當前基層財政監(jiān)督工作中存在的問題及對策思考——以山西省為例

●張五勝/山西省財政廳黨組成員、紀檢組長

隨著財政改革的逐步深入和財政管理科學化、精細化的逐步推進，財政監(jiān)督在財政管理工作中發(fā)揮著越來越重要的作用，其內部 “防火墻”和外部“滅火器”的作用日漸凸顯。以山西省為例，2008年以來全省財政監(jiān)督系統(tǒng)陸續(xù)組織開展了對全省 “兩區(qū)”農(nóng)村寄宿制學校建設和中小學校舍維修改造資金、雁門關生態(tài)畜牧區(qū)專項扶持資金、公共衛(wèi)生服務均等化財政補助資金、保障性住房建設財政補助資金、農(nóng)村“五個全覆蓋”財政專項資金等社會影響廣泛的財政專項資金和政策落實情況的專項檢查，對全省申請省級財政補助資金的2901個項目進行事前審核監(jiān)督，積極開展年度新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險財政補助資金審核，強力推進會計監(jiān)督和內部監(jiān)督，與紀檢監(jiān)察等多部門合作，有效推進“小金庫”專項治理，共計查處糾正違規(guī)違紀金額30.63億元，為各級財政挽回損失7.03億元，追究、處理或移送有關責任人416人，在確保財政干部和財政資金“雙安全”方面發(fā)揮了至關重要的作用，社會影響力逐步提升，社會效應和經(jīng)濟效應得到全方位發(fā)揮。但是，回首近年來走過的財政監(jiān)督之路，發(fā)現(xiàn)其中難點重重、病癥盤根錯節(jié)，特別是隨著財政傾斜基層、貼近民生力度不斷加大，財政監(jiān)督重心逐步下移，基層財政監(jiān)督工作不力、效果較差的瓶頸制約作用日趨明顯，因此規(guī)范基層財政監(jiān)督行為、強化基層財政監(jiān)督工作效能成為亟待解決的一個問題。為此，今年山西省對基層財政監(jiān)督工作進行了專題調研，對基層財政監(jiān)督存在的問題及將來的發(fā)展方向進行了深入思考，以期針對山西省實際情況，為有效解決基層財政監(jiān)督存在的問題、提升財政監(jiān)督工作效能、更進一步為財政管理和財政改革保駕護航提供參考和思路。

一、目前基層財政監(jiān)督工作現(xiàn)狀及存在的問題

就目前山西省而言，省級財政監(jiān)督實行機構派出機制，在全省各市及省直部門設立派出機構，監(jiān)督效果明顯。市級財政部門單獨設置財政監(jiān)督專職機構，在重大檢查方面與駐地省財政廳派出機構聯(lián)合聯(lián)動，效果較好。但到了縣鄉(xiāng)級，由于體制、機構、人員等方面的原因，財政監(jiān)督工作面臨著許多困難和問題，主要表現(xiàn)在：

（一）機構設置不健全

健全的機構是做好財政監(jiān)督工作的基礎。當前，山西省基層財政監(jiān)督機構設置還不健全，許多縣（區(qū)）財政部門還存在有名無實、有機構無人員、兩（多）塊牌子一套人馬等現(xiàn)象，甚至有些基層財政局至今未設置專職監(jiān)督機構。如本次調研的3個地級市里面，共有31個縣（區(qū)）未設置專職的財政監(jiān)督機構，占到調研縣區(qū)總數(shù)的75%。絕大多數(shù)縣（區(qū)）財政局將財政監(jiān)督機構和其他部門合署辦公，多數(shù)與會計管理、紀檢監(jiān)察、綜合甚至是辦公室在一起辦公，其中一個市所屬的14個縣（區(qū)）財政監(jiān)督機構全部與其他機構合并辦公。機構的多重設置、缺乏獨立性使這些地方工作左支右絀，財政監(jiān)督工作除完成上級統(tǒng)一安排布置的任務外，其余工作很難有效開展，嚴重影響了基層財政監(jiān)督工作的順利開展和財政監(jiān)督效能的有效發(fā)揮。深入到更基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，一個財政所（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)財經(jīng)管理中心）充其量只有一名正式人員外加三五個臨時聘用人員，財政監(jiān)督機構設置問題無從談起。據(jù)調查統(tǒng)計，山西省現(xiàn)共有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級財政機構1243個，其中財政所659個、財經(jīng)管理中心584個，在隸屬關系上屬縣級財政垂直管理的382個、屬“雙重管理”財政所的277個、屬鄉(xiāng)政府管理的584個，機構設置和隸屬關系不一而足，人員身份差別較大且均無專職財政監(jiān)督人員設置。

