當(dāng)前我國預(yù)算績(jī)效管理存在的問題與對(duì)策建議

●張 君

十八大報(bào)告中指出：“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績(jī)效管理”。預(yù)算績(jī)效管理是政府績(jī)效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。黨中央、國務(wù)院高度重視預(yù)算績(jī)效管理工作，多次提出要完善預(yù)算制度，提高財(cái)政資金使用效益和政府工作效率。加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，已成為當(dāng)前和今后財(cái)政預(yù)算管理工作的重要內(nèi)容。

一、我國預(yù)算績(jī)效管理的發(fā)展過程及成效

2000年我國開始正式推行部門預(yù)算改革，與此同時(shí)，預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作也受到了高度重視，并隨之發(fā)展起來。2003年4月財(cái)政部在試點(diǎn)基礎(chǔ)上頒布了《中央級(jí)教科文部門項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)管理試行辦法》以及《中央級(jí)教科文部門項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)規(guī)范》，邁出了我國中央部門預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的第一步。同年9月，財(cái)政部又頒布了《中央級(jí)行政經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》，并制定了《中央級(jí)行政經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出考評(píng)指標(biāo)》和《考評(píng)計(jì)分辦法》，將中央部門預(yù)算的行政經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出納入到了績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍。按照制度要求，財(cái)政部陸續(xù)對(duì)中央部門預(yù)算中的部分項(xiàng)目支出進(jìn)行工作試點(diǎn)。在不斷擴(kuò)大試點(diǎn)范圍的基礎(chǔ)上，2005年財(cái)政部頒布了《中央部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》，將中央部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)的范圍從單個(gè)項(xiàng)目擴(kuò)展到全部預(yù)算資金。此后，績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作逐漸涵蓋了所有中央部門預(yù)算單位，成為常態(tài)化工作。經(jīng)過幾年的探索和發(fā)展，2011年財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》，2012年又出臺(tái)了《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》。這兩個(gè)文件的出臺(tái)，標(biāo)志著績(jī)效管理理念已融入到預(yù)算管理的全過程，而不僅僅只是績(jī)效評(píng)價(jià)，預(yù)算績(jī)效管理成為了當(dāng)前及今后財(cái)政改革的發(fā)展方向和目標(biāo)。2013年財(cái)政部又出臺(tái)了《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，對(duì)全國預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系建設(shè)進(jìn)行指導(dǎo)。

在預(yù)算績(jī)效管理頂層制度設(shè)計(jì)不斷完善的基礎(chǔ)上，各地各部門的改革試點(diǎn)范圍也不斷擴(kuò)大，基本實(shí)現(xiàn)了“橫向到邊”、“縱向到底”，即中央部門績(jī)效評(píng)價(jià)全面鋪開，地方績(jī)效評(píng)價(jià)范圍從省本級(jí)穩(wěn)步擴(kuò)大到市縣。2012年，165個(gè)中央一級(jí)預(yù)算單位選擇了372個(gè)項(xiàng)目開展績(jī)效評(píng)價(jià)，涉及資金約140 億元;2012年，地方開展的績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目34397個(gè)，涉及資金近8485 億元。

經(jīng)過十年的努力，我國基本建立起了預(yù)算績(jī)效管理的制度體系，逐步樹立了以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績(jī)效管理理念，有效提升了預(yù)算管理水平和財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)了高效、透明、責(zé)任政府的建設(shè)。

二、當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理存在的問題

我國預(yù)算績(jī)效管理雖然取得了初步成效，但整體上還處于起步階段，存在一些亟待解決的問題，主要有以下幾個(gè)方面：

（一）發(fā)展不均衡，形式大于實(shí)質(zhì)

