完善基本公共服務(wù)體系的預(yù)算管理保障

●王永華

完善覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)體系是“十二五”規(guī)劃綱要確立的重要戰(zhàn)略目標(biāo)。中共十八大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系”。完善覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)體系，需要有完善的財(cái)稅政策提供可靠的財(cái)力支撐； 而預(yù)算制度作為現(xiàn)代國(guó)家財(cái)政體系的核心制度，是公共財(cái)政運(yùn)行的基本規(guī)則，“對(duì)于公共財(cái)政而言，是先有預(yù)算，后有財(cái)政活動(dòng)。”財(cái)稅政策的有效運(yùn)用，離不開健全的預(yù)算制度做保障。現(xiàn)實(shí)財(cái)稅工作中，我們一方面受窘于財(cái)力總量上的不足，總感到財(cái)力的增長(zhǎng)難以全面應(yīng)付事業(yè)發(fā)展的需要；另一方面，對(duì)于財(cái)政資金的安排使用，又時(shí)常感到支出結(jié)構(gòu)不盡科學(xué)合理，資金使用效率和效益還有待進(jìn)一步提高。為了將有限的財(cái)力用足、用好，更好地推動(dòng)基本公共服務(wù)體系建設(shè)，我們需要思考如何通過規(guī)范、科學(xué)的預(yù)算管理，籌措廣泛的財(cái)源，實(shí)現(xiàn)資金的最佳配置，發(fā)揮資金的最大效應(yīng)。

一、實(shí)行全口徑預(yù)算，提高財(cái)力籌措能力

政府的一切活動(dòng)都以財(cái)力作為基礎(chǔ)，現(xiàn)代國(guó)家的財(cái)政收入籌劃、財(cái)政資源配置，都是通過預(yù)算制度進(jìn)行安排的。預(yù)算作為政府的收支計(jì)劃，從管理學(xué)研究角度看，具有控制、管理與計(jì)劃等功能。而預(yù)算管理功能的充分有效發(fā)揮，要求預(yù)算必須涵蓋政府的所有收支，即一切政府收入和開支必須完全計(jì)入預(yù)算，不允許在預(yù)算規(guī)定范圍之外存在政府以國(guó)家權(quán)力行使者和公共資產(chǎn)所有者的身份引發(fā)的其他資金收支。這就是預(yù)算制度的全面性原則或完整性原則。如果應(yīng)計(jì)入預(yù)算的政府收支未計(jì)入預(yù)算，不僅不符合財(cái)政民主和公共財(cái)政的法治要求，而且對(duì)政府全面統(tǒng)籌并有效運(yùn)用自身收支也會(huì)產(chǎn)生不利的影響。

現(xiàn)實(shí)生活中，我國(guó)政府預(yù)算還遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)全面性、完整性的要求，一些應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算的收入尚未納入，一些已納入預(yù)算的收入也未全額納入。這種情況割裂了預(yù)算的完整性，破壞了預(yù)算的整體功能，影響了預(yù)算效用的充分發(fā)揮。針對(duì)這些不足，中共十六屆三中全會(huì)《決定》中指出要“實(shí)行全口徑預(yù)算”，要求所有政府收支都應(yīng)納入預(yù)算管理。從預(yù)算體系上，它要求我國(guó)的預(yù)算應(yīng)是包括政府公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算在內(nèi)的復(fù)式預(yù)算體系； 從資金來源形式上，它要求預(yù)算涵蓋政府取得的所有類型的收入。結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，落實(shí)預(yù)算全面性原則、實(shí)行全口徑預(yù)算，需要考慮以下幾方面工作的改進(jìn)：

