我國(guó)實(shí)現(xiàn)善治的路徑選擇

謝麗華

(福建師范大學(xué)福清分校經(jīng)濟(jì)法律系，福建福清 350300)

何謂善治?善治即“良好的治理”。概括地說(shuō):“善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)?！保?］在善治的理念下，公開(kāi)、透明、民主、參與成為推進(jìn)政務(wù)和進(jìn)行行政管理的必要前提，依法、公平、公正成為各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行為準(zhǔn)則和價(jià)值目標(biāo)，知情權(quán)成為一般民眾當(dāng)然的和現(xiàn)實(shí)的法定權(quán)利，政府及其工作人員與一般民眾的關(guān)系表現(xiàn)為相互尊重、制約和信賴(lài)。如何才能實(shí)現(xiàn)善治?下面我們就對(duì)實(shí)現(xiàn)善治的路徑進(jìn)行梳理。

一、追求善治的責(zé)任性?xún)r(jià)值取向，構(gòu)建認(rèn)同型責(zé)任政府

(一)樹(shù)立有限責(zé)任政府理念

“有限政府”第一層面的意思是，政府的權(quán)力是有限的，不是無(wú)限的，其權(quán)力是法律授予的，如果超出了這個(gè)權(quán)力，就是權(quán)力的異化，必然給群眾帶來(lái)?yè)p害?！坝邢拚钡牧硪幻?“有限政府”應(yīng)有“無(wú)限責(zé)任意識(shí)”。要使社會(huì)分擔(dān)責(zé)任，并使有限責(zé)任政府能治理出一個(gè)良性社會(huì)，就一定要求這個(gè)政府具有無(wú)限責(zé)任意識(shí)和執(zhí)政為民的服務(wù)理念。要根據(jù)鄧小平政治倫理觀的指導(dǎo)，清楚地認(rèn)識(shí)到如果失去了維護(hù)人民群眾根本利益的責(zé)任基石，就容易決策失誤，就容易把失職推卸為有限責(zé)任的“有限”，就容易在平衡社會(huì)利益、提供公共產(chǎn)品等方面超越一定的制約與限制，那么權(quán)力就會(huì)逐步偏離依法行政的軌道，甚至可能會(huì)成為私權(quán)擴(kuò)張的嫁接工具。政府對(duì)于公民，最基本的責(zé)任就是合法、有限地使用權(quán)力，并無(wú)限地為民眾提供盡可能的服務(wù)。對(duì)此，不能有半點(diǎn)含糊。

(二)健全和完善政府公職人員問(wèn)責(zé)制

要高舉中國(guó)特色社會(huì)主義的偉大旗幟，以鄧小平政治倫理觀為指導(dǎo)，以提升執(zhí)政績(jī)效為核心，以防范黨員干部決策失誤、治政失當(dāng)、政令失暢和行為失范為重點(diǎn)，通過(guò)問(wèn)責(zé)和責(zé)任追究，強(qiáng)化執(zhí)政為民的責(zé)任，嚴(yán)肅執(zhí)政紀(jì)律，規(guī)范執(zhí)政行為，提高執(zhí)政效能。建立健全和執(zhí)行黨內(nèi)問(wèn)責(zé)制的前提和基礎(chǔ)是要建立科學(xué)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，具體包括:一要建立“有責(zé)必究”機(jī)制，二要建立“有責(zé)能究”機(jī)制，三要建立違規(guī)責(zé)任“有人去究”機(jī)制，四要建立責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，五要建立責(zé)任追究協(xié)調(diào)機(jī)制。

