發(fā)達國家城鎮(zhèn)化經(jīng)驗及對我國的啟示

2012年11月，中共十八大報告提出了“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”的發(fā)展戰(zhàn)略，其中，推動以城鎮(zhèn)化為重點的經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調整和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設是我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的新動力和重要舉措。目前世界主要發(fā)達國家普遍完成了城鎮(zhèn)化進程，研究其城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗，對于我國特色城鎮(zhèn)化發(fā)展道路有著重要的啟示意義。

一、發(fā)達國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式

雖然發(fā)達國家在各自城市化的發(fā)展過程中曾經(jīng)或正面臨著不同的問題并運用不同的解決辦法，但是縱觀發(fā)達國家整個的城市化進程，我們可以發(fā)現(xiàn)一些共同的發(fā)展特征，即工業(yè)化與城市化相互促進、城市化分散形成城市網(wǎng)絡系統(tǒng)、城鄉(xiāng)差距縮小、市場主導與政府調控相結合等。這些共同點正是促使發(fā)達國家城市化發(fā)展優(yōu)于發(fā)展中國家城市化發(fā)展的關鍵原因。

（一） 工業(yè)化與城市化相互促進

工業(yè)革命首先發(fā)生在西方國家，隨之而來的工業(yè)化進程帶動了人口和經(jīng)濟活動的集中，從而推動了城市化進程。工業(yè)革命通過技術變革帶來了工業(yè)經(jīng)濟的繁榮，改變了西方國家的產(chǎn)業(yè)結構和就業(yè)結構，吸引了大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉移和集中。城市化的發(fā)展促進了人口聚集，增加了城市的數(shù)量，擴大了城市的規(guī)模，提高了工業(yè)生產(chǎn)和城市的規(guī)模經(jīng)濟效應，這些反過來又促進了工業(yè)化的發(fā)展。就這樣西方國家的工業(yè)化和城市化相互促進、良性循環(huán)。

工業(yè)革命首先發(fā)生在英國。英國的城鎮(zhèn)化是以鄉(xiāng)村工業(yè)的高度發(fā)展為前提的。這些鄉(xiāng)村工業(yè)集中在工業(yè)村莊，其發(fā)展推動了農(nóng)業(yè)與工業(yè)的分工，反過來又促進了農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營。后來，相當一部分工業(yè)村莊演化為城鎮(zhèn)。一批新興工業(yè)城鎮(zhèn)的崛起使得英國城市數(shù)量不斷增加，城市規(guī)模也不斷擴大。與英國不同，法國工業(yè)化進程緩慢，而且小農(nóng)經(jīng)濟特征突出，因而法國的城市化發(fā)展相對緩慢，并且以中小城市發(fā)展為主。德國則是工業(yè)化和城市化突飛猛進、后來居上的代表，通過向進行工業(yè)革命最早的英國學習技術并加以改進創(chuàng)新，迅速將科技轉化為生產(chǎn)力，使得德國的工業(yè)發(fā)展緊追英國并且迅速占據(jù)前沿位置。工業(yè)實力的大為增強使得德國城市經(jīng)濟對于農(nóng)業(yè)人口的吸納能力快速增長，城市化進程迅猛推進。

美國的城市化同樣也是在工業(yè)化的帶動下迅速發(fā)展起來的。美國在19世紀末20世紀初進入科技發(fā)明的繁榮時期，其中農(nóng)業(yè)機械化和電力的應用以及交通運輸手段的發(fā)展對于美國城市化進程具有重要影響。

日本在明治維新后才開始工業(yè)化和城市化進程，起步較晚。兩次世界大戰(zhàn)又使得城市化進程倒退，直到戰(zhàn)后五六十年代日本進入經(jīng)濟發(fā)展的黃金年代，城市化才開始快速推進，城市化水平從1947年的33.7%迅速提高到1970年的72.2%，成為了高度城市化國家。