十年來，預(yù)算績(jī)效管理在我國得到了廣泛和深入的發(fā)展，目前所有的中央預(yù)算單位都已納入試點(diǎn)范圍，各地也已由省級(jí)財(cái)政擴(kuò)大到市縣級(jí)財(cái)政。但從發(fā)展的現(xiàn)狀來看，存在著不均衡的現(xiàn)象，有的單位和地區(qū)起步快起點(diǎn)高，而有的單位和地區(qū)則起步較晚發(fā)展較慢。之所以發(fā)展慢，一個(gè)主要的原因是缺乏發(fā)展的動(dòng)力和發(fā)展的環(huán)境。預(yù)算績(jī)效管理更偏重于“管理”，而對(duì)于一些地區(qū)和單位來講，目前還處于“投入型”、“建設(shè)型”經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，避免不了存在“重分配、輕管理，重支出、輕績(jī)效”的觀點(diǎn)。如何籌集資金、如何爭(zhēng)取上級(jí)部門更多的財(cái)力支持是首要任務(wù)，至于預(yù)算的績(jī)效管理自然就不是工作的重點(diǎn)了。所以很多地區(qū)和單位只是按照中央的要求制定了相應(yīng)的辦法，而實(shí)際開展績(jī)效管理的深度和廣度都不夠，形式大于實(shí)質(zhì)。

（二）預(yù)算績(jī)效管理的法律缺失

目前預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)要求多體現(xiàn)于規(guī)章制度，而在預(yù)算管理應(yīng)普遍遵循的《預(yù)算法》中，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理卻沒有明確的規(guī)定。法律的缺失也客觀造成了部分地區(qū)和單位對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作重視程度不夠，相關(guān)制度不健全，配套措施不具體等問題的存在。

（三）未實(shí)現(xiàn)預(yù)算全過程的績(jī)效管理，仍以事后績(jī)效評(píng)價(jià)為主

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》，預(yù)算績(jī)效管理是一個(gè)由績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施管理、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的綜合系統(tǒng)。推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，要將績(jī)效理念融入預(yù)算管理全過程，使之與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督一起成為預(yù)算管理的有機(jī)組成部分，逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。從目前實(shí)際情況看，預(yù)算績(jī)效管理還主要以事后的績(jī)效評(píng)價(jià)為主，而績(jī)效目標(biāo)管理處于起步階段，還未建立科學(xué)的工作機(jī)制；績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理還未有實(shí)質(zhì)性措施，仍僅限于執(zhí)行進(jìn)度及日常監(jiān)控。因此要實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效的全過程管理還需要加強(qiáng)其他環(huán)節(jié)，尤其是目標(biāo)管理及監(jiān)控管理。

（四）仍以項(xiàng)目評(píng)價(jià)為主，未實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金的全覆蓋

績(jī)效評(píng)價(jià)的試行和推廣是由項(xiàng)目支出入手的，因?yàn)轫?xiàng)目支出管理相對(duì)容易明確目標(biāo)，也容易考核。但預(yù)算績(jī)效管理應(yīng)包括所有的財(cái)政預(yù)算資金，尤其是基本支出預(yù)算。目前財(cái)政部雖提出了對(duì)基本支出預(yù)算進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的要求，但真正實(shí)施的地區(qū)和單位不多，科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)則更少?；局С鲈谒胸?cái)政預(yù)算資金中占大部分，只有將基本支出預(yù)算納入績(jī)效管理，才能真正反映出預(yù)算單位的績(jī)效，才能科學(xué)評(píng)價(jià)該政府部門提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，才能逐漸地向績(jī)效預(yù)算轉(zhuǎn)變。

（五）績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用未充分發(fā)揮效果

績(jī)效評(píng)價(jià)的作用最終應(yīng)體現(xiàn)在結(jié)果的應(yīng)用上，如果沒有得到更好的應(yīng)用，績(jī)效評(píng)價(jià)就失去了意義。目前績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用還不夠科學(xué)，相關(guān)的機(jī)制和方法還沒有建立起來，缺少硬性約束，尤其沒有與預(yù)算分配機(jī)制更加有機(jī)地結(jié)合起來。此外，對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋缺少信息公開機(jī)制，不能起到監(jiān)督制約作用，也影響了績(jī)效評(píng)價(jià)作用的發(fā)揮。

（六）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系需進(jìn)一步完善

雖然財(cái)政部已出臺(tái)了《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，但共性指標(biāo)大多偏重于合規(guī)性要求，對(duì)效果、效率、效益的考核不夠。此外，在共性指標(biāo)體系框架下，類別性指標(biāo)缺乏更科學(xué)的設(shè)定機(jī)制?，F(xiàn)實(shí)中往往由預(yù)算執(zhí)行部門自行設(shè)立指標(biāo)，自行評(píng)價(jià)指標(biāo)的完成情況，這樣勢(shì)必造成指標(biāo)的“形同虛設(shè)”。有些單位為防止完不成指標(biāo)，故意將指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)降低。這樣績(jī)效評(píng)價(jià)就達(dá)不到應(yīng)有的效果，只是為評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)。

