(shè)，堵塞了資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)的漏洞，提高了資金使用效益。

（三）資預(yù)結(jié)合的管理原則是加強(qiáng)資產(chǎn)管理的客觀需要

資產(chǎn)和預(yù)算是行政事業(yè)單位對物資類資產(chǎn)進(jìn)行管理的兩個方面：一種是對實(shí)物形態(tài)的資產(chǎn)進(jìn)行管理，一種是對價(jià)值形態(tài)的資產(chǎn)進(jìn)行管理，兩者是同一實(shí)質(zhì)的不同體現(xiàn)，但又密切聯(lián)系。應(yīng)該說資產(chǎn)管理是表征，預(yù)算管理是實(shí)質(zhì)。在行政事業(yè)單位，資產(chǎn)的累積也是歷年預(yù)算經(jīng)費(fèi)的累積，因此，新一年度預(yù)算的安排必須要參照資產(chǎn)賬目的具體內(nèi)容，在管理制度的基礎(chǔ)上嚴(yán)格控制資產(chǎn)的購置、分配和報(bào)廢幾個關(guān)口，提高預(yù)算科學(xué)性，加強(qiáng)資產(chǎn)管理精細(xì)化。

二、資預(yù)結(jié)合管理方式的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）理財(cái)觀念和思想認(rèn)識不到位

很多行政事業(yè)單位受傳統(tǒng)理財(cái)觀念影響，對這項(xiàng)工作認(rèn)識不深、重視不夠。在財(cái)務(wù)部門內(nèi)部還存在對價(jià)值形態(tài)的資金非常重視，但對實(shí)物形態(tài)的資金——資產(chǎn)的使用和管理重視不夠。在一些行政事業(yè)單位對為什么要將兩者結(jié)合和如何結(jié)合，還存在一些認(rèn)識誤區(qū)，這使得編制和執(zhí)行的部門合作不暢快，甚至還有一些阻力。從具體部門和單位來看，都習(xí)慣于爭取項(xiàng)目、爭取資金，不重視，甚至不愿意花大力氣科學(xué)編制資產(chǎn)配置預(yù)算。這種大一統(tǒng)的粗獷管理方式，體現(xiàn)了傳統(tǒng)制度下怕分權(quán)、怕麻煩的思想。所以，理財(cái)觀念和思想認(rèn)識的不到位，嚴(yán)重阻礙了此項(xiàng)工作的開展。

（二）制度完善和程序設(shè)置不健全

由于資產(chǎn)管理也是近年來出現(xiàn)的新課題，其管理制度本身還很不完善，存在較大漏洞，制度上還很不健全。此外，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的方式也還處于探索階段，具體很多內(nèi)容都不夠明確。例如，價(jià)值與實(shí)物形態(tài)的結(jié)合方式、科學(xué)配備的具體標(biāo)準(zhǔn)、各類標(biāo)準(zhǔn)的可執(zhí)行性是否很強(qiáng)、有沒有確保執(zhí)行的保障措施等。這些問題的不明確直接制約了資預(yù)結(jié)合工作的進(jìn)展。此外在程序設(shè)置上也不盡科學(xué)。部門的職能分工不明確，預(yù)算的審核流程不科學(xué)，也是造成運(yùn)轉(zhuǎn)不暢的原因。例如，預(yù)算審核沒有在綜合預(yù)算的基礎(chǔ)上進(jìn)行，對很多應(yīng)該嚴(yán)格審核的大宗資產(chǎn)購置內(nèi)容反而沒有審核。在流程上也顯得繁復(fù)冗長，規(guī)定得細(xì)，可執(zhí)行性差，致使最終的審核批復(fù)缺乏實(shí)事求是的依據(jù)，既影響了審核結(jié)果，又降低了效率。

（三）預(yù)算編制與執(zhí)行效能不合拍

預(yù)算的科學(xué)編制與確保執(zhí)行，是實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的關(guān)鍵。但目前在實(shí)際中，這兩者的關(guān)聯(lián)并不合拍，預(yù)算在執(zhí)行過程中往往打了折扣，相應(yīng)在資產(chǎn)的購置和管理上也無法合拍。例如事業(yè)部門日常維護(hù)、消耗費(fèi)用的安排與占有資產(chǎn)實(shí)物量相脫節(jié)，使事業(yè)經(jīng)費(fèi)安排不科學(xué)；資產(chǎn)收益披露缺乏透明度，部門預(yù)算無法體現(xiàn)資產(chǎn)收益情況；對預(yù)算執(zhí)行情況，預(yù)算資產(chǎn)配置是否到位，缺乏跟蹤和監(jiān)督，嚴(yán)重影響了預(yù)算管理的嚴(yán)肅性。在這種模式下，管理的主要目標(biāo)成了規(guī)范預(yù)算收支活動的合規(guī)性，而支出活動結(jié)束后所形成的資產(chǎn)，以及那些與預(yù)算支出無直接關(guān)系的資產(chǎn)，往往成了財(cái)務(wù)部門力所不能及之處。

三、推進(jìn)資預(yù)結(jié)合管理方式的具體方法

資產(chǎn)管理與預(yù)算管理既是對物資價(jià)值與實(shí)物兩種形態(tài)的管理，也是加強(qiáng)預(yù)算綜合管理、深化預(yù)算改革力度的必然要求?？梢哉f，首先要認(rèn)識到資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的內(nèi)在聯(lián)系，是一種存量管理與動態(tài)管理的方式；其次要明確兩者之間的依存關(guān)系，只有優(yōu)化了資產(chǎn)配置，才能使預(yù)算結(jié)果更為科學(xué)。

