新公共管理理論視角下的財政績效管理

●楊芷晴 李浩田

新公共管理理論的興起使財政績效管理與評價更多地應(yīng)用到公共管理領(lǐng)域，其理論與實踐經(jīng)驗對我國財政績效管理有著重要的指導(dǎo)意義。本文梳理了新公共管理理論、財政績效管理相關(guān)理論以及二者的關(guān)系，并從新公共管理理論視角出發(fā)，分析了我國實施財政績效管理的必要性和可行性，以此為基礎(chǔ)，提出進(jìn)一步完善財政績效管理的對策和建議。

一、新公共管理理論與財政績效管理

新公共管理理論產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代末，當(dāng)時西方經(jīng)濟處于 “滯脹期”，政府面臨著巨大的財政和管理危機，政府機構(gòu)龐大臃腫、效率低下，政府失敗論占據(jù)主導(dǎo)地位。而與此同時，私人部門的管理理念卻在不斷創(chuàng)新。在這樣的歷史背景下，新公共管理理論應(yīng)運而生。新公共管理理論主張以市場和企業(yè)為導(dǎo)向，吸收私人部門管理的理論、方法、技術(shù),對傳統(tǒng)的公共管理理論進(jìn)行改造。它將私人部門的績效管理理念引入公共部門，實行績效管理；提高政府行政效率，實行公共管理分權(quán)化；以滿足社會公眾需求為中心，建立公共管理者直接對公眾負(fù)責(zé)的責(zé)任機制；引入競爭機制，實行市場化管理。

財政績效管理正是在上述新公共管理理論研究的基礎(chǔ)上，通過對財政預(yù)算管理制度進(jìn)行改革，嘗試去解決政府機構(gòu)臃腫、效率低下問題，以避免“政府失靈”,消除或減少公共部門中的“X—低效率”（該理論最早于1966年由哈維·萊本斯坦提出，它強調(diào)社會經(jīng)濟活動中實際存在的各種 “非配置性低效率”問題，而很少考慮被投入于生產(chǎn)過程中的生產(chǎn)要素是否是生產(chǎn)特定產(chǎn)品的最優(yōu)選擇，這給追求效用最大化的官僚機構(gòu)更大的自由，使其在尋求預(yù)算規(guī)模最大化的過程中受到更少的限制）。它以財政支出績效為目標(biāo)，以績效評價為手段，對財政資金的使用全程進(jìn)行評價和管理，貫穿于財政預(yù)算的編制、實施、控制、反饋等各個階段，不但可以提高財政資金的使用效率，還能加強公共部門組織管理，增強績效觀念。新公共管理理論與財政績效管理在許多方面有相通之處，新公共管理理論能對財政績效管理提供重要的理論指導(dǎo)。

第一，新公共管理理論主張在供給過程中引入競爭機制，在公共部門中使用契約主義來實現(xiàn)公共產(chǎn)品的效率供給，當(dāng)這種契約主義如建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（BOT）引入財政績效管理后，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)將不再是傳統(tǒng)的供給方式，而使生產(chǎn)者與供給者實現(xiàn)了分離，從而打破了傳統(tǒng)財政體制中一次性撥款并交給部門獨立負(fù)責(zé)的格局，形成一個競爭的市場結(jié)構(gòu)，提高了公共產(chǎn)品的生產(chǎn)效率。

第二，新公共管理理論強調(diào)的績效考評以及以滿足社會公共需求為目標(biāo)的理念為財政績效管理提供了清晰思路。傳統(tǒng)的財政預(yù)算集中于資源的合理配置以及政治目標(biāo)的實現(xiàn)，而新公共管理理論要求財政績效管理以公共產(chǎn)品的產(chǎn)出、服務(wù)和公共滿意度為評價指標(biāo)，“公民需要”、“講求效果”、“以結(jié)果為本”成了財政績效改革的前沿理念。

第三，新公共管理理論所提倡的分權(quán)化以及合同外包能有效促進(jìn)財政績效考評制度的發(fā)展。這種分權(quán)管理的理念能有效提高行政效率，應(yīng)用到財政績效改革中則意味著財政機構(gòu)的分權(quán)化，從而使各分權(quán)機構(gòu)的決策與責(zé)任一一對應(yīng)，即主要部門確定績效標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計績效測定方法來對工作人員進(jìn)行考評。公共服務(wù)的實現(xiàn)則由合同外包部門具體實施。這樣能迫使政府對服務(wù)和管理的績效做出明確的界定，站在發(fā)包人的角度對承包人提出明確的績效標(biāo)準(zhǔn)并對工作績效作出考評。