（二） 城市化出現(xiàn)明顯分散化傾向，城市網(wǎng)絡系統(tǒng)逐漸形成

西方國家城市化發(fā)展過程中呈現(xiàn)明顯的分散特征，即城市化總體水平不斷上升，但大城市的人口數(shù)量和比重明顯下降，中小城市人口數(shù)量和比重趨于上升。

在英國城市化進程中逐漸形成了城市網(wǎng)絡體系。城市并不是獨自發(fā)展的，城市密集地區(qū)的城市之間商貿(mào)聯(lián)系非常緊密。一方面，這些城市都有自己的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，相互之間進行專業(yè)化分工；另一方面，城市之間的貿(mào)易往來頻繁，在分工基礎上不斷加強合作。在這個過程中，一些具備優(yōu)勢資源或其他較好基礎條件的城市就逐步發(fā)展成為區(qū)域中心城市，逐漸呈現(xiàn)出區(qū)域城市化和城市群發(fā)展特征。

美國的城市化起步較早，19世紀末就進入了大城市建設時期，先由東部地區(qū)崛起，以紐約為中心，沿大西洋沿岸擴散。到20世紀初，以芝加哥為中心，形成了中西部重工業(yè)區(qū)。20世紀20年代以后，由于第三產(chǎn)業(yè)的興起和高新技術的蓬勃發(fā)展，以洛杉磯為中心的西部陽光城市帶地區(qū)迅速發(fā)展起來。城市發(fā)展會輻射和帶動各自的發(fā)展腹地，發(fā)揮城市的經(jīng)濟龍頭作用，小城鎮(zhèn)就成為在城市與農(nóng)村之間一個必須建立的傳遞環(huán)節(jié)。美國的小城鎮(zhèn)建設由此進入了一個新的時期。這一時期的小城鎮(zhèn)比較多地承擔著經(jīng)濟發(fā)展功能，開始在加工業(yè)、儲運業(yè)上為大城市工業(yè)扮演輔助角色。城市帶上的大城市與其周圍的城鎮(zhèn)，各個城市與城市之間的城鎮(zhèn)共同形成了各具特色的工業(yè)區(qū)或經(jīng)濟區(qū)，彼此互相提供工業(yè)材料、組合件、勞務以及制成品市場，自然形成了這種生產(chǎn)活動互相關聯(lián)的網(wǎng)帶城市系統(tǒng)。

（三） 城市文明不斷普及，城鄉(xiāng)差距逐漸縮小

在發(fā)達國家實現(xiàn)高度城市化的過程中，城市文明不斷普及，城鄉(xiāng)差距逐漸消失。

隨著工業(yè)化和城市化的完成，現(xiàn)代工業(yè)促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術的進步，擴大了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模，大大提高了勞動生產(chǎn)率和產(chǎn)值水平，有助于提高農(nóng)民的收入水平，縮小城鄉(xiāng)收入差距。

除了上述發(fā)展趨勢使得農(nóng)民的收入有了顯著提高以外，農(nóng)業(yè)保護政策對于農(nóng)民收入的提高、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展也起到了重要的推動作用。在目前供過于求的世界糧食市場上，發(fā)達國家為了傾銷其農(nóng)產(chǎn)品，每年會拿出相當數(shù)額的財政收入用于對農(nóng)業(yè)的扶持。美國1983年用于農(nóng)業(yè)的財政支出達463.9億美元。英國1977年用于農(nóng)業(yè)的財政支持為10.06億英鎊。法國1975年用于農(nóng)業(yè)的開支達339億法郎，1979年法國用于農(nóng)業(yè)的財政支持達542億法郎，相當于當年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的三分之一。據(jù)1989年統(tǒng)計，歐、美、日等國的農(nóng)業(yè)補貼高達3,000億美元，接近這些國家當年農(nóng)產(chǎn)品出口總值。