（一）認(rèn)真組織實(shí)施資產(chǎn)配置管理制度

在意識到管理制度的缺失帶來的巨大問題基礎(chǔ)上，要根據(jù)實(shí)際情況制訂科學(xué)的資產(chǎn)配置管理制度，并認(rèn)真組織實(shí)施。同時還要注意三個問題，第一是對各單位和部門要做好答疑、解釋與宣傳工作，對部分認(rèn)識模糊的問題應(yīng)統(tǒng)一收集后進(jìn)行自私討論和研判。第二是擬定科學(xué)的配置方案和流程的信息反饋工作，經(jīng)過一段時間后，要針對試行時出現(xiàn)的問題進(jìn)行統(tǒng)一修訂，進(jìn)一步適合財(cái)務(wù)管理的需要。因此要密切關(guān)注資產(chǎn)配置管理制度在實(shí)施中出現(xiàn)的各種情況，為完善制度建設(shè)做好準(zhǔn)備。第三是指導(dǎo)各單位實(shí)施管理制度，加強(qiáng)學(xué)習(xí)，核實(shí)登記資產(chǎn)存量，并做好編制資產(chǎn)配置預(yù)算的準(zhǔn)備。

（二）完善資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)的配合標(biāo)準(zhǔn)和配備體系

資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)必須與經(jīng)費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)有機(jī)結(jié)合起來，這是資預(yù)結(jié)合管理方式的基礎(chǔ)和依據(jù)。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)一般包含固定資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、消耗物標(biāo)準(zhǔn)等，但制定標(biāo)準(zhǔn)之余還要加強(qiáng)控制和監(jiān)管的力度，促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的體系建設(shè)。以業(yè)務(wù)用車配置標(biāo)準(zhǔn)為例，首先要規(guī)定 “公務(wù)用車”的概念和范圍；其次要制定不同級別部門的車輛配備標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然必須要依據(jù)部門工作的性質(zhì)編配，既反對平均主義，也反對鋪張浪費(fèi)。對特殊業(yè)務(wù)用車則根據(jù)實(shí)際需要，由各部門提出，分管領(lǐng)導(dǎo)審定后，交財(cái)務(wù)部門備案；第三要制定流程上和部門上的監(jiān)管職責(zé)，落實(shí)監(jiān)審部門和監(jiān)審程序。

（三）嘗試將資產(chǎn)新增計(jì)劃納入預(yù)算范圍

資預(yù)結(jié)合的管理方式的工作重點(diǎn)是從資產(chǎn)存量中確定增量，使資產(chǎn)增量與預(yù)算相關(guān)內(nèi)容吻合。具體操作方法以兩句話歸納，“盤點(diǎn)存量數(shù)據(jù)真實(shí)，確定增量實(shí)事求是；納入預(yù)算突出重點(diǎn)，標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管兼顧一般”，特別是對一些有既定標(biāo)準(zhǔn)的物資，如車輛、大型專業(yè)設(shè)備、固定資產(chǎn)等。在此基礎(chǔ)上試編資產(chǎn)購置預(yù)算，經(jīng)批準(zhǔn)后，方可購置和配備資產(chǎn)。其基本流程是：

第一是考核部門會同財(cái)務(wù)部門共同下發(fā)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)和部門預(yù)算的資產(chǎn)購置預(yù)算表，確保各個單位和部門明確標(biāo)準(zhǔn)和編報(bào)的原則方法。

第二是各基層部門分析工作實(shí)際情況，提出需重點(diǎn)保障的項(xiàng)目和內(nèi)容，在與已購置資產(chǎn)表和配置表比對的基礎(chǔ)上，提出新購建議。

第三是評估單位將各基層部門上報(bào)的預(yù)算購置表進(jìn)行匯總評估，按照 “確保重點(diǎn)，調(diào)劑使用，精打細(xì)算，合理購置”的原則進(jìn)行審核，再與財(cái)務(wù)部門協(xié)調(diào)后予以核定。最后編入下年度預(yù)算。

（四）建立資預(yù)結(jié)合管理方式的績效考評機(jī)制

第一是以提高單位效益為目標(biāo)，以績效考評為方式，建立對資產(chǎn)管理和預(yù)算管理進(jìn)行綜合績效考評的機(jī)制。通過規(guī)定科學(xué)的評價(jià)方法和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，提高對資預(yù)結(jié)合管理方式的重視，并充分認(rèn)識其科學(xué)性，此外，也可考慮將這一指標(biāo)作為單獨(dú)內(nèi)容進(jìn)行考核。

第二是以細(xì)化管理方式為重點(diǎn)，將預(yù)算與資產(chǎn)在流程和制度層面進(jìn)行精細(xì)化柔和；將定額與標(biāo)準(zhǔn)在體系和量化層面進(jìn)行科學(xué)化規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)資預(yù)結(jié)合的精細(xì)化管理方式。

[1]全國預(yù)算與會計(jì)研究會課題組.行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合問題研究[J].預(yù)算管理與會計(jì)，2010（1）：2—7.

[2]廣東省財(cái)政廳.積極推進(jìn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合[J].預(yù)算管理與會計(jì)，2010（6）：3—5.