（二）人員配備不足

充足的人員配備是做好財政監(jiān)督工作的保證?；鶎迂斦O(jiān)督機構人員配備較少，調研中發(fā)現(xiàn)，限于編制的問題，縣（區(qū)）級財政部門專職從事財政監(jiān)督工作的人員少之又少，基本上是一人多崗以應付上級的對口業(yè)務，情況稍好的約3-4人同時承擔著幾個機構的工作任務，每當有監(jiān)督檢查任務時都是放下當前工作集中開展檢查。這種人員結構顯然與當前財政監(jiān)督工作任務不相適應。究其原因，與財政部門人員編制有很大關系，如某縣財政局編制僅12人，其中現(xiàn)有領導職數(shù)就占6人，因此不得不對管理部門進行重疊設置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事財政管理工作的人員多數(shù)是事業(yè)人員或者非公務員編制，而且隨著基層財政監(jiān)督工作任務的日益增多和工作要求的不斷提高，現(xiàn)有的基層監(jiān)督人員年齡結構與知識結構制約著財政監(jiān)督效能的發(fā)揮。據(jù)調查統(tǒng)計，截至2009年底，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構在編人數(shù)4500人，其中在年齡結構上，35歲以下675人、36-45歲765人、45歲以上3060人，分別占在編人數(shù)的15%、17%、68%，老齡化較為嚴重；在學歷程度上，本科學歷225人、大專學歷1710人、中專和高中學歷2340人、高中以下學歷135人，并且多數(shù)干部相關學歷是通過在職教育取得的，自學能力相對較低，掌握的知識面窄、浮淺；在人員身份上，行政編制1878人、事業(yè)編制2622人，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事財政管理工作的人員平均3-4人，管理著經(jīng)手鄉(xiāng)鎮(zhèn)、用于村或農(nóng)戶的70多項財政資金?？梢?，這樣的人員配置難以滿足繁冗、瑣細、頭緒眾多的財政管理工作的需要，財政監(jiān)督顯然難以開展。

（三）平級監(jiān)督弱化監(jiān)督職能

根據(jù)調研，山西省各縣（區(qū)）級財政監(jiān)督機構無論單設或與其他機構重疊設置，全部為財政部門內設機構，其行政領導、人員設置、經(jīng)費來源、業(yè)務開展等均依附于同級財政部門，并且其機構設置無一例外都與財政部門其他內部機構平級。就內部監(jiān)督而言，站在財政部門本體的角度上，在對預算編制、執(zhí)行和資金籌集、分配以及內部單位財經(jīng)紀律情況執(zhí)行檢查的過程中，屬于既是裁判員又是運動員的模式，自己監(jiān)督自己，缺乏獨立性和公允性，其效果可想而知。其次，由于處于平級地位，財政監(jiān)督專職機構影響力和權威性大受影響，其牽頭、組織、協(xié)調、統(tǒng)籌等職能作用難以有效發(fā)揮，制約著財政“大監(jiān)督”格局和監(jiān)督合力的形成。再者，財政監(jiān)督機構在開展監(jiān)督工作的同時，其所代表的財政部門與被監(jiān)督單位處于相同的行政級次，而且迫于政風行風評議或者人情世故等其他方面的壓力，財政部門領導主觀上不是太愿意“鐵面無私”的，導致財政監(jiān)督效能再次打折。如此以來，多重的平級監(jiān)督不僅客觀上制約著財政監(jiān)督工作效能的發(fā)揮，而且在主觀上也逐漸磨蝕了財政監(jiān)督干部工作的積極性，使其逐漸形成了“睜只眼閉只眼”的工作風格，基層財政監(jiān)督工作逐步陷入“效果難以取得——不受領導重視——工作懈怠消極——效果難以取得”的惡性循環(huán)，并日漸萎縮沉淪。

