論政府在城市信用體系建設(shè)中的作用

宋慧宇

（吉林省社會科學(xué)院 法學(xué)研究所，吉林 長春130033）

信用問題隨著市場經(jīng)濟(jì)在中國的建立和發(fā)展逐漸進(jìn)入人們的視野，“信用制度被喻為‘市場經(jīng)濟(jì)的靈魂’，它和競爭一起成為資本運(yùn)動和市場發(fā)展的杠桿。有無健全的征信體系，是市場經(jīng)濟(jì)是否走向成熟的重要標(biāo)志”。［1］在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，信用缺失已經(jīng)成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重障礙，商業(yè)欺詐、逃避債務(wù)、制假售假、虛假廣告、偷稅漏稅、非法經(jīng)營等等，不一而足，而“城市是社會信用體系建設(shè)的一個最基本的單位，70%的企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動在注冊地所在城市進(jìn)行，99%以上的個人經(jīng)濟(jì)活動在居住的城市進(jìn)行，建立各個體系系統(tǒng)的基礎(chǔ)征信數(shù)據(jù)資源在城市”，以城市為單位“建立一個信用體系是成本最低的，也更容易調(diào)動當(dāng)?shù)卣块T和民間單位積極性”。［2］很多城市已經(jīng)意識到信用體系建設(shè)的重要意義，在城市這一層面上進(jìn)行信用體系建設(shè)在中國已經(jīng)形成了一定的規(guī)模和影響，上海、北京、深圳等大城市以及汕頭、溫州、義烏等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的中小城市已經(jīng)逐漸形成了較好的信用市場環(huán)境，而這些成功經(jīng)驗(yàn)都離不開地方政府的積極引導(dǎo)和推動，政府作為市場監(jiān)管者在城市信用體系建設(shè)中起到何種作用將是城市信用體系建設(shè)的關(guān)鍵。

一、政府是城市信用體系建設(shè)的基礎(chǔ)和支柱

“政府信用是社會組織、民眾對政府信譽(yù)的一種主觀評價或價值判斷，它是政府行政行為所產(chǎn)生的信譽(yù)和形象在社會組織和民眾中所形成的一種心理反映。它既包括民眾對政府整體形象的認(rèn)識、情感、態(tài)度、情緒、興趣、期望和信念等，也體現(xiàn)為民眾自愿地配合政府行政，減少政府的公共管理成本，以提高公共行政效率。”［3］政府在城市信用體系建設(shè)中應(yīng)當(dāng)起到基礎(chǔ)和支柱的作用。

其一，在中國，從古代社會到現(xiàn)代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代甚至當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，政府及其代表的高度發(fā)達(dá)的行政權(quán)力一直處于社會的中心地位，政府行為是否守信無形中會對社會公眾產(chǎn)生廣泛且深遠(yuǎn)的影響，特別是當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府信用更是服務(wù)型政府、責(zé)任型政府的重要標(biāo)志，建立公眾對政府的信任是對其他企業(yè)、個人信任的前提。這種表率作用不僅能使政府行為獲得充分認(rèn)同和支持，而且能夠在社會形成一種強(qiáng)大的凝聚力。

其二，政府作為市場秩序的監(jiān)管者和公共利益的維護(hù)者，其能否以客觀中立的地位對市場經(jīng)濟(jì)中各種行為進(jìn)行公正地裁判，直接影響本區(qū)域市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行狀況。市場經(jīng)濟(jì)條件下，一些市場主體在追求利潤最大化動機(jī)的驅(qū)動下，會做出侵犯他人利益、擾亂市場秩序、破壞市場信用環(huán)境的行為，而這些損害公共利益的市場失靈行為“依靠個體行為很難克服，或者交易成本過高，公共利益的客觀存在并不必然導(dǎo)致社會主體間合作，‘搭便車’的心態(tài)是造成集體行動困境的根源”。［4］如20世紀(jì)80年代中國鞋業(yè)市場中，溫州鞋業(yè)企業(yè)由于同一產(chǎn)地而受到市場的捆綁約束，“公地悲劇”使單個主體沒有激勵去維護(hù)整個品牌，其中部分企業(yè)的偷工減料、以次充好，導(dǎo)致了整個市場對全部區(qū)域產(chǎn)品質(zhì)量預(yù)期的降低，［5］使溫州鞋業(yè)一度遭受重創(chuàng)。因此，建立信用體系和制度，維護(hù)正常的市場秩序這種公共物品的屬性決定了政府公權(quán)力介入的必要性，特別是在市場經(jīng)濟(jì)建立不久的中國，市場信用理念和文化極其薄弱，就更加需要地方政府率先打破舊觀念，改變政府對市場的管理手段，整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序，自覺擔(dān)當(dāng)起信用制度創(chuàng)新的重任。

