《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》法律沖突成因及表現(xiàn)初探

●馬海濤 王東偉

法律沖突作為一種社會(huì)現(xiàn)象，具有一定的普遍性。從某種意義上講，世界法制發(fā)展史就是一部消弭和平復(fù)法律沖突，推動(dòng)立法走向法制統(tǒng)一、法制和諧的歷史。法律沖突是國(guó)際私法學(xué)中一個(gè)基礎(chǔ)和核心的概念。目前，我國(guó)法律沖突是國(guó)家立法主體多元化和法律體系部門化的必然結(jié)果。國(guó)內(nèi)法律沖突，特指法律適用過程中產(chǎn)生的法律間的抵觸問題。本文所涉及的法律沖突，單指《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）與《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）之間的橫向沖突。

一、《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》法律沖突成因探析

（一）部門利益驅(qū)動(dòng)

《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》同為第九屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過的法律，但前者是由第十一次會(huì)議審議通過的，而后者是由第二十八次會(huì)議審議通過的。1994年6月，《招標(biāo)投標(biāo)法》進(jìn)入后期審議工作，《政府采購(gòu)法》也被正式列入立法規(guī)劃，并成立了起草領(lǐng)導(dǎo)小組。但是，如此多的部門參與起草，為何無法實(shí)現(xiàn)群策群力、統(tǒng)籌兼顧呢？其原因就在于參與法律起草的各部門都有自己獨(dú)立的主管權(quán)限，一部法律由哪個(gè)機(jī)構(gòu)“主管”起草，基本上意味著這個(gè)機(jī)構(gòu)在該法的實(shí)施中扮演著主管機(jī)構(gòu)的角色，這種角色是與該部門有關(guān)利益特別是經(jīng)濟(jì)利益相掛鉤的。

追求經(jīng)濟(jì)利益是導(dǎo)致法律沖突的內(nèi)在原因，部門利益實(shí)際上是經(jīng)濟(jì)利益的外包裝。政府及其部門由于受利益驅(qū)動(dòng)，或故意模糊本來清楚的界限，或無視已有的職權(quán)劃分，人為地制造沖突，并希冀通過沖突謀取利益，甚至通過制造沖突來改變現(xiàn)狀，以謀取更大的制度化利益。

《政府采購(gòu)法》第二條規(guī)定了政府采購(gòu)的三大對(duì)象：貨物、工程、服務(wù)，而該法第四條同時(shí)指出政府采購(gòu)工程進(jìn)行招投標(biāo)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，這實(shí)際上將工程類項(xiàng)目集中采購(gòu)排除在外，這顯然是立法過程中有關(guān)職能部門進(jìn)行激烈“博弈”的結(jié)果。但該“博弈”并沒有真正展開，事實(shí)上往往還只是行政利益集團(tuán)的一個(gè)閉門造車的利益再分配過程，所以通過立法爭(zhēng)奪管理權(quán)的事實(shí)才會(huì)屢見不鮮。

（二）立法技術(shù)瑕疵

法律作為一種基本社會(huì)規(guī)范，不可能也不應(yīng)該對(duì)有關(guān)一切事物都作出詳盡無遺的規(guī)定。因?yàn)榭陀^事物是無限的、多態(tài)的，而法律規(guī)范是有限的、定型的。

上世紀(jì)九十年代末，政府采購(gòu)思想尚未萌芽，公共采購(gòu)思想主流是具有一定競(jìng)爭(zhēng)性的“招投標(biāo)”，加之《招標(biāo)投標(biāo)法》的起草更多的是照搬和套用《世界銀行貸款指南》中的相關(guān)做法。因此，《招標(biāo)投標(biāo)法》本身立法框架受到極大的局限，其內(nèi)容更多是關(guān)于招投標(biāo)程序的規(guī)定和說明，而未能立于“公共采購(gòu)”角度完善招投標(biāo)制度。

（三）政府采購(gòu)法制化方式

嚴(yán)格來講，我國(guó)政府采購(gòu)法制化走的是一條地方立法先行的路子。據(jù)國(guó)家法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)顯示，僅僅自1998年5月天津市政府批準(zhǔn)當(dāng)?shù)刎?cái)政局?jǐn)M定 《天津市實(shí)行政府采購(gòu)制度暫行辦法》到2002年6月《政府采購(gòu)法》頒布期間，全國(guó)就有24個(gè)省級(jí)行政單位和11個(gè)較大的市級(jí)行政單位相繼出臺(tái)了地方性法規(guī)、規(guī)章。目前，我國(guó)大部分財(cái)政支出資金的使用依然采取分散采購(gòu)的方式，造成財(cái)政資金的極大浪費(fèi)，但這種局面很難通過頒布一部法律而得以改善。這就影響了在《招標(biāo)投標(biāo)法》中設(shè)計(jì)集中采購(gòu)招投標(biāo)制度設(shè)想的萌生。