(三)開(kāi)展行政倫理教育，健全政府責(zé)任自律機(jī)制

善治是一種理性和德性相結(jié)合的公共治理狀態(tài)。良好的行政倫理是良好的治理的重要前提，也是善治的要素之一。行政倫理是政府道德責(zé)任的表現(xiàn)形態(tài)和實(shí)現(xiàn)方式，是政府部門(mén)以責(zé)任感為核心的“組織良心”的體現(xiàn)。它主要涉及鄧小平所講的“政府行動(dòng)的正義性和服務(wù)性”，亦即領(lǐng)導(dǎo)、決策和執(zhí)行等行政活動(dòng)的合法性問(wèn)題。它包括公務(wù)人員個(gè)體在行政管理實(shí)踐中的倫理觀念與倫理規(guī)范，也包括行政主體作為群體及組織機(jī)構(gòu)在行政活動(dòng)中所應(yīng)遵循的價(jià)值規(guī)范。行政倫理作為一種觀念力量，可以提高政府公權(quán)力的合法性，提高政府公共治理行為的合理性。所以，我們要開(kāi)展行政倫理教育，以鄧小平政治行為倫理觀的責(zé)任思想為指導(dǎo)，把責(zé)任意識(shí)與服務(wù)意識(shí)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，使作為公共權(quán)力行使者的政府工作人員逐步樹(shù)立明確的公私利益觀念、權(quán)利義務(wù)觀念和公職人員職業(yè)道德觀念等相應(yīng)的倫理觀念，從而建立起一整套與善治目標(biāo)相適應(yīng)的政府責(zé)任自律機(jī)制，為構(gòu)建認(rèn)同型責(zé)任政府奠定基礎(chǔ)。

二、追求善治的透明性?xún)r(jià)值取向，構(gòu)建透明型公正政府

(一)完善保障公共權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行的法制建設(shè)，為公開(kāi)監(jiān)督提供法律依據(jù)

一是要以法律的方式界定政府職能和權(quán)限，加快行政程序法、行政組織法等行政法律的制定步伐，嚴(yán)格執(zhí)行行政許可法，約束政府部門(mén)及其工作人員在行使公共權(quán)力時(shí)可能出現(xiàn)的“越位”、“錯(cuò)位”、“缺位”的問(wèn)題。二是要制定促進(jìn)和保障公共權(quán)力公開(kāi)透明信息化運(yùn)行的法律，提供完備的法制保障。三是要建立信息安全保障制度。從人員安全、物理安全、信息技術(shù)解決方案、安全管理規(guī)定等層面加強(qiáng)制度建設(shè)，進(jìn)行安全防范。

(二)建設(shè)推進(jìn)公共權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行的多種載體，為實(shí)現(xiàn)真正的知情權(quán)提供條件

推進(jìn)公共權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行不僅要以信息化為載體，同時(shí)要兼顧國(guó)情民情，從方便民眾辦事的實(shí)際出發(fā)。不能只局限于以網(wǎng)絡(luò)為載體，要采取多種形式推進(jìn)公共權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行?？紤]到現(xiàn)階段有些民眾尚不習(xí)慣和不適應(yīng)在網(wǎng)絡(luò)辦事的實(shí)際情況，還應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮政務(wù)公開(kāi)欄、電子觸摸屏、宣傳櫥窗、辦事指南小冊(cè)子等已有公開(kāi)載體的作用。要積極發(fā)揮社會(huì)中介組織的作用，探索民眾辦事“代理制”。要盡可能公開(kāi)應(yīng)該公開(kāi)的全部信息，使人民群眾隨時(shí)能夠通過(guò)正常的暢通的合法渠道及時(shí)獲知其所感興趣的相關(guān)信息。

(三)建立、健全公共決策聽(tīng)證制度

所謂公共決策聽(tīng)證，是行政機(jī)關(guān)基于公平、公開(kāi)、公正原則，在作出涉及公民、法人或其他組織利益的重大事項(xiàng)或重大決定之前，充分聽(tīng)取公民、法人或其他組織的意見(jiàn)的活動(dòng)［2］。決策聽(tīng)證既可為公民提供參與的機(jī)會(huì)，以更好地傾聽(tīng)民意、集中民智，又能有效防止行政專(zhuān)制。因此，推行公共決策聽(tīng)證制度是拓展公共決策透明性的制度創(chuàng)新。只有做到政務(wù)透明，才能讓人民群眾對(duì)權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程與狀態(tài)進(jìn)行有效監(jiān)督，才能準(zhǔn)確判斷官員履行責(zé)任和回應(yīng)社會(huì)公眾要求的狀況，從而從源頭上預(yù)防和治理腐敗，實(shí)現(xiàn)善治的根本目的。同樣，只有做到政務(wù)透明，官員才能時(shí)刻意識(shí)到自己處于公眾的監(jiān)督之下，時(shí)刻牢記自己肩負(fù)的政治責(zé)任和行政責(zé)任，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