其三，“在市場經(jīng)濟(jì)條件下，資本的運(yùn)作規(guī)則必然向成本低、效益高、能增值的行業(yè)和有利于投資效益實(shí)現(xiàn)的環(huán)境進(jìn)行運(yùn)作，投資環(huán)境重要的內(nèi)容之一就是良好的信用環(huán)境。信用環(huán)境優(yōu)劣直接影響投資方的經(jīng)濟(jì)利益。”［6］信用這種無形資產(chǎn)帶來的正外部性比有形資產(chǎn)更為珍貴。當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)新一輪的區(qū)域競爭已經(jīng)從單純的資本、技術(shù)、原材料等競爭轉(zhuǎn)向包括信用環(huán)境在內(nèi)的投資軟環(huán)境競爭，而政府信用是本區(qū)域競爭力的重要內(nèi)容。對于投資主體來說，政府信用的缺失“足以將政府許諾的任何政策優(yōu)惠抵消殆盡，短期投機(jī)資本就會迅速逃離，著眼于中長期利益的外國投資也將更加謹(jǐn)慎。相反，一個地方形成了良好的信用秩序，樹立了良好的政府信用形象，就意味著這個地方在吸引外資等方面擁有了巨大的社會資本優(yōu)勢”，所以，“政府的信用成為決定市場資源走向的最根本要素”。［7］

二、政府自身信用體系建設(shè)：城市信用體系建設(shè)的表率

政府在城市信用體系建設(shè)中應(yīng)當(dāng)成為守信的表率和榜樣，即政府自身信用體系建設(shè)。政府自身信用體系建設(shè)就是指有限政府能夠切實(shí)有效地履行其法定職責(zé)及對公眾的承諾，從而贏得社會公眾的信任。［8］具體來說，政府自身信用體系建設(shè)包括兩大方面：政府內(nèi)在職能的合理定位和政府外在行為的守約重諾。

（一）履行職能應(yīng)有所為有所不為

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)“轉(zhuǎn)型時期中國政府對市場的微觀干預(yù)面臨兩大任務(wù)：一是從包攬一切社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)中退出，淡化與市場經(jīng)濟(jì)不相符合的行政統(tǒng)制和壟斷權(quán)力；二是對傳統(tǒng)行政權(quán)力進(jìn)行重構(gòu)，確立和加強(qiáng)市場行政監(jiān)管權(quán)力，以恰當(dāng)?shù)男姓?quán)力引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，主動培育市場和發(fā)展市場”。［9］要實(shí)現(xiàn)這兩大任務(wù)，地方政府必須切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，對政府監(jiān)管權(quán)力進(jìn)行合理配置：政企分開——政府與市場外部關(guān)系；權(quán)力分離——政府內(nèi)部行政分權(quán)。

首先，政企分開即政府經(jīng)濟(jì)角色從“越位”向“定位”轉(zhuǎn)變，政府經(jīng)濟(jì)行為從“越權(quán)”向“限權(quán)”轉(zhuǎn)變。（1）政府從競爭性領(lǐng)域退出，國有資本必須退出競爭性領(lǐng)域，只保留在必要的公用事業(yè)和關(guān)鍵性領(lǐng)域；政府改變對企業(yè)的管理方式，不再直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營行為，而是以法律的手段實(shí)施監(jiān)管。（2）政府與國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)管、資產(chǎn)管理和生產(chǎn)經(jīng)營分離。政府作為公民所有權(quán)的代表來管理國有資產(chǎn)，其與政府對市場秩序的監(jiān)管必須劃分開來，隸屬于不同的行政部門；國有企業(yè)不再與政府有直接的關(guān)系，只需要依政府所擁有的股份按董事會和股東大會上的決議向政府上交紅利。

其次，權(quán)力分離即明確不同政府機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和職責(zé)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力間相互制衡，減少推諉、爭權(quán)與扯皮等現(xiàn)象，以提高行政監(jiān)管效率，為監(jiān)管對象的合法權(quán)益提供制度上的保障。監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其他行政部門（主要是政府政策制定部門）分開或相對分開，政策回歸政策，監(jiān)管回歸監(jiān)管。［10］

（二）政府行為應(yīng)守信用重承諾

政府在一切公共行政管理活動中應(yīng)當(dāng)恪守信用，滿足公眾對政府的合理期待，形成政府回應(yīng)基礎(chǔ)上的一種互動、合作關(guān)系。這種政府行政行為守信包括：抽象行政行為的守信和具體行政行為的守信。