（七）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)組織機(jī)制有待完善

目前的績(jī)效評(píng)價(jià)組織機(jī)制多為先由各單位自評(píng)，再由上級(jí)主管單位考評(píng)。這種評(píng)價(jià)方式一要受被評(píng)價(jià)單位管理水平的影響，也要受上級(jí)主管單位能力水平以及人力資源的影響。而且考評(píng)人對(duì)考評(píng)結(jié)果不承擔(dān)責(zé)任，缺乏嚴(yán)肅性和約束性。目前大多數(shù)單位人力資源都十分緊張，面對(duì)繁多的評(píng)價(jià)項(xiàng)目，很難集中精力逐一評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)組織機(jī)制的不健全，使評(píng)價(jià)的結(jié)果很難達(dá)到設(shè)定的要求。

（八）缺少預(yù)算績(jī)效管理的專家人才及信息技術(shù)的支持

預(yù)算績(jī)效管理從制度的制定，組織實(shí)施都需要專業(yè)的人才和信息技術(shù)的支持，但目前我國相關(guān)專業(yè)人才不足，績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)的數(shù)據(jù)庫尚未建立起來，工作質(zhì)量和效率均有待提高。

三、加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策建議

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)

目前我國正在修訂《預(yù)算法》，建議在預(yù)算法中加入預(yù)算績(jī)效管理方面的內(nèi)容。不只是原則方面的要求，更主要的是預(yù)算績(jī)效管理的法律地位，要體現(xiàn)較強(qiáng)的約束性，對(duì)于無績(jī)效的或績(jī)效差的預(yù)算執(zhí)行主體要有相應(yīng)的問責(zé)措施。此外，還應(yīng)完善相關(guān)的法規(guī)規(guī)章，從操作層面做好制度安排。

（二）將績(jī)效管理覆蓋到所有預(yù)算資金

要在預(yù)算的“二上二下”過程中全面體現(xiàn)績(jī)效管理的要求，預(yù)算的編制要體現(xiàn)各項(xiàng)資金所要達(dá)到的績(jī)效目標(biāo)，預(yù)算的分配要將績(jī)效作為一項(xiàng)主要因素，預(yù)算的批復(fù)要同時(shí)體現(xiàn)績(jī)效方面的要求。年終決算要說明各項(xiàng)資金績(jī)效目標(biāo)的完成情況，進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，決算批復(fù)要體現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果，并提出反饋意見。目前要重點(diǎn)解決的是如何將基本支出預(yù)算納入日?？?jī)效管理的范圍，并相應(yīng)建立科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

（三）完善預(yù)算全過程的績(jī)效管理

1、完善預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的設(shè)立?？?jī)效目標(biāo)是績(jī)效管理的起點(diǎn)，績(jī)效評(píng)價(jià)就是要對(duì)績(jī)效目標(biāo)的完成情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。而在實(shí)際工作中，由于預(yù)算編制的時(shí)間較為緊張，績(jī)效目標(biāo)不是編制預(yù)算的主要測(cè)算依據(jù)，所以有無目標(biāo)以及目標(biāo)的科學(xué)性就顯得不那么重要。有些績(jī)效目標(biāo)經(jīng)常是在進(jìn)行后期績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)補(bǔ)充的，甚至根據(jù)項(xiàng)目的完成情況而確定的，所以在評(píng)價(jià)中很少有達(dá)不到績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目。因此對(duì)績(jī)效目標(biāo)的管理要建立相應(yīng)約束機(jī)制，對(duì)目標(biāo)的合理性要有專業(yè)的研判，績(jī)效目標(biāo)要與預(yù)算一樣，一經(jīng)確立不得隨意更改，真正使績(jī)效目標(biāo)成為績(jī)效評(píng)價(jià)的依據(jù)。

