論我國財政預(yù)算績效外部監(jiān)督的構(gòu)建

●楊婭敏

一、構(gòu)建財政預(yù)算績效外部監(jiān)督的意義

由財政部制定的《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015 年）》（財預(yù)【2012】396 號）提出，“財政部負責(zé)全國預(yù)算績效管理工作，制定全國性規(guī)劃和規(guī)章制度，組織、指導(dǎo)中央部門和地方財政部門的預(yù)算績效管理工作實施。地方各級財政部門負責(zé)本地區(qū)預(yù)算績效管理工作……”，該規(guī)定明確了財政部門在預(yù)算績效制度實施過程中的管理者身份。財政部門的績效管理，本質(zhì)上是對財政預(yù)算資金使用情況進行的一種監(jiān)督。具體來說，就是由財政部門擬定預(yù)算績效實施的計劃和標準，由預(yù)算單位來具體執(zhí)行，由財政部門監(jiān)督預(yù)算單位的資金使用情況。我國目前的預(yù)算績效監(jiān)督，是一種以財政部門為核心的行政監(jiān)督形式。行政監(jiān)督的優(yōu)勢在于它的專業(yè)性。由于財政部門是管理政府財政資金的專職部門，對于各項業(yè)務(wù)比較熟悉，容易掌握和跟蹤資金流向及用途等相關(guān)信息，并且部門工作人員大部分都具有財會方面的專業(yè)知識，這些優(yōu)勢條件使財政部門能夠較好地發(fā)揮一個監(jiān)督者的角色。但是，以財政部門為中心的行政監(jiān)督形式也存在著局限性。由于受政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，其行政隸屬關(guān)系可能導(dǎo)致在實施監(jiān)督時，有來自行政機關(guān)方面的干擾和阻力。在預(yù)算單位是其他政府職能部門的情形下，由于受到同級政府的領(lǐng)導(dǎo)以及平時形成的業(yè)務(wù)上的關(guān)系，可能導(dǎo)致對監(jiān)督的公正性和執(zhí)行力度產(chǎn)生影響。而且，財政部門作為財政資金流動的控制部門，其活動也需要來自其他方面力量的監(jiān)督。因此，與財政部門為主的內(nèi)部行政監(jiān)督方式相對應(yīng)，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一種預(yù)算績效的外部監(jiān)督形式。

財政績效的外部監(jiān)督，是指除財政部門等行政機構(gòu)以外的主體對預(yù)算單位的財政預(yù)算資金使用效果進行的監(jiān)督。在我國以人民代表大會制度為根本政治制度的國情背景下，各級人大及其常委會作為各級立法機關(guān)，是實現(xiàn)我國預(yù)算績效外部監(jiān)督的一種重要力量。此外，社會公眾參與預(yù)算績效監(jiān)督，尤其是以獨立的第三方的姿態(tài)介入監(jiān)督，也是一種非常重要的外部監(jiān)督形式。

二、財政預(yù)算績效的人大監(jiān)督

（一）外國立法機關(guān)對預(yù)算績效的監(jiān)督

由立法機關(guān)對財政預(yù)算情況進行監(jiān)督，是世界民主國家的通行做法。如何實現(xiàn)立法機關(guān)對財政績效的外部監(jiān)督？從西方國家的經(jīng)驗來看，大致可以分成事前、事中和事后三個階段。事前監(jiān)督主要是指預(yù)算草案編制后向立法機關(guān)進行提交的同時，提交預(yù)算支出的績效目標，如英國的績效目標就有戰(zhàn)略目標、一般績效目標和具體績效指標三個層次。立法機關(guān)在審議預(yù)算支出方案的同時要審議績效目標的可行性及合理性。事中主要是指預(yù)算的執(zhí)行階段。在這一階段，立法機關(guān)對預(yù)算執(zhí)行的控制和監(jiān)督主要表現(xiàn)在變更預(yù)算決定權(quán)的行使。鑒于實際情況的多變性和復(fù)雜性，預(yù)算在執(zhí)行中不可避免地發(fā)生變更的情形，這就需要立法機關(guān)適時介入，對變更后的預(yù)算方案進行把關(guān)。事后監(jiān)督主要指對預(yù)算完成情況的考核與評價。以英美為代表的國家法律規(guī)定，在次年向立法機關(guān)提交新年度的預(yù)算方案的同時，提交上一年度的績效報告，內(nèi)容主要是上一年度績效的完成情況。以美國為例，績效報告的內(nèi)容包括取得績效目標方面所獲得的成功；實際獲得的績效與預(yù)先設(shè)定的績效目標之間的對比情況；績效目標沒有達到的明確解釋與說明；為實現(xiàn)既定績效目標的補救計劃與時間表；績效目標不切實際或不可行的原因及應(yīng)當(dāng)采取的行動等等。在預(yù)算績效實施的整個過程，均要求信息的充分公開和公眾的監(jiān)督。

（二）我國人大對預(yù)算績效的監(jiān)督

在我國的監(jiān)督體系中，人大監(jiān)督是代表廣大人民進行的監(jiān)督，是最高層次和最具權(quán)威性的監(jiān)督，在法律地位和制度保障力度上，都是其他監(jiān)督所不能比擬的。