（四）處理處罰手段乏力

在調研過程中，很多基層財政監(jiān)督干部反映當前財政監(jiān)督工作效能沒有得到充分發(fā)揮，社會影響力仍然有限，其主要原因在于財政監(jiān)督工作處理處罰手段單一乏力，難以引起被檢查單位的足夠重視。其一，財政監(jiān)督處理處罰雖然有移送或建議主管部門任免處分的權限，但主動權卻掌握在紀檢監(jiān)察部門或人事、業(yè)務主管部門手中，而且處罰手續(xù)繁雜，其結果難以掌握。調研發(fā)現(xiàn)這些權限在現(xiàn)實中操作性較差，基本上所有涉及追究有關人員責任的問題都止步于財政監(jiān)督部門；其二，財政部門內部業(yè)務管理和財政監(jiān)督機構在目前環(huán)境下尚未形成“同進退、共命運”的統(tǒng)一格局，財政監(jiān)督機構得不到業(yè)務管理機構的有力支持，缺乏對被檢查單位的硬性約束，大多數(shù)檢查僅以責令改正、調整賬務或者罰款了事，就連扣撥預算款都很難做到，使被監(jiān)管單位有恃無恐之意與日俱增；其三，目前缺乏一套嚴格、規(guī)范的財政監(jiān)督處理處罰機制以及財政監(jiān)督行政執(zhí)法責任倒追機制，使得財政監(jiān)督干部偏重檢查、輕視處理，對監(jiān)督對象違法違紀行為處罰力度不足，對查出的問題往往是輕描淡寫，“放水”現(xiàn)象普遍存在，這種監(jiān)督模式嚴重削弱了財政監(jiān)督效能的發(fā)揮；其四，監(jiān)督成果利用制度不健全，沒有完全形成對監(jiān)督檢查成果利用情況的考核體系等，導致基層財政監(jiān)督機構對一些違法違規(guī)問題往往是監(jiān)而未督、整而未改、改而未正，助長了違法者的僥幸心理，致使同類問題屢查屢犯，基層財政監(jiān)督的懲戒作用未能有效發(fā)揮。

二、存在問題的原因分析

當前基層財政監(jiān)督職能作用未能有效發(fā)揮，已經(jīng)成為制約整個財政工作發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。為此，針對本次調研發(fā)現(xiàn)的問題，筆者從傳統(tǒng)文化、現(xiàn)實國情、制度缺失等方面深入剖析了基層財政監(jiān)督工作面臨困境的根由所在。

（一）傳統(tǒng)文化造成了財政監(jiān)督難以得到應有的重視

在長達數(shù)千年的封建歷史時期，財政只負責收入與支出，而監(jiān)督檢查由專門的御史機構或監(jiān)察部門負責，長期形成的傳統(tǒng)文化使多數(shù)國人將財政定性為負責財政資金的籌集、匯總和管理并量入為出、安排使用，嚴重弱化甚至無視財政監(jiān)督的作用。特別是隨著稅費改革的深入、“三提五統(tǒng)”和農(nóng)業(yè)稅的取消以及“鄉(xiāng)財縣管”體制的推行，基層財政組織收入的職能已經(jīng)基本喪失，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至是縣（區(qū)）基本靠上級轉移支付或補助過日子，從支出管理上看原占基層財政支出比例較大的衛(wèi)生、教育等支出陸續(xù)劃到上級財政預算支出，財政僅負責安排收支的理念未減反增，并蔓延到財政部門內部。很多基層財政部門重資金分配、輕財政監(jiān)督，導致財政監(jiān)督得不到應有的重視，使整個財政監(jiān)督體制、機制、法規(guī)、機構建設等全面落后于整體財政工作的發(fā)展。本次調研中，領導不重視、社會不重視成為基層財政監(jiān)督干部抱怨工作開展不力、監(jiān)督成效難以發(fā)揮最普遍的理由。據(jù)筆者分析，傳統(tǒng)文化導致的財政監(jiān)督工作者自身的不重視也是其中的重要原因，援引呂梁市中陽縣枝柯鎮(zhèn)在財政戰(zhàn)線工作近三十年的馮瑞文所長之言：“財政部門自身對監(jiān)督定位不準確、不到位、不重視，導致財政監(jiān)督越做越小，財政部門自己弱化自己的監(jiān)督職能”。