首先，抽象行政行為守信主要指地方政府政策制定注重民主性和科學(xué)性，政策落實(shí)要保持嚴(yán)肅性、連續(xù)性。（1）政府制定的地方政策應(yīng)具有“回應(yīng)性”，即能夠充分反映本區(qū)域公眾的利益訴求，政策制定前進(jìn)行廣泛的民意調(diào)查，重點(diǎn)關(guān)注普通百姓關(guān)心的熱點(diǎn)問題。（2）推行政策制定過程的公開化，增加公眾對政策的信任感，聽證程序、公示制度等手段要普遍應(yīng)用。（3）政策的出臺和實(shí)施要前后一致，不能因政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)調(diào)離或任意原因隨意更改。

其次，具體行政行為守信主要指地方政府行政服務(wù)方式和工作方法要具有合法性、合理性和創(chuàng)新性。在管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變過程中，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，地方政府行政服務(wù)方式和方法在堅(jiān)持合法性與合理性原則的基礎(chǔ)上要有所創(chuàng)新，服務(wù)承諾、行政問責(zé)、限期辦結(jié)、行政指導(dǎo)、行政獎勵、無償代辦等新型行政管理制度的應(yīng)用將有助于改善政府形象，提升政府公信力。相反，暴力執(zhí)法、知錯不改、辦事拖沓、權(quán)力尋租、虛報瞞報、吃拿卡要等行為嚴(yán)重影響政府信譽(yù)和形象，必須堅(jiān)持予以禁止。

三、政府推動城市信用體系建設(shè)：城市信用體系建設(shè)的主導(dǎo)力量

政府在城市信用體系建設(shè)中應(yīng)當(dāng)起到引導(dǎo)和主導(dǎo)作用，即政府推動信用體系建設(shè)。地方政府是本區(qū)域社會建設(shè)和發(fā)展方向的制定者，所以，政府在推動城市信用體系建設(shè)中的引導(dǎo)和主導(dǎo)作用是其他任何組織和個人無法與之比擬的。

（一）在宏觀上提供信用體系建設(shè)中長期規(guī)劃和政策立法支持

首先，政府是社會信用體系建設(shè)規(guī)劃的設(shè)計(jì)者。城市信用體系建設(shè)是一項(xiàng)長期工程，需要一個有力的組織者進(jìn)行統(tǒng)籌安排，配合本地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和道德進(jìn)行綜合發(fā)展。從總體上講，城市信用體系建設(shè)應(yīng)采取政府主導(dǎo)推動，逐步市場化運(yùn)作的模式：第一步要有一個完整的覆蓋全局的信用體系建設(shè)方案，分工明確、步驟清晰；第二步政府在信用體系建設(shè)啟動階段要給予財政支持，特別是在經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)，但不應(yīng)當(dāng)成為政府長期的財政負(fù)擔(dān)，而是逐步建立市場化的運(yùn)作原則。

其次，政府要為城市信用體系建設(shè)提供政策立法支持。地方信用立法內(nèi)容應(yīng)主要包括但不限于以下幾方面：一是信用信息的征集與披露，規(guī)范征信數(shù)據(jù)的采集、加工、披露和傳播全過程，具體界定征信數(shù)據(jù)開放、獲取和使用的范圍、征信數(shù)據(jù)保密的范圍、企業(yè)商業(yè)機(jī)密及個人隱私的保護(hù)等，這部分規(guī)范的重點(diǎn)是信用數(shù)據(jù)范圍的界定；二是信用服務(wù)行業(yè)的管理，規(guī)范信用行業(yè)的從業(yè)活動，使其合法地進(jìn)行各類信用數(shù)據(jù)的采集、處理、存儲、核實(shí)和傳播，同時也強(qiáng)制性地規(guī)定掌握征信數(shù)據(jù)的機(jī)構(gòu)和企業(yè)必須依照法規(guī)開放其數(shù)據(jù)源，這部分規(guī)范的重點(diǎn)是確保信息的真實(shí)性、公正性和客觀性，浙江省在信用服務(wù)行業(yè)管理立法方面走在了全國前列，2007年10月出臺了全國首部《企業(yè)信用管理標(biāo)準(zhǔn)》和《信用服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》；［11］三是信用評價體系與評價標(biāo)準(zhǔn)，建立對企業(yè)和個人信用的統(tǒng)一評級制度，使信用評級公開化、標(biāo)準(zhǔn)化，提高評估結(jié)果的可比性，規(guī)范市場信用信息傳遞機(jī)制；四是失信行為的追究與懲戒，對失信行為的界定及相應(yīng)的懲罰與制裁，保護(hù)守信者的合法權(quán)益。

（二）在微觀上采取積極措施推動城市信用體系建設(shè)

首先，政府應(yīng)牽頭促進(jìn)公共信用信息的整合、開放與共享，除關(guān)系國家安全與個人隱私外，公共信用數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)無條件向社會公眾開放，堅(jiān)決制止政府部門的信息壟斷、割裂或獨(dú)立。