（一）不斷擴(kuò)大預(yù)算覆蓋面

由于各種原因，當(dāng)前我國(guó)政府實(shí)際擁有三種形式的收入：預(yù)算收入、預(yù)算外收入和體制外收入。預(yù)算收入以稅收、政府性基金為主，資金實(shí)行國(guó)庫(kù)管理或基金管理；預(yù)算外收入主要是一些專項(xiàng)資金或收費(fèi)，實(shí)行財(cái)政專戶管理； 體制外收入則沒有合法的收取依據(jù)，由有關(guān)單位在體制外、制度外自行運(yùn)作。三種資金中，預(yù)算收入管理相對(duì)較規(guī)范；預(yù)算外收入由于大多有專門用途，其收取與支用很大程度上依賴于相關(guān)部門，所受的監(jiān)管約束相對(duì)較?。惑w制外收入實(shí)質(zhì)就是“亂收費(fèi)、亂罰款、亂集資”，從根本上說是不合法收入。從堅(jiān)持依法理財(cái)、規(guī)范政府資金管理的角度看，應(yīng)當(dāng)不斷擴(kuò)大預(yù)算管理的覆蓋面，積極穩(wěn)妥地將現(xiàn)有的預(yù)算外資金逐步納入規(guī)范化的預(yù)算管理范圍內(nèi)；對(duì)于各種體制外收入則要下大力氣予以取消，相關(guān)事業(yè)的必要支出應(yīng)當(dāng)由政府預(yù)算來保障，而不應(yīng)由基層單位采取制度以外的辦法自行解決。

（二）編制收入預(yù)算努力做到科學(xué)、準(zhǔn)確

各級(jí)政府年初編制預(yù)算、預(yù)計(jì)財(cái)力規(guī)模時(shí)，一方面，要綜合分析經(jīng)濟(jì)預(yù)期增長(zhǎng)和政策性增減收入因素的情況，科學(xué)預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與稅收增長(zhǎng)的速度，處理好財(cái)政部門編制收入預(yù)算與稅務(wù)部門落實(shí)稅收計(jì)劃的關(guān)系，盡可能準(zhǔn)確地對(duì)財(cái)稅情況做出測(cè)算，努力將收入預(yù)算編準(zhǔn)、打足；另一方面，編制收入預(yù)算還應(yīng)當(dāng)盡量完整地將上級(jí)各種補(bǔ)助納入預(yù)算。財(cái)政部2008年出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步提高地方預(yù)算編報(bào)完整性的通知》（財(cái)預(yù)[2008]435 號(hào)）明確規(guī)定：“要完整編報(bào)上級(jí)各項(xiàng)補(bǔ)助收入。各地要將上級(jí)對(duì)本地區(qū)（包括本級(jí)和下級(jí)）的返還性收入、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付收入和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入，按規(guī)定列入本級(jí)預(yù)算。同時(shí)在本級(jí)預(yù)算中全面反映對(duì)下級(jí)的返還性支出、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付支出和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付支出。”同時(shí)，還要求“中央財(cái)政每年11月15日前將下一財(cái)政年度財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)提前告知地方。”但實(shí)際工作中，這項(xiàng)規(guī)定執(zhí)行得并不很理想，年初預(yù)算編入的中央補(bǔ)助數(shù)與實(shí)際執(zhí)行的補(bǔ)助數(shù)往往相差較大，這既影響了預(yù)算的科學(xué)性、權(quán)威性，也不利于財(cái)政資金的及早安排和有效使用，這種狀況需要加以改進(jìn)。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的管理使用

按照 《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第三十四條及預(yù)算法實(shí)施條例第18 條的規(guī)定，政府年初預(yù)算應(yīng)當(dāng)包括上年結(jié)余部分。實(shí)際工作中，各級(jí)政府往往未將上年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余編入年初預(yù)算。客觀地說，一定規(guī)模的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的產(chǎn)生有其必然性，當(dāng)前要在年初將上年結(jié)轉(zhuǎn)編入當(dāng)年預(yù)算也確實(shí)存在一定的困難，但考慮到近些年來結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模逐年擴(kuò)大，而且其使用經(jīng)常不很規(guī)范、缺乏效率。因此，有必要切實(shí)加強(qiáng)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的使用監(jiān)管。首先，應(yīng)堅(jiān)持結(jié)轉(zhuǎn)必跟項(xiàng)目的原則，即凡是結(jié)轉(zhuǎn)資金，都應(yīng)當(dāng)是上年預(yù)算已做出具體安排的項(xiàng)目資金，沒有明確具體項(xiàng)目的結(jié)余資金不應(yīng)認(rèn)定為結(jié)轉(zhuǎn)資金，而應(yīng)作為凈結(jié)余予以收回；第二，對(duì)于項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按預(yù)算既定安排予以執(zhí)行，確需做出調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)履行相關(guān)的報(bào)批程序；第三，對(duì)于多年結(jié)轉(zhuǎn)的資金，應(yīng)當(dāng)區(qū)別不同情況，加大統(tǒng)籌力度，予以收回重作安排。