（二）現(xiàn)實國情造就了財政監(jiān)督難以發(fā)揮應有作用

我國是個“人情”社會，財政監(jiān)督工作常常受到各種人情因素的影響，如領導、同事、同學、親屬打招呼等，使處理處罰工作往往很難執(zhí)行。同時，基層財政監(jiān)督的監(jiān)督對象是相對比較固定的部門和單位，這些部門、單位大都同財政部門的行政級別對等，因此監(jiān)督部門在實施處理時也會考慮被監(jiān)督部門的意見，否則“樹敵”過多，不利于財政工作的開展和財政部門形象的樹立。此外，基層財政監(jiān)督是一個“冷門”，也是一個易“得罪人”的職業(yè)，時間長了，干部對工作缺乏應有的熱度，認為做此項工作沒有前途，信心不足，這在一定程度上也影響了財政監(jiān)督職能作用的發(fā)揮。

（三）制度缺失制約了財政監(jiān)督的發(fā)展空間

目前財政監(jiān)督檢查主要依據(jù)《會計法》、《預算法》、《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)執(zhí)行。但這些法律法規(guī)都有其獨特的規(guī)范對象，對財政監(jiān)督僅限于原則上的規(guī)定，對具體工作方面的規(guī)定不夠充分、到位，使得當前財政監(jiān)督工作缺乏一套具體、有效的處理處罰機制，實際工作中往往是只對事而不對人，處理處罰手段單一，不能將處理事與處理人結合起來，缺乏紀律檢查和行政監(jiān)察等監(jiān)督部門擁有的必殺利器和尚方寶劍，其震懾力和影響力不夠，從而制約了財政監(jiān)督效能的發(fā)揮。特別是基層財政監(jiān)督有關規(guī)定更少，工作中得不到有力的制度支持，使得基層財政監(jiān)督工作開展處處受限。

三、強化基層財政監(jiān)督工作的理性思考

為了進一步加強基層財政監(jiān)督工作，財政部在2010年先后下發(fā)了《關于加強財政監(jiān)督基礎工作和基層建設的若干意見》、《關于切實加強縣鄉(xiāng)財政監(jiān)督檢查工作的通知》和《關于印發(fā)切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管工作的指導意見的通知》，為推動基層財政監(jiān)督建設提供了有效指導，這是做好基層財政監(jiān)督工作的新契機。結合調研情況，筆者認為強化基層財政監(jiān)督工作還應在以下幾個方面著力：

（一）改革體制設計，實行財政監(jiān)督派出或垂直管理模式

建立一個專門的、權威的財政監(jiān)督機構是實施有效監(jiān)督的前提。在財政監(jiān)督檢查中，被檢查部門、單位都有可能追求利益最大化，檢查發(fā)現(xiàn)的一些違規(guī)問題也都是經(jīng)過當?shù)卣蜇斦块T主要領導首肯的，或者是與當?shù)刎斦块T有著千絲萬縷的聯(lián)系，這些問題僅靠財政監(jiān)督干部嚴格執(zhí)法、鐵面無私是不夠的，需要從財政監(jiān)督機構的體制設置層面去考慮。理想的機構設置是，上一級財政監(jiān)督專職機構向下一級財政部門派出專職監(jiān)督干部，并與基層財政部門合并（而并非簡單的形式上的合署）辦公。事實上，財政部向各省、山西省財政廳向各市派出專職監(jiān)督機構，已經(jīng)是一種較為成功的做法和可以借鑒的模式。如此，財政監(jiān)督的獨立性會大大增強，監(jiān)督的效能也會得到充分發(fā)揮。但是，就當前我國行政結構而言，這種體制模式有兩個瓶頸需要突破：一是市、縣級政府財政部門能否設立派出機構；二是基于“一級政府、一級財政”的財政管理模式，下派專職監(jiān)督機構是否有悖于當前的財政管理模式。