二、《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》法律沖突的表現(xiàn)

雖然這兩部法律具有各自的獨(dú)立性，但是從本質(zhì)上來講均屬于中國(guó)的“公共采購(gòu)法”，都以同樣的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范公共采購(gòu)行為，都強(qiáng)調(diào)公共采購(gòu)必須在強(qiáng)制引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的同時(shí)保證公開、公平原則的實(shí)現(xiàn)，都追求在節(jié)約資金的前提下實(shí)現(xiàn)資金的有效利用。更關(guān)鍵的是，兩部法律有著適用范圍上的交叉，例如，《招標(biāo)投標(biāo)法》中涉及的內(nèi)容包含動(dòng)用國(guó)家財(cái)政性資金的政府采購(gòu)項(xiàng)目，而《政府采購(gòu)法》第二十六條第二款中也明確規(guī)定“公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式”。基于以上共性，這兩部法律有著理論上的可比性。

（一）公開招標(biāo)項(xiàng)目的界定和審批

根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條第三款規(guī)定，招標(biāo)項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模由國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，項(xiàng)目及采購(gòu)方式更改審批機(jī)關(guān)是國(guó)家與地方的發(fā)展和改革委員會(huì)以及相關(guān)行政機(jī)關(guān)。而《政府采購(gòu)法》第八條明確指出，政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院、地方政府或者其授權(quán)機(jī)構(gòu)確定并發(fā)布。采購(gòu)方式變更須在采購(gòu)活動(dòng)開始前由國(guó)務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布。鑒于此，適用于《招標(biāo)投標(biāo)法》的屬于政府采購(gòu)的工程項(xiàng)目的采購(gòu)范圍的確定和采購(gòu)方式的確定及變更沒有專門的部門進(jìn)行負(fù)責(zé)。

（二）信息發(fā)布渠道選擇

根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第十六條規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)發(fā)布招標(biāo)公告的，信息發(fā)布媒體須由國(guó)家指定，行使此權(quán)利的機(jī)關(guān)是發(fā)展和改革委員會(huì)。而 《政府采購(gòu)法》第十一條規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)發(fā)布公布政府采購(gòu)信息的，信息發(fā)布媒體由政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門指定，行使此權(quán)利的機(jī)關(guān)是國(guó)家財(cái)政部。由于兩部法律分別指定了不同的部門行使該權(quán)利，導(dǎo)致實(shí)踐中政府采購(gòu)信息管理的混亂，同時(shí)也使項(xiàng)目監(jiān)管存在一定的困難。

（三）自然人投標(biāo)資格認(rèn)定

《招標(biāo)投標(biāo)法》第二十五條規(guī)定投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)是法人或者其他組織，只有科研項(xiàng)目才允許以個(gè)人名義參加投標(biāo)。而《政府采購(gòu)法》第二十一條規(guī)定，供應(yīng)商是指向采購(gòu)人提供貨物、工程、服務(wù)的法人、其他組織或者自然人。這里牽扯到自然人究竟是否有資格參加政府采購(gòu)工程中除科研項(xiàng)目之外的招投標(biāo)活動(dòng)。顯然，根據(jù)《政府采購(gòu)法》規(guī)定，自然人有資格成為投標(biāo)供應(yīng)商；而《招標(biāo)投標(biāo)法》卻將自然人排除在了投標(biāo)人之外（科研項(xiàng)目除外）。

（四）投標(biāo)供應(yīng)商數(shù)量底線及廢標(biāo)條件

《招標(biāo)投標(biāo)法》第二十八條和四十二條規(guī)定，投標(biāo)人少于三個(gè)的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照本法重新招標(biāo)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)經(jīng)評(píng)審，認(rèn)為所有投標(biāo)都不符合招標(biāo)文件要求的，可以否決所有投標(biāo)。而《政府采購(gòu)法》第二十六條規(guī)定，符合專業(yè)條件的供應(yīng)商或者對(duì)招標(biāo)文件作實(shí)質(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商不足三家的應(yīng)予以廢標(biāo)。