（四）加快推行國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算

《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第十九條明確規(guī)定：“預(yù)算收入包括：（四）依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)上繳的國(guó)有資產(chǎn)收益”。《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》也有專章“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算”對(duì)此進(jìn)行規(guī)范，其中第58 條明確規(guī)定：“國(guó)家建立健全國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，對(duì)取得的國(guó)有資本收入及其支出實(shí)行預(yù)算管理”。但現(xiàn)實(shí)中許多地方都未將這部分收入納入預(yù)算。從預(yù)算的全面性要求出發(fā)，這部分收入理應(yīng)納入預(yù)算，相應(yīng)的必要支出則通過預(yù)算支出的渠道予以列支。我們應(yīng)當(dāng)不斷推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)收益的規(guī)范化管理，在此基礎(chǔ)上，促進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的有機(jī)結(jié)合。

二、優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，提高公共資源配置效率

一個(gè)適當(dāng)?shù)念A(yù)算支出結(jié)構(gòu)對(duì)于優(yōu)化政府職能，提高行政效率，具有十分重要的意義。預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的不同配置會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)公平產(chǎn)生顯著影響。近代公共財(cái)政理論普遍強(qiáng)調(diào)政府財(cái)政支出政策對(duì)于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定增長(zhǎng), 促進(jìn)社會(huì)公平、增進(jìn)社會(huì)福利的重要作用。公共財(cái)政條件下討論預(yù)算支出的安排，除了認(rèn)真依照法律規(guī)定落實(shí)各項(xiàng)法定支出外，還有兩方面支出需做重點(diǎn)考慮： 一是對(duì)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投入，二是對(duì)于民生事業(yè)的投入。

關(guān)于生產(chǎn)性支出。公共財(cái)政，顧名思義其本質(zhì)是政府支出應(yīng)當(dāng)主要用于滿足社會(huì)公共需要，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)。我國(guó)自1998年正式提出建立公共財(cái)政框架以來，按照公共財(cái)政的要求，逐步減少了一般性、競(jìng)爭(zhēng)性的投入，增加了社會(huì)公共領(lǐng)域特別是各項(xiàng)民生事業(yè)的投入。這樣做無疑是符合公共財(cái)政發(fā)展方向的，但同時(shí)也要思考這樣一個(gè)問題，即公共財(cái)政下政府是不是絕對(duì)不能進(jìn)行生產(chǎn)性開支。從財(cái)政職能的演進(jìn)看，認(rèn)為政府只會(huì)花錢、是個(gè)消費(fèi)者的觀念由來已久，但在現(xiàn)代觀念中，政府可以經(jīng)營(yíng)事業(yè)賺取利潤(rùn)，這樣既可以增加政府收入，又可以減輕納稅人負(fù)擔(dān)。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)稅增長(zhǎng)具有密切的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是財(cái)稅增長(zhǎng)的基礎(chǔ)，財(cái)稅支出對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也具有重要的促進(jìn)作用，財(cái)政生產(chǎn)性支出與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)正相關(guān)。因此，安排政府預(yù)算，繼續(xù)保持一定規(guī)模的生產(chǎn)性支出是合理的，也是必要的。另一方面，公共財(cái)政條件下安排生產(chǎn)性支出預(yù)算也應(yīng)當(dāng)注重投入方式方法的不斷改進(jìn)。在支出方向上，要突出重點(diǎn)，集中財(cái)力辦大事，著重保障重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)需要，而不能不分主次、沒有重點(diǎn)地“撒胡椒面”。在支出方式上，應(yīng)當(dāng)注重財(cái)政資金引導(dǎo)多元化投入，綜合運(yùn)用預(yù)算、國(guó)債、稅收、貼息、補(bǔ)助、擔(dān)保、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等多種手段，努力發(fā)揮財(cái)政政策和財(cái)政資金“四兩撥千斤”的杠桿效應(yīng)，吸引和帶動(dòng)信貸資金、民間資本等社會(huì)資金的跟進(jìn)。在扶持手段上，也可采用補(bǔ)助金、開發(fā)委托費(fèi)、政策性貸款和優(yōu)惠稅收政策以及低息貸款、擔(dān)保等各種形式，以最有效地達(dá)到財(cái)政扶持的目的，落實(shí)財(cái)政宏觀調(diào)控的要求。在政府支出的限制約束上，還應(yīng)當(dāng)注意做到不能違背WTO 的有關(guān)規(guī)定，并切實(shí)落實(shí)國(guó)家宏觀調(diào)控要求，避免出現(xiàn)低水平重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩浪費(fèi)。