2、完善預(yù)算績(jī)效的執(zhí)行監(jiān)控。目前對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)控，主要是通過國庫集中支付的過程監(jiān)控來實(shí)現(xiàn)，側(cè)重于資金的合規(guī)性，至于是否按照預(yù)算申請(qǐng)時(shí)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)去執(zhí)行，目前還無從監(jiān)控。所以在監(jiān)控中還要引入績(jī)效方面的指標(biāo)，例如資金的投入方向，執(zhí)行進(jìn)度等，真正起到事中監(jiān)控的作用。

3、完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的方式方法?？?jī)效評(píng)價(jià)是績(jī)效管理的主要方面，科學(xué)的評(píng)價(jià)方式方法對(duì)績(jī)效管理起到至關(guān)重要的作用，而指標(biāo)體系的設(shè)立則是績(jī)效評(píng)價(jià)的重中之重。

目前的指標(biāo)體系設(shè)立共性指標(biāo)較多，合規(guī)性指標(biāo)較多，而個(gè)性指標(biāo)和效果指標(biāo)較少，且不易量化。指標(biāo)體系的設(shè)立是一項(xiàng)技術(shù)含量較高的工作，既需要有實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，又需要有專業(yè)的研判。應(yīng)組織專家人才逐漸建立完善績(jī)效指標(biāo)的數(shù)據(jù)庫，形成具有行業(yè)特色的績(jī)效指標(biāo)體系。同時(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)的具體實(shí)施，應(yīng)積極引進(jìn)社會(huì)中介組織，既能解決人力資源問題，也能有利于績(jī)效評(píng)價(jià)的客觀公正。此外，績(jī)效評(píng)價(jià)不能簡(jiǎn)單地以預(yù)算完成時(shí)間為結(jié)點(diǎn)，很多項(xiàng)目的結(jié)果顯現(xiàn)需要一段的時(shí)間，所以應(yīng)根據(jù)績(jī)效目標(biāo)設(shè)立時(shí)的效果體現(xiàn)期間來確立評(píng)價(jià)期間。

4、完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的反饋機(jī)制。評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋機(jī)制重點(diǎn)在于如何解決公開透明的問題。目前我國預(yù)算公開的內(nèi)容，主要是各單位預(yù)、決算的總體情況，至于其中的具體項(xiàng)目，以及項(xiàng)目的執(zhí)行情況，則很少公開，各項(xiàng)目資金的績(jī)效情況更少提及?？?jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果屬于預(yù)算管理的一個(gè)方面，理應(yīng)公開，以便接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。公開績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果有助于提高績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性、公正性，不僅預(yù)算執(zhí)行主體要對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果負(fù)責(zé)，而且績(jī)效評(píng)價(jià)的組織實(shí)施者也要對(duì)評(píng)價(jià)行為負(fù)責(zé)，如評(píng)價(jià)失實(shí)不當(dāng)，要追究相關(guān)責(zé)任。

5、完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用?？?jī)效評(píng)價(jià)的作用主要體現(xiàn)在結(jié)果應(yīng)用上，評(píng)價(jià)結(jié)果的充分應(yīng)用也能促進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的完善和提高。結(jié)果應(yīng)有主要有兩個(gè)方面，一是與預(yù)算管理相結(jié)合，尤其是與預(yù)算分配掛鉤，建立獎(jiǎng)罰機(jī)制，對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較好的單位核增預(yù)算，對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較差的單位核減預(yù)算。另一方面，要建立問責(zé)制度，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)較差的項(xiàng)目，要追究相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人的責(zé)任，以體現(xiàn)預(yù)算管理以及績(jī)效管理的嚴(yán)肅性。

（四）加大人才培養(yǎng)以及技術(shù)支持

預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既需要預(yù)算相關(guān)部門及相關(guān)工作人員轉(zhuǎn)變觀念，提高管理能力，也需要專業(yè)人才利用專業(yè)技能開展績(jī)效管理的相關(guān)工作。應(yīng)通過培訓(xùn)、選拔等方式，逐漸建立起績(jī)效管理尤其是績(jī)效評(píng)價(jià)方面的專家隊(duì)伍，推動(dòng)績(jī)效管理的發(fā)展。此外，還應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)信息技術(shù)的研發(fā)和相關(guān)管理系統(tǒng)的建立，一方面用于日常管理，另一方面也要建立相關(guān)的數(shù)據(jù)庫，提高績(jī)效管理的效率。■