在此，可以有三種理解：第一，當(dāng)投標(biāo)人恰恰為三個(gè)，經(jīng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)審核只有一家符合招標(biāo)文件要求時(shí)，依《招標(biāo)投標(biāo)法》應(yīng)當(dāng)是中標(biāo)人，而根據(jù)《政府采購(gòu)法》卻應(yīng)當(dāng)作廢標(biāo)處理。第二，不符合專業(yè)條件的供應(yīng)商或未對(duì)招標(biāo)文件作出實(shí)質(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商所提供的招標(biāo)文件依照前者是可以納入評(píng)標(biāo)范圍，而依照后者則不能被納入。第三，《政府采購(gòu)法》在啟動(dòng)廢標(biāo)方面較《招標(biāo)投標(biāo)法》更加嚴(yán)格，廢標(biāo)幾率更大。因?yàn)榘凑铡墩袠?biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，即使評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為所有投標(biāo)都不符合招標(biāo)文件要求，依然可以選擇不否決所有投標(biāo)。因?yàn)榉梢?guī)定的是“可以”否決所有投標(biāo)，未規(guī)定必須廢標(biāo)。

（五）適用主體的范圍

《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定，在我國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的大型基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)、國(guó)有資金投資或國(guó)家融資項(xiàng)目、使用國(guó)際組織或外國(guó)政府貸款及援助資金項(xiàng)目都要進(jìn)行招標(biāo)。據(jù)此，國(guó)有企業(yè)的招標(biāo)采購(gòu)應(yīng)當(dāng)包含在內(nèi)。第八條規(guī)定，招標(biāo)人是依照本法規(guī)定提出招標(biāo)項(xiàng)目，進(jìn)行招標(biāo)的法人或其他組織。也就是說，《招標(biāo)投標(biāo)法》并非專門針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和公共組織。而《政府采購(gòu)法》第二條第二款對(duì)政府采購(gòu)的定義是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、實(shí)業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。根據(jù)字面意思，《政府采購(gòu)法》將國(guó)有企業(yè)排除在政府采購(gòu)之外。

如果一項(xiàng)工程使用了財(cái)政性資金，采購(gòu)人完全可以設(shè)立一個(gè)項(xiàng)目法人，此時(shí)如果該法人是事業(yè)單位法人，因?yàn)槭褂秘?cái)政性資金，應(yīng)受《政府采購(gòu)法》的約束；如果該法人是企業(yè)法人，則《政府采購(gòu)法》將無法對(duì)其約束，而只受《招標(biāo)投標(biāo)法》的約束。這就給一些不法分子逃避《政府采購(gòu)》的約束提供了機(jī)會(huì)。

（六）適用客體的范圍

《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條指出，該法所適用的客體范圍是：中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的工程建設(shè)項(xiàng)目，包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)。而《政府采購(gòu)法》第四條指出，政府采購(gòu)工程進(jìn)行的招標(biāo)投標(biāo)適用于 《招標(biāo)投標(biāo)法》；同時(shí)，第二條第六款指出，本法所稱工程是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等。

從字面上看，有兩種解釋：第一是工程類政府采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)際上已經(jīng)被排除在《政府采購(gòu)法》的適用范圍之外，而《政府采購(gòu)法》第三條又規(guī)定了政府采購(gòu)的三類對(duì)象分別為貨物、工程和服務(wù)，這在《政府采購(gòu)法》內(nèi)部產(chǎn)生了矛盾；第二是對(duì)于工程類項(xiàng)目中采購(gòu)人與投標(biāo)供應(yīng)商的要求及投標(biāo)過程、法律責(zé)任等內(nèi)容，如果兩法中有不一致的地方應(yīng)當(dāng)優(yōu)先以《招標(biāo)投標(biāo)法》為參照。

本沖突最大的危害在于政府采購(gòu)工程采購(gòu)項(xiàng)目的違法違規(guī)行為無法依據(jù)《政府采購(gòu)法》來規(guī)范與制裁，說明通過政府采購(gòu)立法來完善和補(bǔ)充《招標(biāo)投標(biāo)法》的設(shè)想并不適合現(xiàn)狀。其另外一個(gè)危害在于兩部法律對(duì)于共同客體——工程的定義，《招標(biāo)投標(biāo)法》較《政府采購(gòu)法》更為寬泛。《政府采購(gòu)法》中工程項(xiàng)目適用于《招標(biāo)投標(biāo)法》無疑，而《政府采購(gòu)法》中未納入定義的工程內(nèi)容在操作時(shí)將無所適從。

（七）貨物、服務(wù)類招標(biāo)項(xiàng)目的法律依據(jù)