關(guān)于民生支出。民生事業(yè)關(guān)乎廣大人民群眾的切身利益，民生支出是最重要的公共支出。發(fā)展公共財(cái)政，堅(jiān)持以人為本，自然需要不斷加大民生支出。近年來，我省財(cái)政堅(jiān)持著力民生、著力民心，已經(jīng)取得了不少的成就。同時(shí)，為了更好地促進(jìn)各項(xiàng)民生事業(yè)發(fā)展，建議在安排民生支出時(shí)提高工作規(guī)劃的科學(xué)性和有效性。一方面，應(yīng)對(duì)發(fā)展各項(xiàng)民生事業(yè)做出全面的規(guī)劃，每項(xiàng)事業(yè)也都應(yīng)結(jié)合實(shí)際做好規(guī)劃，確定某項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展目標(biāo)、步驟、措施等，并且每項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃都應(yīng)包括長(zhǎng)期規(guī)劃、中期規(guī)劃以及年度計(jì)劃等，以確保實(shí)際工作能夠依計(jì)劃有序進(jìn)行。另一方面，考慮到各地情況的不同以及財(cái)政體制狀況，建議上級(jí)制定民生事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、下達(dá)項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)，也應(yīng)充分考慮各地的具體實(shí)際，既強(qiáng)調(diào)工作規(guī)劃、計(jì)劃的權(quán)威性，努力做到各地民生事業(yè)普遍、平衡得到提升，也要實(shí)事求是地給基層地方留下必要的自主安排的空間，避免 “一刀切”，結(jié)果造成事與愿違，好事沒辦好，或者效率低下，事倍功半。

三、實(shí)施預(yù)算科學(xué)化、精細(xì)化管理，提高財(cái)政資金使用效益

預(yù)算制度的順利運(yùn)行，預(yù)算資金的有效運(yùn)用，離不開科學(xué)、規(guī)范的預(yù)算管理；預(yù)算管理水平直接影響資金使用效益的發(fā)揮。從預(yù)算資金的安排、使用流程看，完善預(yù)算管理需要從以下幾方面不斷科學(xué)化、精細(xì)化：

（一）項(xiàng)目安排決策科學(xué)化

有效發(fā)揮財(cái)稅職能作用，大力推進(jìn)基本公共服務(wù)體系建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，具體體現(xiàn)在預(yù)算資金的安排分配上，特別是專項(xiàng)資金的項(xiàng)目確定應(yīng)科學(xué)合理。為此，應(yīng)建立健全項(xiàng)目決策機(jī)制，包括：預(yù)算部門單位應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，根據(jù)本部門單位的工作職責(zé)和本級(jí)政府的工作重心，及早就部門涉及的事業(yè)發(fā)展，準(zhǔn)備好擬扶持的項(xiàng)目，并預(yù)先做好項(xiàng)目可行性論證，一些需要多年實(shí)施的項(xiàng)目，要實(shí)行滾動(dòng)預(yù)算管理方式；項(xiàng)目的研究確定要規(guī)范透明，制定出臺(tái)完善的項(xiàng)目資金管理辦法，并嚴(yán)格予以落實(shí)，凡項(xiàng)目的征集申報(bào)、排查篩選、研究確定都必須遵循既定的流程規(guī)則； 不斷提高專項(xiàng)資金的預(yù)算細(xì)化率，年初編制預(yù)算時(shí)應(yīng)當(dāng)將一定比率的專項(xiàng)資金予以細(xì)化，待細(xì)化的部分也應(yīng)在執(zhí)行中及早明確項(xiàng)目，并加快資金撥付。