其次，支持和規(guī)范社會信用中介服務(wù)行業(yè)的運(yùn)行和發(fā)展，對信用中介機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入、評級標(biāo)準(zhǔn)、信息獲取等進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督；同時，政府應(yīng)帶頭使用信用產(chǎn)品，諸如在政府采購、項(xiàng)目招投標(biāo)、財政投放、公務(wù)員招考和職位遷移、土地交易、資質(zhì)認(rèn)定等領(lǐng)域?qū)⑿庞脠蟾孀鳛楸貍錀l件。

再次，建立社會信用體系建設(shè)的政府服務(wù)指導(dǎo)窗口，開展社會信用法律法規(guī)、政策制度的解讀與指導(dǎo)，市場行為中守信與失信行為典型案例的通報與發(fā)布，對國際和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、金融、行業(yè)等信用風(fēng)險向社會及時做出風(fēng)險預(yù)警等。

最后，在全社會開展信用的普及、宣傳、教育和研發(fā)，根據(jù)各地區(qū)當(dāng)前社會信用觀念的實(shí)際情況，努力營造誠實(shí)守信的社會文化氛圍，包括：信用觀念的普及、信用知識的宣傳、信用專業(yè)的教育、信用人才的培訓(xùn)、信用理論的研究等。

四、政府守信監(jiān)督機(jī)制：政府信用體系建設(shè)的根本保障

考慮到地方政府行政權(quán)力在本地區(qū)內(nèi)的強(qiáng)大地位，普通的社會公眾難以與之抗衡，特別是一些基層政府隨意行政、亂集資、亂攤派、亂收費(fèi)，實(shí)施地方保護(hù)主義，在群眾中造成了惡劣影響，建立守信監(jiān)督機(jī)制可以起到有效約束基層政府部門及工作人員失信行為的作用。相對于政府內(nèi)部的監(jiān)察和預(yù)算約束，來自于政府外部的異體監(jiān)督更為有效和根本。

外部守信監(jiān)督最為可行的常態(tài)機(jī)制是來自于地方人大機(jī)構(gòu)的政府信用監(jiān)督。在地方人大設(shè)立常設(shè)的地方政府守信監(jiān)督委員會和臨時設(shè)立的針對特定政府行為的專項(xiàng)工作組。地方人大守信監(jiān)督委員會的主要職能是“接受公眾對政府失信行為的信訪與投訴，調(diào)查了解事件，形成評估結(jié)果公告社會，協(xié)調(diào)政府與公眾的關(guān)系，約束與監(jiān)督政府的失信行為，維護(hù)政府權(quán)威性”；［12］常設(shè)機(jī)構(gòu)可以針對地方政府制定規(guī)章和行政執(zhí)法過程中特定行為成立臨時專項(xiàng)工作組，公開聘請社會公眾和專家學(xué)者，進(jìn)行政策咨詢、事件調(diào)查、資信評估、處理監(jiān)督、參與聽證等工作，并將最終結(jié)果向社會公布。需要注意的是：無論是政府自身還是監(jiān)督委員會在監(jiān)督的過程中都有必要對政府守信和失信行為進(jìn)行公開宣傳，特別要樹立誠實(shí)守信的典范，抓出一些反面教材，表彰先進(jìn)，處罰失信，鼓勵后進(jìn)。

［1］鄧建勝.用制度捍衛(wèi)信用［N］.人民日報，2006-01-20（5）.

［2］林均躍.城市信用體系建設(shè)［EB/OL］.http：//www.china.com.cn/chinese/OP-c/459526.htm.2003-12-11.

［3］王和平.論政府信用建設(shè)［J］.政治學(xué)研究，2003，（1）.

［4］宋慧宇.行政監(jiān)管權(quán)研究［D］.長春：吉林大學(xué)，2010.

［5］葉建亮.“次品市場”是如何恢復(fù)為“正品市場”的？——溫州皮鞋業(yè)從制假售假到創(chuàng)保品牌的案例研究［J］.浙江社會科學(xué)，2005，（6）.

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［9］宋慧宇.美國政府微觀監(jiān)管制度的演變及啟示［J］.經(jīng)濟(jì)縱橫，2011，（8）.

［10］宋慧宇.論政府市場監(jiān)管權(quán)的合理配置［J］.社會科學(xué)戰(zhàn)線，2012，（12）.

［11］屈凌燕.浙江省出臺全國首部《企業(yè)信用管理標(biāo)準(zhǔn)》［EB/OL］.http：//www.xinhuanet.com/chinanews/2007-10/23/content＿11471963.htm.2007-10-23.

［12］林鈞躍，吳晶妹.城市信用體系設(shè)計(jì)［M］.北京：中國方正出版社，2007.