三、追求善治的法治價(jià)值取向，構(gòu)建現(xiàn)代化法治政府

(一)成立政府法律顧問(wèn)團(tuán)，為政府行政決策提供法律參考依據(jù)

成立政府法律顧問(wèn)團(tuán)是推進(jìn)依法行政，提高管理水平，建設(shè)法治型政府的一項(xiàng)重要舉措，有利于推進(jìn)政府科學(xué)決策，有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，也有利于增強(qiáng)依法行政意識(shí)。政府的重大決策、行政行為、合同行為，以及其他法律事務(wù)都可以征求法律顧問(wèn)們的意見(jiàn);政府的重要規(guī)范性文件也可以請(qǐng)法律顧問(wèn)把好法律關(guān)。

(二)完善行政決策規(guī)則和程序，建設(shè)法治政府

一切國(guó)家行政機(jī)關(guān)和工作人員都必須嚴(yán)格按照法律的規(guī)定，在法定職權(quán)范圍內(nèi)，充分行使管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的行政職能，做到既不失職，又不越權(quán)，更不能非法侵犯公民的合法權(quán)益。嚴(yán)格依照既定的法律辦事，可以使我國(guó)政府部門(mén)工作人員在工作中排除各種人情關(guān)系的影響，做到清正廉潔，這對(duì)樹(shù)立政府的良好形象、加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)都很重要。因此，就要以辦事方便不方便、公正不公正、群眾滿意不滿意作為工作標(biāo)準(zhǔn)，還要制定首問(wèn)負(fù)責(zé)制度和責(zé)任追究制度，形成用制度規(guī)范行為、靠制度辦事、以制度管人的長(zhǎng)效管理機(jī)制，使我們的政府真正成為以有限、服務(wù)、陽(yáng)光、責(zé)任、誠(chéng)信、廉潔和效能為特點(diǎn)的法治政府。

四、追求善治的公共福利最大化的價(jià)值取向，構(gòu)建公共服務(wù)型政府

(一)關(guān)注福利事業(yè)的社會(huì)化、合理化，構(gòu)建公共服務(wù)型政府

關(guān)注“人民利益”是現(xiàn)代政府政治觀的價(jià)值取向，是“善治”政府能力的試金石，是構(gòu)建公共服務(wù)型政府的指南。公共服務(wù)型政府以社會(huì)福利為突破口是正確的政策，相應(yīng)的管理部門(mén)必須跟進(jìn)，必須深入到社會(huì)的最基層。為了使社會(huì)福利普及至全民，我國(guó)應(yīng)該在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村也設(shè)立相應(yīng)的福利管理機(jī)構(gòu)。我們經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)與國(guó)家財(cái)政實(shí)力的快速增強(qiáng)已使我們具備了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，可以支撐起一個(gè)水平不是很高的社會(huì)福利體系。但是我國(guó)人口眾多，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型造成的結(jié)構(gòu)性失業(yè)，農(nóng)村勞動(dòng)力過(guò)剩，加上老齡化的提早到來(lái)形成了巨大的福利需求［3］。因此，應(yīng)不斷強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，根據(jù)居民的實(shí)際需要和國(guó)家的承受能力，從社區(qū)最需要而又最可能辦到的事情做起，公平、公正、合理、統(tǒng)籌兼顧地為社區(qū)居民提供由小至大、由少到多的社會(huì)福利。