（二）加強機制建設，為財政監(jiān)督工作提供制度保證

機制建設的核心是制度設計，建立科學、完善的制度體系是確保財政監(jiān)督工作規(guī)范、高效運轉的基礎。其一，對內明確專職監(jiān)督機構與各業(yè)務機構的監(jiān)督職責，在財政內部建立“一口對外”的監(jiān)督機制，即在開展監(jiān)督檢查工作時，無論是哪個“口”的監(jiān)督職責，統(tǒng)一由專職監(jiān)督機構按照“統(tǒng)一協(xié)調、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一檢查、統(tǒng)一處理”的原則進行，從而減少重復檢查，降低檢查成本，提高檢查效率。實際上這也是近年來財政部所倡導的“大監(jiān)督”格局的精髓所在，但根據(jù)調研反饋，實際情況很不樂觀。其二，對外建立一套綜合協(xié)調機制，充分整合財政、審計、人大、稅務等部門的監(jiān)督力量，通過建立聯(lián)席會議制度、統(tǒng)一檢查計劃等形式加強溝通協(xié)調，形成監(jiān)督合力，增強監(jiān)督權威，提高檢查效能。這些問題不應僅局限于口號式或意見式的層面，而應該有實實在在的行動和舉措。其三，完備財政監(jiān)督檢查處理處罰機制和財政行政執(zhí)法責任倒追機制，一方面增強財政監(jiān)督處理處罰的震懾力，另一方面依據(jù)《行政監(jiān)察法》法理原則，強化對財政監(jiān)督檢查執(zhí)法責任的剛性要求，使財政監(jiān)督檢查從制度層面形成一套完整、縝密的執(zhí)法體系。

（三）完善基層財政監(jiān)督機構和人員設置

根據(jù)調研，基層財政監(jiān)督機構人員配備不合理的問題相當嚴重，基層干部要求規(guī)范管理、明確身份的訴求也非常強烈。由于人員匹配不合理，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至出現(xiàn)一個人承擔財政的所有工作任務，縣里面也是一到兩個人承擔著三到四個部門甚至更多部門的工作任務，形成“自己監(jiān)督自己”的局面。為此，一方面應協(xié)調有關編制審批機關，增加基層財政部門行政編制；另一方面，規(guī)范基層財政機構編制體制，建議改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財經(jīng)管理中心事業(yè)單位為財政所行政體制，統(tǒng)一規(guī)范人員身份，名正言順地履行政府財政行政職能；此外，應適時提高基層財政監(jiān)督機構行政規(guī)格，提高其獨立性和公允性，使其以較“超然”的身份開展工作。

（四）加強法制建設，完善財政監(jiān)督法律法規(guī)體系

目前，我國還沒有一部系統(tǒng)的對財政監(jiān)督工作進行規(guī)范的法律法規(guī)，財政監(jiān)督立法工作滯后于公共財政框架下財政監(jiān)督工作的需要。為此，急需加快財政監(jiān)督立法進程，制定一部《財政監(jiān)督檢查法》，從法律上明確財政監(jiān)督的執(zhí)法主體地位，確立執(zhí)法程序和執(zhí)法范圍，賦予財政監(jiān)督工作相應的檢查手段和處罰措施，做到有法可依、依法行政。同時，依據(jù)《預算法》制定《財政監(jiān)督檢查條例》，確定預算、執(zhí)行、監(jiān)督三者之間相互平行、相互制衡的科學管理格局，構建公共財政監(jiān)督管理機制。

四、加強基層財政監(jiān)督工作的現(xiàn)時選擇

針對基層財政監(jiān)督工作面臨的問題和困境，不僅要從理論上進行積極探索，為財政監(jiān)督工作提供指導，更要立足現(xiàn)時實際、立足于具體國情省情，尋求問題的解決之道。結合實際，在上述增加行政編制、改革體制和完善法制建設等建議實現(xiàn)尚需時日的情況下，本著立竿見影、切實有效的原則，建立健全財政監(jiān)督與紀檢監(jiān)察的全方位協(xié)作配合機制，不失為當前加強和改進基層財政監(jiān)督工作的一劑良藥。