目前我國的預(yù)算績效主要是內(nèi)部監(jiān)督，即財政部門是監(jiān)督主體，預(yù)算單位是被監(jiān)督主體。但是，在人大監(jiān)督的體系下，財政部門成為被監(jiān)督主體，同樣要接受來自人大的監(jiān)督。所以，由人大介入進行外部監(jiān)督的情況下，彌補內(nèi)部監(jiān)督不足的同時，無形中又增加了一道監(jiān)督防護網(wǎng)，使預(yù)算績效監(jiān)督體系更加全面、完善。

在推進人大對預(yù)算績效進行監(jiān)督的過程中，作為首都，北京市又走在了前列。北京市于2009年啟動預(yù)算績效監(jiān)督，2011年出臺財政預(yù)算績效管理問責(zé)辦法。2011年6月，北京市人大常委會和市政府召開“加強人大預(yù)算監(jiān)督工作，推進預(yù)算績效管理制度建設(shè)研討會”。明確對預(yù)算編制和執(zhí)行過程中，由于故意或過失導(dǎo)致預(yù)算績效管理未達到相關(guān)要求，以至于財政資金配置和執(zhí)行績效未能達到預(yù)算目標或規(guī)定標準的部門、單位及其責(zé)任人員，將實行績效問責(zé)。北京市人大從預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算等整個過程的有效性進行全面、深入的介入和監(jiān)督，為人大監(jiān)督財政績效的實施提供了良好范例。

三、財政預(yù)算績效的第三方監(jiān)督

（一）第三方監(jiān)督的意義

財政績效的第三方監(jiān)督，也是外部監(jiān)督的一種形式。這里所謂的第三方，是指不含政府背景的專業(yè)化民間力量對于財政績效進行的監(jiān)督。第三方監(jiān)督是財政民主化的要求。政府實施財政績效考評，最終目的是考察作為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供者的政府，有沒有取得作為接受者的公眾對其行為的認可。所以，預(yù)算安排得好不好，效果實施得好不好，社會公眾有充分的話語權(quán)。在民間的監(jiān)督力量中，具有專業(yè)化背景的獨立的第三方，得益于自身的專業(yè)優(yōu)勢，能夠有效的集中民智，代表民意，與政府展開對話，對政府的預(yù)算活動展開獨立的第三方評價。通過專業(yè)化的社會組織對政府部門的預(yù)算安排及執(zhí)行情況進行評價并在新聞媒體上公布評價結(jié)果，一方面可以引導(dǎo)更多的公眾參與進來對政府進行監(jiān)督，另一方面可以引導(dǎo)政府更多地關(guān)注服務(wù)對象 （社會公眾）的感受、意見和建議，把更多的民意加入到財政預(yù)算工作中，促進政府提高公共服務(wù)質(zhì)量及預(yù)算決策的科學(xué)性。

在財政部2012年制定的 《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃 （2012-2015年）》（財預(yù)【2012】396 號）中，對于如何完善績效評價體系，《規(guī)劃》明確指出，要“探索引入第三方評價”。可見，從政府層面來看，對于第三方評價，也是持肯定和支持態(tài)度。

（二）第三方監(jiān)督的優(yōu)勢

探索引入第三方評價，是基于第三方能夠在預(yù)算績效評價中發(fā)揮積極作用。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是第三方評價的專業(yè)性。作為評價主體的第三方，主要是指會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所等專業(yè)機構(gòu)以及大專院校、研究院等科研機構(gòu)，它們擁有大量財經(jīng)、法律方面的專門人才，能夠?qū)ω斦冃У膱?zhí)行和完成情況站在專業(yè)化的角度進行分析、評價，并提出針對性的建議。二是第三方評價的中立性。第三方評價主體作為財政績效的外部評價主體，績效評價結(jié)果的好壞與其無直接利害關(guān)系，所以他們會以一個中立第三方的身份，對財政預(yù)算實施效果做出較為公允、合理的分析評價。三是第三方評價的自律性。第三方評價主體基于自身領(lǐng)域的專業(yè)性，在其行業(yè)內(nèi)部往往具有一套自成體系的自治準則或者規(guī)范。這些規(guī)范能夠形成對行業(yè)內(nèi)各成員的良好控制和約束，保證各成員按照內(nèi)部規(guī)范的要求對目標內(nèi)容做出公正的評價。

四、小結(jié)

財政部 《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015 年）》（財預(yù) 【2012】396 號）下發(fā)的同時，《縣級財政支出管理績效綜合評價方案》和《部門支出管理績效綜合評價方案》也同時出臺，中央層面對于預(yù)算績效精細化管理的推動標志著我國財政績效監(jiān)督工作又向前邁出了一步。新的規(guī)劃中提出“績效評價主體單一，第三方評價欠缺”是目前預(yù)算績效評價工作中存在的不足。加強人大立法監(jiān)督的同時，引入獨立的第三方監(jiān)督，是未來完善我國預(yù)算績效外部監(jiān)督的方向之一。