(二)關(guān)注社會(huì)福利管理機(jī)構(gòu)的整合化和法治化，構(gòu)建公共服務(wù)型政府

在現(xiàn)有的社會(huì)福利體系中，“福利”和“法治”之間價(jià)值上存在內(nèi)在的緊張與沖突，須處理好兩者的關(guān)系?！胺ㄖ巍笔乔疤?，“福利”是訴求;“法治”是旗幟，“福利”是目的［4］;“福利”旨在回應(yīng)社會(huì)的物質(zhì)需求，“法治”期望保障社會(huì)需求的價(jià)值方向。如果沒(méi)有“法治”，社會(huì)福利可能就會(huì)走向市場(chǎng)，就會(huì)產(chǎn)生腐敗和不公平的現(xiàn)象。所以，要以鄧小平政治價(jià)值倫理觀為指導(dǎo)，按照福利滿足民生需求的不同層次，進(jìn)行整合，加快福利制度改革的步伐。要根據(jù)我國(guó)國(guó)情統(tǒng)一規(guī)劃，科學(xué)設(shè)計(jì)?？梢詫⒏＠枨蠓譃榛A(chǔ)層次需求和發(fā)展層次需求。要實(shí)現(xiàn)福利訴求和法治精神、社會(huì)正義的統(tǒng)一，從更嚴(yán)格意義上說(shuō)是實(shí)現(xiàn)分配正義和自由保障的調(diào)和與統(tǒng)一。可以建立統(tǒng)一的社會(huì)福利基金協(xié)會(huì)，成立社會(huì)福利司法部。社會(huì)福利司法部有權(quán)對(duì)社會(huì)福利部門(mén)加以質(zhì)問(wèn)。此外，社會(huì)福利司法部對(duì)社會(huì)福利基金有完全的監(jiān)督權(quán)，社會(huì)福利部門(mén)必須定期作《社會(huì)福利基金報(bào)告》［5］。有了良好的制度設(shè)計(jì)，還應(yīng)以立法的形式確定下來(lái)。要將社會(huì)福利制度的運(yùn)行建立在比較完善的立法基礎(chǔ)上，做到有法可依，有章可循。

五、追求善治的重視公民參與的價(jià)值取向，構(gòu)建合作型政府

(一)推動(dòng)公民積極參與公共生活實(shí)踐，積聚公共治理的現(xiàn)實(shí)合作力量

建立互動(dòng)的合作型政府治理模式的重要前提是公眾積極參與。政治參與思想是鄧小平建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義民主政治理論的一個(gè)重要組成部分。我們應(yīng)在鄧小平政治參與思想的指導(dǎo)下，培育公民的政治參與意識(shí)，構(gòu)建現(xiàn)代合作型政府?？纱罱ㄒ粋€(gè)人民群眾有序政治參與的平臺(tái)——綜合考評(píng)或網(wǎng)上評(píng)議。通過(guò)這樣的一個(gè)參與平臺(tái)，社會(huì)各界不僅可以評(píng)判一年來(lái)機(jī)關(guān)工作的好壞，還可以向政府建言獻(xiàn)策，提出自己的訴求。公民參與是現(xiàn)代合作型政府模式的構(gòu)建的關(guān)鍵點(diǎn)之一。隨著公民政治參與的深化，人民群眾會(huì)越來(lái)越多參與政治活動(dòng)，從而影響政府決策［6］。

(二)發(fā)揮公務(wù)員的公共精神的表率作用，培育社會(huì)的公共精神

公務(wù)員作為政府行政的執(zhí)行者、政府理念的傳達(dá)者以及公共意志的體現(xiàn)者，必須具有強(qiáng)烈的公共精神。公共行政現(xiàn)代化所涵蓋的民主觀念、公正理念、契約精神、責(zé)任意識(shí)、公共服務(wù)精神，以及和諧、科學(xué)的行政理念等公共精神既是公共行政現(xiàn)代化本身，又是構(gòu)建和諧社會(huì)的精神骨骼和價(jià)值引擎。全社會(huì)這些公共精神的培育要通過(guò)公務(wù)員的良好行為來(lái)帶動(dòng)。因此，構(gòu)建合作型政府治理模式，一個(gè)不容忽視的基礎(chǔ)性工作，就是政府與民眾之間建立一種經(jīng)常性的有關(guān)公共治理問(wèn)題的協(xié)商對(duì)話機(jī)制［7］。這是因?yàn)椤吧浦巍北硎緡?guó)家與社會(huì)或者說(shuō)政府與公民之間的良好合作，表示公民自愿的合作和對(duì)政府權(quán)威的自覺(jué)認(rèn)同?！吧浦巍彪x不開(kāi)政府，更離不開(kāi)公民。公民參與是“善治”的基礎(chǔ)條件，公民參與的發(fā)展必然直接或間接地促進(jìn)善治的形成和發(fā)展。沒(méi)有公民的積極參與和合作，絕不會(huì)有“善治”。而只會(huì)產(chǎn)生“惡政”和“惡治”［8］。

總之，善治就是要強(qiáng)調(diào)政治倫理的善性，努力構(gòu)建認(rèn)同型責(zé)任政府、透明型公正政府、現(xiàn)代化法治政府、公共服務(wù)型政府、合作型政府。

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