西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)公共服務(wù)型政府的思考

肖啟峰

（興安盟行政公署 辦公廳，內(nèi)蒙古 烏蘭浩特 137400）

我國地方政府明確提出建設(shè)公共服務(wù)型政府是在2002年，中央政府提出要建設(shè)公共服務(wù)型政府是在2004年。2005年溫家寶總理在政府工作報告中將其明確為政府改革的任務(wù)［1］。作為西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，建設(shè)好公共服務(wù)型政府是西部地區(qū)擺脫經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的必然選擇，也是西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)均衡發(fā)展的必然要求，更是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)構(gòu)建和諧社會的題中之意。

一、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)面臨的特殊困難

第一，自然地理?xiàng)l件復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)發(fā)展滯后。西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)特殊的人文地理環(huán)境決定了其社會事業(yè)布局呈現(xiàn)為“點(diǎn)多、面廣、差異大、戰(zhàn)線長”的特點(diǎn)，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的成本高、難度大。根據(jù)國家統(tǒng)計局2006年統(tǒng)計結(jié)果顯示，西部12個省市區(qū)領(lǐng)土面積占全國的70%，人口占全國人口的36%，經(jīng)濟(jì)總量占全國的18.8%，僅相當(dāng)于東部發(fā)達(dá)地區(qū)的30.8%。西部地區(qū)縣均國內(nèi)生產(chǎn)總值是全國縣市平均水平的一半；縣均地方財政收入是全國縣市平均水平的57%。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，目前，西部地區(qū)社會事業(yè)有限的資源供給能力和龐大的社會需求之間的矛盾并未根本緩和，西部地區(qū)僅用占全國20.5%的社會資源，來解決占全國36%人口的社會發(fā)展問題。

第二，財政困難且收支結(jié)構(gòu)不合理，政府提供公共服務(wù)的能力偏低。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，建立與之相適應(yīng)的公共財政已經(jīng)成為我國財政改革與發(fā)展的基本方向。但是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)財政特別困難，無法保證公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給。據(jù)國家統(tǒng)計局的一組調(diào)查資料顯示，2006年西部12省市區(qū)地方財政一般預(yù)算收入水平為3056.6億元，占全國財政總收入的16.7%，與東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比，僅為其28.2%。西部地區(qū)財政處在較低的收入水平上，又表現(xiàn)為收支不合理，用于發(fā)展社會公共事業(yè)的支出僅占20%左右。綜觀欠發(fā)達(dá)地區(qū)財政狀況，主要表現(xiàn)為四大難點(diǎn)問題：一是財力拮據(jù)，財政對公共支出的保障能力十分低弱；二是剛性支出比重大，財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整難；三是困難地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要財政扶持，財政退出經(jīng)濟(jì)投資領(lǐng)域?qū)⑹关斦永щy。

第三，現(xiàn)代公共服務(wù)理念尚未真正形成，政府職能“越位”、“錯位”、“缺位”問題非常突出。欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府仍習(xí)慣于審批蓋章，在管理方式上仍習(xí)慣于使用直線手段、行政手段下達(dá)各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。政府“越位”問題主要表現(xiàn)為，政府實(shí)行大一統(tǒng)的管理體制，政府與市場、社會、企業(yè)分工不明確?！板e位”問題主要是各級政府、政府各部門職能邊界，職責(zé)范圍沒有合理界定。“缺位”問題主要表現(xiàn)為，各級政府都存在著強(qiáng)烈經(jīng)濟(jì)政績沖動，公共服務(wù)出現(xiàn)真空。

二、對策措施

（一）轉(zhuǎn)變政府職能

第一，將促進(jìn)就業(yè)放在政府公共服務(wù)職能的首位。各級政府要采取強(qiáng)有力的措施，落實(shí)促進(jìn)就業(yè)責(zé)任制，擴(kuò)大新增就業(yè)崗位，努力控制登記失業(yè)率，確保就業(yè)總量的增加；制定和落實(shí)促進(jìn)就業(yè)的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，例如通過稅收減免、貸款貼息、小額貸款等政策，引導(dǎo)和扶持中小企業(yè)、民營企業(yè)和非正式組織的發(fā)展。要適應(yīng)勞動力市場的需要，加強(qiáng)再就業(yè)培訓(xùn)；進(jìn)一步落實(shí)解決困難弱勢群體就業(yè)的剛性措施，由政府購買公益性崗位和創(chuàng)辦就業(yè)基地實(shí)施就業(yè)安置。