《政府采購(gòu)法》中沒有具體針對(duì)招投標(biāo)程序作出說明，只在第四條中指出，政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，并在第二條中指出，在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的政府采購(gòu)適用本法。立法者的本意是政府采購(gòu)的貨物、服務(wù)招標(biāo)應(yīng)依據(jù)《政府采購(gòu)法》而不是《招標(biāo)投標(biāo)法》。而《招標(biāo)投標(biāo)法》第二條指出，凡在我國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)適用本法，即政府采購(gòu)項(xiàng)目中與工程無關(guān)的貨物、服務(wù)的招標(biāo)活動(dòng)也應(yīng)依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》。

該沖突導(dǎo)致政府采購(gòu)貨物、服務(wù)項(xiàng)目的招標(biāo)程序問題無明確依據(jù)。事實(shí)上，財(cái)政部2004年8月制訂了《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》為政府采購(gòu)過程中貨物類和服務(wù)類項(xiàng)目的招投標(biāo)行為提供了當(dāng)然的法律依據(jù)，這從側(cè)面證明了本沖突的實(shí)際存在。

（八）集中采購(gòu)方式與分散采購(gòu)方式

《政府采購(gòu)法》第七條明確指出，政府采購(gòu)實(shí)行集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合的采購(gòu)方式，并分別給出各自的適用范圍，而《招標(biāo)投標(biāo)法》沒有指出這兩種采購(gòu)類型，更未指出兩種采購(gòu)類型的優(yōu)劣與適用條件。

（九）招標(biāo)事宜處理方式與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)選擇

根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第十二條規(guī)定，招標(biāo)人有兩種處理招標(biāo)的方式：一種是自行辦理招標(biāo)事宜，一種是委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)辦理招標(biāo)事宜，而前者的前提是要求招標(biāo)人具有編制招標(biāo)文件和組織評(píng)標(biāo)能力。而《政府采購(gòu)法》第十八條也規(guī)定了采購(gòu)人能夠選擇的兩種采購(gòu)類型：一種是委托集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)，前提是納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目；二是部門自行采購(gòu)或委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在委托范圍內(nèi)代理采購(gòu)。

顯然，《招標(biāo)投標(biāo)法》中規(guī)定的招標(biāo)人有很大的自主權(quán)，雖然兩部法律都明確指出可以委托代理機(jī)構(gòu)辦理招標(biāo)事宜，但《政府采購(gòu)法》第十六條第二款指出集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)為非營(yíng)利事業(yè)法人，而《招標(biāo)投標(biāo)法》中所指出的“招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)”卻有可能是以營(yíng)利為目的的企業(yè)法人。雖然同為采購(gòu)代理，但前者節(jié)約的資金依舊歸屬國(guó)家所有。

（十）法定監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)

《招標(biāo)投標(biāo)法》第七條第二款指出，有關(guān)行政監(jiān)督部門依法對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，依法查處招投標(biāo)活動(dòng)中的違法行為。本條第三款亦指出，對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)的行政監(jiān)督及有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分由國(guó)務(wù)院規(guī)定。但是，該法并未明確指明具體的監(jiān)管機(jī)構(gòu)?！墩少?gòu)法》第十三條規(guī)定，各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的部門，依法履行對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)；各級(jí)人民政府其他有關(guān)部門依法履行與政府采購(gòu)活動(dòng)有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)。該沖突導(dǎo)致了工程類招投標(biāo)行為監(jiān)管無力、政出多門以及地方保護(hù)主義嚴(yán)重等弊病。

三、結(jié)論

綜上所述，可以得出兩點(diǎn)結(jié)論：

首先，將《招標(biāo)投標(biāo)法》廢除，將其中相關(guān)內(nèi)容納入到《政府采購(gòu)法》當(dāng)中，這樣做一方面符合國(guó)際慣例，因?yàn)閲?guó)際上并沒有專門的《招標(biāo)投標(biāo)法》，具體的招投標(biāo)程序大都鑲嵌在了本國(guó)的“公共采購(gòu)法”里面；另一方面，目前全國(guó)政府采購(gòu)以及招投標(biāo)工作的實(shí)際操作狀況已經(jīng)趨于規(guī)范化和科學(xué)化，完全可以通過立法達(dá)到規(guī)范政府采購(gòu)市場(chǎng)和國(guó)內(nèi)招投標(biāo)工作；最后，政府采購(gòu)的地方性法規(guī)冗雜，地區(qū)間各自為政，借此機(jī)會(huì)可以統(tǒng)一全國(guó)的操作規(guī)范，使中國(guó)政府采購(gòu)和招投標(biāo)工作都有所提升。

其次，立法者必須以民族大義和國(guó)家民族利益為重，不能因部門私利而留下紕漏，給未來國(guó)家各項(xiàng)工作的操作埋下禍根，讓不法分子有機(jī)可乘，使國(guó)家財(cái)產(chǎn)蒙受損失。