發(fā)達國家城市化進程的早期，城鄉(xiāng)差距呈現(xiàn)擴大趨勢，由于市場力量的驅動和政府政策的扶持，城鄉(xiāng)居民收入差距開始縮小，各種現(xiàn)代化設備設施開始在城鄉(xiāng)家庭中越來越普遍，城市化的生活方式和行為習慣得到認可和普及，城市文明基本覆蓋了發(fā)達國家的城鄉(xiāng)。

例如英國家庭擁有電視機的比率在1975年就達到了93.6%，農(nóng)村和城市的自來水使用率均達到100%，高等學校的入學率在1991年達到31.04%，2004年已經(jīng)上升到60.13%。除了這些，較為完善的社會保障體系也在城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)了無差別全覆蓋。這些數(shù)據(jù)表明城鄉(xiāng)差距正在逐漸縮小。

（四） 市場主導與政府調控相結合

在西歐、日本城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，與城鎮(zhèn)化相關的人口、土地、資本等經(jīng)濟要素能夠自由流動和配置，市場機制發(fā)揮了主導作用。同時，各國政府強調對城鎮(zhèn)化進程中的市場行為進行必要的國家干預，通過健全法制、制定和實施國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和公共政策，開發(fā)建設區(qū)域基礎設施，改善城市環(huán)境，提供公共服務設施，引導城鎮(zhèn)化與市場化、工業(yè)化互動發(fā)展，積極推進區(qū)域結構調整，正確應對快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化進程。在此過程中，通過體制機制的不斷完善，針對各個特定階段出現(xiàn)的問題及時調整政府政策，用行政、財稅、規(guī)劃等手段來彌補市場機制的不足。

很多現(xiàn)有關于美國城鎮(zhèn)化模式的研究都要提及其過度郊區(qū)化的問題?！坝捎诿绹诔擎?zhèn)化過程中政府任由城鎮(zhèn)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設按照市場需求推進，造成了城市不斷向外低密度蔓延，城鎮(zhèn)建設無序，空間和社會結構性問題日益突出?！蓖瑸榘l(fā)達國家，但是美國疆域遼闊，實行聯(lián)邦制，州政府等地方權力機構對于城市和城鎮(zhèn)的建設和管理發(fā)揮著主要作用，對比之下，聯(lián)邦政府在城鎮(zhèn)化進程中的權力下放必然導致缺乏整體建設規(guī)劃、空間和社會結構性問題突出等問題。20世紀90年代以來，美國的政府官員、學者和普通百姓都開始意識到過度郊區(qū)化所帶來的災害，提出了“精明增長”的理念。同時，州政府更為強調城市規(guī)劃的作用，采取行政和經(jīng)濟手段，抑制郊區(qū)化的發(fā)展速度。而英、美、法、德、日等發(fā)達國家，國土面積較小，政府對于國家中不同地區(qū)的城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設調控起來相對較容易，可以通過政策指引和法制完善，有效地引導城鎮(zhèn)化道路及時調整。

二、發(fā)達國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的具體經(jīng)驗

在這一部分，本文選取較為典型的一些方面，分國家列舉了一些發(fā)達國家在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中各自的發(fā)展經(jīng)驗，對于我國新時期進一步推進城鎮(zhèn)化將起到重要的借鑒作用。

（一）以英國為代表的西歐國家的經(jīng)驗

1.鄉(xiāng)村工業(yè)有效推進城鎮(zhèn)化

英國鄉(xiāng)村工業(yè)推動大批城鎮(zhèn)建立。政府有效調控有助于城鎮(zhèn)健康有序發(fā)展。對比之下，美國曾經(jīng)存在的過度郊區(qū)化問題，即是缺乏政府總體調控的表現(xiàn)。

英國的城鎮(zhèn)化是以鄉(xiāng)村工業(yè)的高度發(fā)展為前提的。這些鄉(xiāng)村工業(yè)的發(fā)展推動了農(nóng)業(yè)與工業(yè)的分工，反過來又促進了農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營。后來，相當一部分這樣的工業(yè)村莊演化為城鎮(zhèn)。一批新興工業(yè)城鎮(zhèn)的崛起使得英國城市數(shù)量不斷增加，城市規(guī)模也不斷擴大。