（一）加強財政監(jiān)督和內部紀檢監(jiān)察機構協(xié)作

由于財政資金的稀缺性和無償性，在資金分配和審核審批環(huán)節(jié)客觀上為權力“尋租”提供了機會和條件，特別是近年來財政資金大幅度向基層傾斜，基層財政部門和掌握資金管理分配權的財政干部必將成為許多市場經(jīng)濟主體和個人“公關”的重點對象，財政監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的被查單位財政資金問題，經(jīng)常會回歸到財政部門內部，折射出財政部門在財政管理和預算資金使用分配中存在的問題。近年來全國乃至山西省發(fā)生的多起基層財政部門人員內外勾結、監(jiān)守自盜的貪腐案件也充分說明了這一點。因此，強化財政監(jiān)督與內部紀檢監(jiān)察協(xié)同工作機制，在內部監(jiān)督發(fā)現(xiàn)以及外部監(jiān)督反饋至財政部門的問題，不僅由財政監(jiān)督機構對事情和責任主體進行處理處罰、認真整改糾正，確保違規(guī)違紀行為的負面影響和損失降至最低，同時由財政部門紀檢監(jiān)察機構深入追究當事人的責任，提高財政資金分配權力“尋租”行為的違規(guī)違紀成本，使財政干部不愿為、不敢為、不能為，確保財政資金和財政干部“雙安全”，并可以逐步將監(jiān)督檢查成果有效納入到財政部門懲治和預防腐敗的體系建設當中，在工作效能考評、干部考核任用等工作中參考運用，推進財政監(jiān)督檢查成果綜合利用，源頭規(guī)范財政管理行為，進一步提高財政管理科學化、規(guī)范化、精細化水平。同時，就山西省基層財政部門機構設置而言，多數(shù)財政部門紀檢監(jiān)察和財政監(jiān)督歸屬于同一個分管領導，因此加強二者的協(xié)作更顯得具有現(xiàn)實操作性。

（二）加強財政監(jiān)督與紀檢監(jiān)察部門協(xié)作

為期三年的“小金庫”專項治理實際上已經(jīng)為財政監(jiān)督機構和當?shù)攸h委紀檢監(jiān)察機構有效協(xié)作、相互促進提供了很好的現(xiàn)實典范。建立健全財政監(jiān)督與當?shù)攸h委紀檢監(jiān)察機構的日常工作聯(lián)動機制，財政監(jiān)督機構負責技術業(yè)務查證工作，檢查提供技術和人力支持，發(fā)現(xiàn)線索并開展深入檢查，紀檢監(jiān)察部門負責線索約談詢問和責任追究，做財政監(jiān)督檢查的堅強后盾，二者互為抓手、互相支撐，各司其職、成果共享，做到既處理事又處理人，既糾正錯誤挽回損失又懲前毖后治病救人，有效擴大工作成果，提升工作成效。從2011年開始，山西省某些基層財政部門在加強財政監(jiān)督和紀檢監(jiān)察工作的協(xié)作方面進行了有益的探索，在開展多項公共服務資金專項檢查方面由財政監(jiān)督機構、業(yè)務管理機構和紀檢監(jiān)察部門共同協(xié)作，并取得了良好的成效。紀檢監(jiān)察工作成果斐然，財政監(jiān)督工作也得心應手，既有效維護了財經(jīng)秩序，又有力遏制了經(jīng)濟犯罪勢頭。

強化財政監(jiān)督與紀檢監(jiān)察協(xié)作，不但可以綜合治理基層財政監(jiān)督因編制限制造成的人員短缺、機構缺失、力量不足的問題，也可以根治由于平級監(jiān)督和手段單一形成的處理處罰乏力、震懾力不足、效能低下的問題，還可以達到既處理人、又處理事的目的，綜合推進了黨風廉政建設、懲防體系建設，標本兼治、一舉多得，為本屆政府在“不增加財政供養(yǎng)人員”大前提下切實解決基層財政監(jiān)督問題的務實之舉。