此外，將新公共管理理論所主張的來自私人部門的激勵創(chuàng)新機制應(yīng)用到財政績效管理后，還能有效抑制機構(gòu)間“預(yù)算最大化”的不合理競爭現(xiàn)象，形成一個基于結(jié)果和效能的激勵機制，把考評的重點集中于產(chǎn)出和結(jié)果，管理者不用擔(dān)心因花不完錢而面臨下一年度預(yù)算將被縮減的可能。

二、新公共管理理論下實施財政績效管理的必要性和可行性分析

（一）實行財政績效管理是實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求

財政績效是政府活動績效的反應(yīng)，財政績效管理的目標(biāo)與政府轉(zhuǎn)型有內(nèi)在統(tǒng)一性，要實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型，需要進(jìn)行財政績效管理改革。

第一，財政績效管理的經(jīng)濟性符合建設(shè)節(jié)約型政府的要求。強調(diào)資源投入的節(jié)約、資源使用的合理，以及評價管理耗費與投入之間的關(guān)系是財政績效管理的重要環(huán)節(jié)。實行財政績效管理，能有效提供公共需求供給的效率，降低資金使用的浪費。

第二，財政績效管理的效率性與建設(shè)責(zé)任型政府密切相關(guān)?？冃Ч芾硗ㄟ^評價“績”來提高“效”，以財政支出使用環(huán)節(jié)為重點，對投入和產(chǎn)出優(yōu)化管理，以實現(xiàn)財政支出的高效率。責(zé)任型政府強調(diào)權(quán)責(zé)一致原則，講求對社會適度干預(yù)，堅持有權(quán)必有責(zé)，維護(hù)公共利益。通過確定績效考核指標(biāo)，建立財政績效問責(zé)制，能有效分清決策和責(zé)任，進(jìn)而強化政府自我約束，促進(jìn)建設(shè)責(zé)任型政府。

第三，財政績效管理的效益性與建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求相吻合。通過引入市場機制以及企業(yè)管理理念，對財政支出進(jìn)行績效管理，能促使財政資金的產(chǎn)出結(jié)果更好地達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。服務(wù)型政府強調(diào)的正是政府活動的最終效果，堅持服務(wù)于民，關(guān)注人民切身利益?？冃Ч芾淼男б嫘砸蟀颜ㄎ粸椤胺?wù)者”，公眾為“顧客”，把目光聚焦于管理活動的產(chǎn)出以及公共產(chǎn)品提供的質(zhì)量與效益上，滿足社會公眾的多方面需求。對預(yù)算全程進(jìn)行評價和管理，提高財政預(yù)算的科學(xué)性和公開性，讓公眾參與到公共管理事務(wù)中來，發(fā)揮外部監(jiān)督的作用，切實提高政府執(zhí)行力。

（二）實行財政績效管理是加強財政管理的需要

財政管理是政府的重要職能，傳統(tǒng)財政管理的主要任務(wù)是組織財政收入，但是隨著行政改革的深入，政府轉(zhuǎn)型的需要，財政管理的重點要從 “收入”轉(zhuǎn)向“支出”。而以結(jié)果為導(dǎo)向的支出績效管理，從成本與效益的角度能為政府提供科學(xué)合理的績效管理建議或以財政績效評價為核心的決策依據(jù)，對財政支出全程監(jiān)督、控制、評價，從而優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，增加財政資金管理透明度，最終擴大受益范圍、增強受益度。與此同時，長期來看，政府所能提供的資源總量總是有限的。根據(jù)瓦格納法則，隨著人均收入的提高，公共部門的相對規(guī)模也會提高，財政支出的相對規(guī)模也將隨之提高，特別是，隨著社會公共需求的不斷擴張，對財政支出實行績效管理，提高資金使用效率尤為必要。