2.以中小城市和城鎮(zhèn)發(fā)展為特色

18世紀中葉英國城市化開始啟動，19世紀中葉基本實現(xiàn)城市化，20世紀初實現(xiàn)高度城市化，20世紀以來城市化繼續(xù)發(fā)展與完善。20世紀下半葉，英國的城市化呈現(xiàn)明顯的分散特征，中小城市人口數(shù)量和比重趨于上升。中小城市和城鎮(zhèn)在英國的城市化進程中具有重要作用。

二戰(zhàn)后，十多萬人以下的中小城鎮(zhèn)在政府的規(guī)劃下迅速有序發(fā)展。大城市的人口開始外移，城市空心化現(xiàn)象明顯，導致城市發(fā)展中的內城危機。為解決這樣的問題，英國政府開始實施對內城的改造，并逐步將城市發(fā)展政策的重點由地區(qū)中心城市轉為中小城市和中心城市的衛(wèi)星城。經(jīng)過調整，逐漸形成了大、中、小城市及小城鎮(zhèn)的分層發(fā)展格局。

3.制定政策消除城市貧民區(qū)

在城市化的高速發(fā)展階段，城市人口的迅速增長必然導致住宅和基礎設施供應短缺，而財富分配不均使得該問題更加嚴重。歐洲國家的城市中普遍存在貧民區(qū)現(xiàn)象。為解決城市貧民問題，西方國家曾采取多種措施。比如，早期解決住房的措施主要是興建工人居住區(qū)，其后歐美各國開始制定更為完善的針對城市貧困者的住房政策。

4.對農(nóng)業(yè)重視不夠

鄉(xiāng)村工業(yè)的高度發(fā)展帶動了英國的城鎮(zhèn)化進程。從另一角度來說，英國城鎮(zhèn)化并不是建在農(nóng)業(yè)高速發(fā)展的基礎上，從某種意義上講是以犧牲農(nóng)業(yè)為代價的。

英國在快速推進城市化的過程中，對農(nóng)業(yè)重視不夠，城市化大量占用了農(nóng)業(yè)土地，耕地的減少使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力受到威脅，農(nóng)業(yè)不能提供足夠的農(nóng)產(chǎn)品，從而不得不依靠進口來滿足工業(yè)化和城市化對農(nóng)產(chǎn)品增長的需求。這嚴重制約了城市化的推進。這一方面值得我國引以為戒。

（二）美國的經(jīng)驗——小城鎮(zhèn)特色發(fā)展

美國與英國城鎮(zhèn)化道路最大的不同點在于，美國是在實現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的同時實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的。而農(nóng)產(chǎn)品的出口為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供了大量的積累資金。此外，交通革命在美國城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮著巨大作用。

根據(jù)國家權力的集散程度不同，可以分為單一制國家和復合制國家。美國屬于復合制國家，實行聯(lián)邦制。因此，在城市和城鎮(zhèn)建設與管理機制中地方自主權凸顯。在美國網(wǎng)帶城市系統(tǒng)的發(fā)展中，大都市的發(fā)展引人注目，同時美國小城鎮(zhèn)的發(fā)展也頗具特色。

1.城鎮(zhèn)建設注重規(guī)劃，交通革命發(fā)揮重要作用

美國小城鎮(zhèn)的規(guī)劃是與美國城市建設相繼發(fā)生的。這一時期涉及小城鎮(zhèn)的規(guī)劃主要表現(xiàn)在兩方面，一是在考慮大城市布局的同時，注意城市之間的紐帶關系和對農(nóng)村腹地的輻射問題，較早的一些小城鎮(zhèn)就是在這樣的背景下進入城市體系的。二是美國政府在19世紀末就把市際公路建設作為城市規(guī)劃的重點，繼而拓展到州際公路系統(tǒng)和一級、二級公路系統(tǒng)；公路交通的網(wǎng)絡化是小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要基礎，早期大批的小城鎮(zhèn)就是主要分布在美國州際公路和市際公路主干線上。