（二）預(yù)算制定過程公開化

逐步推動(dòng)預(yù)算公開化，是落實(shí)“公民有序政治參與”的基本要求，也是發(fā)展公共財(cái)政、提高預(yù)算安排科學(xué)性、規(guī)范性的必然要求?？紤]到實(shí)際情況，預(yù)算的公開應(yīng)逐步推開、穩(wěn)妥有序。公開的內(nèi)容上，首先應(yīng)按照國(guó)務(wù)院政府信息公開條例等法律法規(guī)的要求，逐步將包括部門預(yù)算在內(nèi)的預(yù)算材料予以公開，將包括財(cái)政資金的立項(xiàng)申報(bào)條件、項(xiàng)目決策程序、資金管理辦法等向社會(huì)公開。公開的范圍上，可以采取逐步擴(kuò)大范圍的辦法，如先在預(yù)算部門單位內(nèi)公開，先向人大代表、人大工作機(jī)構(gòu)公開等。從公開的程度看，除了單純地將預(yù)算內(nèi)容向社會(huì)公開外，還應(yīng)根據(jù)具體情況，有序地向社會(huì)開放預(yù)算決策系統(tǒng)，完善聽證制度，適當(dāng)運(yùn)用質(zhì)詢、表決程序等，進(jìn)一步增強(qiáng)公共財(cái)政支出決策的民主性。

（三）資金使用跟蹤監(jiān)督常態(tài)化

針對(duì)當(dāng)前資金管理部門往往重分配、輕監(jiān)督，而資金使用過程中又往往出現(xiàn)被挪用、擠占的現(xiàn)象，有必要不斷強(qiáng)調(diào)加大預(yù)算資金使用跟蹤監(jiān)督力度。要建立健全資金使用的全過程監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行一體化預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，強(qiáng)化事前和事中監(jiān)督，促進(jìn)監(jiān)督與管理的有機(jī)融合，做到日常監(jiān)管與專項(xiàng)檢查相結(jié)合，堅(jiān)決查處擠占、挪用、截留專項(xiàng)資金的行為，確保預(yù)算資金使用的安全、合規(guī)、有效。

（四）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度化

2006年財(cái)政部出臺(tái)的 《關(guān)于完善和推進(jìn)地方部門預(yù)算改革的意見》（財(cái)預(yù)[2006]406 號(hào)）明確要求：“探索建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系……并將績(jī)效考評(píng)結(jié)果作為編制以后年度預(yù)算的重要參考依據(jù)?！睂?shí)際工作中，各地各部門也大都按要求編寫并報(bào)送了專項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)方案，但其內(nèi)容很不統(tǒng)一，而且一般缺乏具體可行的考評(píng)指標(biāo)，對(duì)于部門報(bào)送的評(píng)價(jià)方案，財(cái)政部門一般也未做出評(píng)價(jià)，對(duì)專項(xiàng)資金的實(shí)際使用也未嚴(yán)格進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，并依照考評(píng)方案進(jìn)行對(duì)照考評(píng)。因此，目前預(yù)算績(jī)效考評(píng)這項(xiàng)工作還需不斷加以推進(jìn)，逐步建立起與公共財(cái)政相適應(yīng)、以提高政府管理效能和公共資金使用效益為核心、以實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算為目標(biāo)的科學(xué)、規(guī)范的財(cái)政支出績(jī)效考評(píng)制度。要進(jìn)一步擴(kuò)大績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)范圍，加快構(gòu)建預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)機(jī)制，并實(shí)實(shí)在在地將考評(píng)結(jié)果運(yùn)用到預(yù)算資金的分配和預(yù)算支出責(zé)任的追究上，以促進(jìn)各預(yù)算部門單位以及當(dāng)事人增強(qiáng)預(yù)算法律意識(shí)，強(qiáng)化預(yù)算支出責(zé)任，不斷提高預(yù)算資金的使用效益?！?/p>