（三）企業(yè)績效管理提供了可借鑒的經(jīng)驗

企業(yè)與政府是市場經(jīng)濟兩個相對和互補的組成部分，基于企業(yè)績效管理和績效評價有成功的經(jīng)驗和成熟的體系，而且新公共管理理論也強調(diào)從私人部門借鑒管理理論、方法、技術(shù)等應(yīng)用于公共部門管理，因此可以借鑒企業(yè)績效管理的有效經(jīng)驗，以拓展財政績效管理思路。改革開放30年來，中國企業(yè)績效管理研究在深度、廣度和力度上遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在公共部門的績效研究之前。大量研究表明，壟斷性的企業(yè)很難提高生產(chǎn)率，在降低生產(chǎn)成本和改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)方面也很難推進(jìn)，而且占用和浪費了大量稀缺資源。而公共部門提供的公共產(chǎn)品具有壟斷性，幾乎沒有其他替代品，公眾很難有自主選擇的權(quán)利，造成了供給效率低和區(qū)域差異。打破傳統(tǒng)財政支出的壟斷模式，形成新的競爭機制是實行財政績效管理的關(guān)鍵。

三、新公共管理理論下推進(jìn)財政績效管理的對策

1994年的分稅制改革，主要解決了政府的財政收入問題，卻并沒有解決財政支出的公開性、透明性、效率性等問題。自1998年啟動財政預(yù)算體制改革，政府才開始逐漸面對和解決 “支出”問題?？傮w來說，我國財政績效管理的理論和實踐還處于起步和探索階段，諸多問題亟待改進(jìn)，如財政績效管理缺乏有效的約束條件和制度保障，資金分配的科學(xué)性和預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性有待提高，對財政資金使用效果缺乏完整的評價體系，沒有完整的追蹤問責(zé)機制等等。在我國經(jīng)濟潛在增速下移、各行各業(yè)資本投資的邊際回報率下降的情況下，政府財政收入高速增長的情況可能再也不復(fù)返了，完善財政績效管理，提高財政資金的使用效率顯得尤為重要。

（一）建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制

建立一個符合我國現(xiàn)代社會市場經(jīng)濟運行體系的政府財政預(yù)算制度，直接關(guān)系到政府如何進(jìn)行更有效率的資源配置。這是政府管理改革的一項系統(tǒng)工程，需要下力氣推動建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制，形成深化預(yù)算制度改革總體方案。而這必須從國家根本憲政制度上建立起人大對政府部門財政收支的全口徑的預(yù)算、決算的審查、監(jiān)督、批準(zhǔn)和制衡的預(yù)算民主制度。這還牽涉到財政部與央行在財政存款余額和國庫庫底資金結(jié)余運營運作上的權(quán)力與利益問題。如果這些根本的制度性建設(shè)不到位，僅僅想依靠一些法律條文規(guī)定 “三公經(jīng)費要公開”，預(yù)算要“公開、透明、規(guī)范、完整”，要建立一個“全口徑的預(yù)算體制”，是無濟于事的。這樣的《預(yù)算法》一旦上會通過，不但不會推進(jìn)中國的財政體制和預(yù)算體制改革，而且會長期阻礙未來中國的法治民主建設(shè)進(jìn)程，還有可能使得本次主動下放權(quán)力的改革打了水漂。

（二）完善財政績效管理法律制度

從國外經(jīng)驗來看，世界各國都制定了一套與績效管理相關(guān)的法律法規(guī)，開展財政績效管理。如1993年，美國國會通過的《政府績效與結(jié)果法案》（GPRA）規(guī)定，聯(lián)邦政府“每個機構(gòu)應(yīng)提交年度績效規(guī)劃和報告”，財政預(yù)算與政府績效掛鉤。1997年，英國頒布的《支出綜合審查》、《地方政府法》規(guī)定，地方政府必須實行最佳績效評價制度，各部門每年都要進(jìn)行績效評估工作，要有專門的機構(gòu)和人員及固定的程序。1998年，澳大利亞通過 《公共服務(wù)法案》、《財務(wù)管理與責(zé)任法案》，進(jìn)一步完善政府部門績效的責(zé)任管理機制，使結(jié)果導(dǎo)向的政府部門績效評估機制進(jìn)一步規(guī)范化和制度化。2002年，日本也出臺了《政府政策評價法》，將政府公共支出政策決策和執(zhí)行行為納入法制規(guī)范軌道，為政府績效管理的順利實施打下了堅實的制度基礎(chǔ)。