美國先依靠修筑收費道路的方式從陸路開始了交通革命。鐵路運輸網(wǎng)又促進了西部開發(fā)和城鎮(zhèn)發(fā)展，對工業(yè)化和城鎮(zhèn)化起到了關鍵作用。

2.人口管理靈活有效

美國小城鎮(zhèn)由大城市人口擴散和農(nóng)村人口匯集而成，并不完全是規(guī)劃所致，更多的源于政府政策的開放和市場機制的活力。美國的人口管理沒有呆板的屬地限制，一個人一張出生證，成年后則由社會安全號碼或駕駛執(zhí)照表明身份易于在全美國遷居或流動，有利于城市郊區(qū)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的人口規(guī)模和結構的合理調整，這是美國小城鎮(zhèn)發(fā)展的一個重要原因。

3.有效的地方自治提高行政效率

美國小城鎮(zhèn)的自治，是在州法律之下制定市鎮(zhèn)憲章，按憲章規(guī)定實行自治。

實行市鎮(zhèn)代表會議-市鎮(zhèn)長-市鎮(zhèn)政府聘任的經(jīng)理的管理體制，行政管理與政治行為分離。

小城鎮(zhèn)地方政府的直接責任是對轄區(qū)內公眾負責，為公眾服務。另外，社區(qū)組織對于小城鎮(zhèn)當?shù)氐姆€(wěn)定和發(fā)展也起著重要作用，與政府組織之間存在著密切的互補與協(xié)調關系。

4.以市場為導向，按市場規(guī)律運行

從小城鎮(zhèn)建設的機制看，以市場為導向，按市場規(guī)律運行，是美國小城鎮(zhèn)建設最基本的特點。

美國小城鎮(zhèn)人口不論從城市擴散而來，還是從農(nóng)村聚集而入，都是在經(jīng)濟生活與社會生活發(fā)生變革中自然流動。美國小城鎮(zhèn)建設的資金來源是多方面的，吸納個人資本投入是建設資金的主渠道，主要項目是開發(fā)房地產(chǎn)和投資經(jīng)營第三產(chǎn)業(yè)，從各地的實際出發(fā)，在市場變化發(fā)展中確定自己的主導產(chǎn)業(yè)，發(fā)展地方個性。

對比之下，我國小城鎮(zhèn)建設一方面起步太遲，另一方面計劃經(jīng)濟的痕跡較深，在人口流動、戶籍管理、投融資體制以及小城鎮(zhèn)功能培育上都需要進一步強化市場機制。

（三）日本的經(jīng)驗——相關法律完善

作為一個法制化程度較高的國家，日本制定了一系列法律來保證城市化進程中政府規(guī)劃的順利實施。

1950年，日本國土廳制定了被稱為“國土開發(fā)憲法”的《國土綜合開發(fā)法》?！秶辆C合開發(fā)法》只是一個引導國民進行國土開發(fā)乃至城市化進程的一個大體框架，為保證它的順利實施，日本政府又根據(jù)各地的特殊條件，分別制定了有關地方的開發(fā)法，如《北海道開發(fā)法》、《東北開發(fā)促進法》、《九州地方開發(fā)促進法》、《四國地方開發(fā)促進法》等。

在城市化過程中，政府往往重視城市的發(fā)展，而在一定程度上忽視了農(nóng)村的發(fā)展。相當大一部分農(nóng)村地區(qū)跟城市相比仍較貧困，基礎設施建設落后，社會保障體系不完善。

日本在處理城市與農(nóng)村發(fā)展關系方面較為成功。日本政府制定了大量法律促進農(nóng)村發(fā)展，如為扶持山區(qū)農(nóng)村及人口稀疏地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，制定了《過疏地區(qū)活躍法特別措施法》、《山區(qū)振興法》等；為促進農(nóng)村工商業(yè)的發(fā)展，制定《向農(nóng)村地區(qū)引入工業(yè)促進法》、《關于促進地方中心小都市地區(qū)建設及產(chǎn)業(yè)業(yè)務設施重新布局的法律》等。