從我國實踐來看，早在2001年，湖北、湖南、廣東、遼寧、福建、河北等地也先后開展了財政支出績效評價試點工作，尤其以廣東省取得了卓有成就的嘗試。而我國首次提出在政府部門建立預(yù)算績效考評體系的目標(biāo)是在2010年黨的十六屆三中全會上。實踐先行，為提高預(yù)算資金的使用效率，在借鑒其他國家的實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，財政部也制定出臺了績效管理的一系列指導(dǎo)意見和各行業(yè)管理辦法。如《財政部關(guān)于開展中央政府投資項目預(yù)算績效評價工作的指導(dǎo)意見》（2004）、《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法 （試行）》（2005）、《財政支出績效評價管理暫行辦法》（2009,2011）等。特別是2009年制定、2011年重新修訂的 《財政支出績效評價管理暫行辦法》，較為完整系統(tǒng)地闡述了績效評價的內(nèi)容、指標(biāo)、方法、標(biāo)準(zhǔn)以及評價報告，為財政績效管理提供了理論和實踐的指導(dǎo)。

但與國外相比，我國財政績效管理的全國性法律制度仍然缺失，使得中央與地方之間、部門之間、項目之間很難進(jìn)行縱向和橫向的比較，績效評價和追蹤問責(zé)缺少法律依據(jù)和制度保障，有損財政運行效率。借鑒國際經(jīng)驗，我國一方面應(yīng)研究制定全國性的財政績效管理制度，進(jìn)一步明確政府績效管理評價的法律地位、績效評價主體、實施流程等。另一方面還要總結(jié)國外政府績效立法實施的經(jīng)驗教訓(xùn)，以及我國財政績效管理規(guī)定的實施情況，為制定符合實際的財政績效評價法律提供經(jīng)驗基礎(chǔ)，使我國財政績效管理工作走上制度化、規(guī)范化和統(tǒng)一化的道路。

（三）建立規(guī)范完整的績效評價體系

財政績效管理評價體系包括確定評價主體、建立績效評價指標(biāo)體系、選擇績效評價方法三個部分。第一，財政績效評價主體的確定必須根據(jù)不同評價對象特點，分別從財政部門、審計部門、主管部門、專業(yè)管理部門、預(yù)算部門、主管部門、第三方評估機構(gòu)、利益相關(guān)方負(fù)責(zé)人等中選取。第二，在績效評價指標(biāo)體系的設(shè)計上，可以從財政資金使用的三個環(huán)節(jié) “投入—過程—產(chǎn)出”出發(fā)，也可以從財政資金運行各環(huán)節(jié)的合規(guī)性、經(jīng)濟性、效率性、效益性出發(fā)來設(shè)計評價指標(biāo)。第三，績效評價方法主要有成本—效益法、投入—產(chǎn)出法、最低成本法等。其中，成本效益法是將一定時期內(nèi)的財政支出項目總成本與總效益進(jìn)行對比，分析評定各項目的成本效益，選擇最優(yōu)方案，主要適用于經(jīng)濟指標(biāo)。投入產(chǎn)出法通過分析不同支出項目，包括直接或間接的投入與產(chǎn)出、有形或無形的投入與產(chǎn)出，以評定各項目的績效情況，以此為基礎(chǔ)選擇最優(yōu)方案，除了適用于經(jīng)濟指標(biāo)之外，還能適用于無形指標(biāo)的分析評定。最低成本法是通過比較多個效益確定但不易計量的項目實施成本，以評價財政績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度。該方法僅以成本費用最低為評價標(biāo)準(zhǔn)，不衡量項目支出效益。

（四）積極引導(dǎo)公眾參與財政績效管理

政府應(yīng)積極引導(dǎo)公眾參與財政績效管理，首先，科學(xué)界定參與主體。不同政府部門、不同類型活動都要求有不同的參與數(shù)量，如公共事業(yè)類的政府部門，其目標(biāo)是為公眾提供滿意服務(wù)，因此所需的參與比例要高一些，而對于公共內(nèi)部管理部門，所需公眾參與度要相對低一些。其次，提升公眾參與政府績效管理的能力。政府要堅持以民為本，激發(fā)公眾參與熱情，提高參與的積極性，賦予公眾更多的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，將公眾的滿意度納入財政績效考核的一項重要指標(biāo)。最后，提高財政績效管理信息的透明度。政府應(yīng)加大政務(wù)信息公開的力度，建立績效管理信息系統(tǒng)，收集、整理和分析政府活動目標(biāo)、預(yù)算支出、實施單位、進(jìn)展情況、效果及社會影響等一系列績效管理信息，形成定期的財政績效管理分析報告，并定期公布，主動公開財政績效管理信息，提高透明度。