三、對我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的啟示

我國的城鎮(zhèn)化并沒有遇到過在其他發(fā)展中國家所面臨的問題，即過度城市化和城市人口的急劇增長所帶來的城市環(huán)境問題、兩極分化問題以及其他的嚴重結構性問題。在改革開放以前，這主要得益于國家對農(nóng)村人口向城市流動的嚴格限制以及計劃生育政策。而改革開放之后，出現(xiàn)了大量的返城浪潮以及人民公社的解體，大大解放了農(nóng)村勞動力，經(jīng)濟迅速發(fā)展，大量勞動人口涌入城市尋求工作機會，給城市管理者帶來新的挑戰(zhàn)。

雖然西方發(fā)達國家的城市化道路不可避免地存在著各種問題，但從結果上來看，它基本上是一條成功的城市化道路。因此，分析和比較西方發(fā)達國家的城市化和城市化道路，有助于把握城市化的一般規(guī)律，有利于吸取有益的經(jīng)驗教訓，對我國城鎮(zhèn)化的推進提供借鑒。

（一）發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)，以工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化發(fā)展

自20世紀80年代至本世紀初，“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”一直是中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略，“嚴格控制大型城市，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”基本上是這20年中的主要思路。“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”最終被迫放棄的原因，在于農(nóng)村工業(yè)化道路的失敗，被設計為小城鎮(zhèn)發(fā)展推動力的農(nóng)村集體企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在市場競爭中解體和凋敝。

各種資源要素源源流向了在地理位置和政策上更具有優(yōu)勢的沿海地區(qū)，出口導向型為主的沿海城市工業(yè)化，吸納了農(nóng)村大量剩余勞動力。工人離鄉(xiāng)離土的大生產(chǎn)模式，不僅造成農(nóng)村空巢化和留守兒童等嚴重的農(nóng)村社會問題，也造成了大批農(nóng)民工在城市艱難生活的城市問題。

而如今，經(jīng)濟結構的變化，中小城鎮(zhèn)基礎設施建設的日漸完善，制造成本上的差異，使得中小城鎮(zhèn)對產(chǎn)業(yè)的吸引力和黏性凸顯，以工業(yè)化為依托的新一輪城鎮(zhèn)化時機，也隨之到來。我們要學習西方發(fā)達國家工業(yè)化和城市化相互促進的歷史經(jīng)驗，抓住新時期的機遇和鄉(xiāng)村特有的優(yōu)勢，以促進鄉(xiāng)村工業(yè)的發(fā)展來推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展。這樣不僅可以促進城鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展，而且憑借特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)創(chuàng)造非農(nóng)就業(yè)崗位，吸引優(yōu)秀人才，防止農(nóng)村精英流失，使其不離鄉(xiāng)離土照樣可以得到很好的發(fā)展，減少上面提及的因為大批農(nóng)民工進城而造成的農(nóng)村和城市的社會問題。

（二）保護農(nóng)業(yè)，注重農(nóng)村自身的發(fā)展

發(fā)達國家的小城鎮(zhèn)建設主要是城市化擴散所致，而我國的城鎮(zhèn)建設致力于解決廣大農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展問題。

英國土地資源匱乏，城市化的快速推進在一定程度上影響了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。因此，我國不能以犧牲農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的利益為代價推進城鎮(zhèn)化，應清醒地認識到農(nóng)業(yè)基礎還不牢固，自然災害頻發(fā)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化水平偏低，種糧效益較低等問題。解決上述問題，需要轉變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。同時，要防止政府直接用行政手段推動土地規(guī)模經(jīng)營以及隨意改變農(nóng)村土地產(chǎn)權關系。建立最嚴格的耕地保護制度，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)面積。加強農(nóng)田水利基本建設，提高糧食抗災能力。完善糧食補貼和價格支持政策，保證農(nóng)民種糧的基本收益。

（三）制定有利于城鎮(zhèn)化的政策法規(guī)

30多年來，中國城鎮(zhèn)化速度是驚人的。2億多的外來務工人員只是作為經(jīng)濟生產(chǎn)工具實現(xiàn)了城市化，由于受到戶籍制度羈絆以及其他人為障礙，他們并沒有實現(xiàn)“人的城市化”。如果考慮到2億左右外來務工人員并未真正融入城市中這一點，中國城鎮(zhèn)化率還不到40%，低于官方數(shù)據(jù)約10個百分點。近2億農(nóng)民生活在城鎮(zhèn)里卻沒有得到城鎮(zhèn)戶口及享有城鎮(zhèn)居民待遇，這樣的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化實質是將農(nóng)民利益“邊緣化”。發(fā)達國家對于人口管理的靈活政策值得我國學習。

當前中國應制定適時、有效的政策法規(guī)來保障城鎮(zhèn)化的有序進行。打破城鄉(xiāng)分割的戶籍管理結構，逐步取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)戶口、城鎮(zhèn)戶口的區(qū)別，建立以居住地登記戶口為基本形式，配合以合法固定住所或穩(wěn)定職業(yè)為戶口準遷條件的新型戶籍管理制度；建立土地流轉和有償使用、轉讓制度，促進規(guī)模經(jīng)營；為流動人口建設適量出租房，為低收入者等弱勢群體提供住房保障，政府不僅僅要把低收入者的住房問題作為經(jīng)濟政策的組成部分，也要作為社會政策來統(tǒng)籌安排，逐步建立有利于農(nóng)民成為永久性城市居民的多層次、多形式的社會保障制度。

但是，要實現(xiàn)上述目標實屬不易。首先，厘清過去城鎮(zhèn)化建設中的錯誤觀念、扭轉錯誤行為，并非一日之功；其次，諸多體制障礙和政策障礙，如戶籍制度改革、土地管理制度改革，都在阻礙城鎮(zhèn)化的推進，而要實施徹底的改革，又牽一發(fā)而動全身。所以，相關體制政策改革任重道遠，不可冒進。

（四）科學進行城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設和管理

推進城鎮(zhèn)化必須依靠市場的力量，不能單靠政府的力量，要將二者有機他結合起來。美國有效率的地方自治體系值得我國在推進城鎮(zhèn)化過程中加以學習。要注重中央對地方權力的下放以及市場化改革的推進，鄰近區(qū)域的城市、城鎮(zhèn)政府之間要加強橫向合作關系，促進要素區(qū)域內自由流動，發(fā)揮市場機制的基本調節(jié)作用。

要注重城鎮(zhèn)建設的規(guī)劃，避免過度的大城市化，避免美國曾經(jīng)出現(xiàn)過的過度郊區(qū)化等問題。應加快建設公路網(wǎng)、鐵路網(wǎng)、郵電通訊、城鄉(xiāng)供電、供水等基礎設施，這既能擴大內需、增加消費，又將對加快城鎮(zhèn)化建設發(fā)揮重要作用。

目前，我國許多地方都把推進城鎮(zhèn)化簡單地等同于城市建設，過于注重城市建成區(qū)規(guī)模的擴張。但是，只有讓進城的農(nóng)民就業(yè)和生活都得到了跟城市人一樣的保障，才能真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。所以，城鎮(zhèn)化建設不是單單城區(qū)規(guī)模的擴張，還要利用第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和相關政策體制的改革，解決新增城鎮(zhèn)人口的就業(yè)和生活保障等問題。讓農(nóng)民真正進城，使得農(nóng)村人口市民化，而不是二三線城市房地產(chǎn)大規(guī)模建設、房價快速飆升的城鎮(zhèn)化，這是今后推進城鎮(zhèn)化建設需要注重的關鍵問題。

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