第二，積極推進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展。教育是一項(xiàng)具有長遠(yuǎn)戰(zhàn)略意義的事業(yè)，也是為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展積累后勁，提供智力支持的重要公共產(chǎn)品。許多國家如美國、英國、加拿大、澳大利亞等國的經(jīng)驗(yàn)是，把物質(zhì)或經(jīng)濟(jì)極為貧乏和不利，須優(yōu)先予以改善以利于教育機(jī)會均等實(shí)現(xiàn)的地區(qū)列為“教育優(yōu)先區(qū)”（EPA），政府應(yīng)積極介入，通過增加校舍、加大財力支援、培養(yǎng)師資、改善設(shè)備等方式，盡快改善學(xué)校和社區(qū)的教育和社區(qū)環(huán)境。

第三，大力發(fā)展公共衛(wèi)生事業(yè)，提高人民群眾健康水平。加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生體系建設(shè)，提升衛(wèi)生服務(wù)的能力和水平；建設(shè)公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮中心和緊急醫(yī)療救援中心，完善信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)；高度重視農(nóng)村衛(wèi)生工作，按照控制總量、調(diào)整存量、優(yōu)化增量、提高質(zhì)量的原則，合理配置農(nóng)村牧區(qū)衛(wèi)生資源，實(shí)現(xiàn)資源利用最大化。

（二）完善公共財政體制

必須在規(guī)范政府職能和各級政府財政權(quán)利的基礎(chǔ)上，通過科學(xué)的辦法來提高地方的支付水平和收入能力。一是科學(xué)合理計算標(biāo)準(zhǔn)財力和標(biāo)準(zhǔn)支出，要把政府所承擔(dān)的支出項(xiàng)目全部細(xì)致考核確定，在標(biāo)準(zhǔn)財力和標(biāo)準(zhǔn)支出的計算上，還要考慮收支的正常增長速度，做到轉(zhuǎn)移支付與財政支出同步增長。二是專門設(shè)立一些有利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)同一起跑線的基礎(chǔ)性公共項(xiàng)目如城市基礎(chǔ)建設(shè)、公共衛(wèi)生、文化體育設(shè)施、義務(wù)教育等基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)撥款。三是對特殊地區(qū)實(shí)行特殊對待。使不具備發(fā)展工業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)困難地區(qū)的財政有能力保障其履行公共服務(wù)的基本財力，為其向公共財政過渡創(chuàng)造條件。欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府自身要合理調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，穩(wěn)步增加政府公共服務(wù)支出，切實(shí)解決公共服務(wù)投入不足的問題。

（三）多渠道增加公共服務(wù)供給

從外部因素講，關(guān)鍵是要建立和完善兩個機(jī)制：第一，國家對西部的投入機(jī)制。要加大對西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度，引導(dǎo)資金投向關(guān)系西部發(fā)展全局，帶動作用強(qiáng)的重大項(xiàng)目，比如干線公路、鐵路、電網(wǎng)以及重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程；與西部城鄉(xiāng)群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的領(lǐng)域，如社會事業(yè)、通訊、廣播電視、安全飲水等。要調(diào)整稅收政策。適當(dāng)擴(kuò)大西部地區(qū)的稅權(quán)，以及中央與地方共享稅種中地方分享的比例。第二，東部反哺西部機(jī)制。東部地區(qū)可以采取結(jié)對幫扶方式，在資金、技術(shù)、人才等方面支援西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)投入。

從內(nèi)部因素講，公共服務(wù)的供給可以由政府單一中心供給模式轉(zhuǎn)向政府、社會和企業(yè)共同承擔(dān)的多中心供給模式。除基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會治安、城市低保這些具有排他性和非競爭性的純公共產(chǎn)品必須由政府財政全額支付之外，對于城鎮(zhèn)供水、垃圾處理、公共交通、煤氣等可以市場化經(jīng)營的具有競爭性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，采取政府與企業(yè)合資、合作，BOT以及特許經(jīng)營等方式，政府要進(jìn)行必要的制度設(shè)計，采取嚴(yán)格合理的規(guī)制。

（四）改進(jìn)績效考核機(jī)制

建設(shè)公共服務(wù)型政府必須改革現(xiàn)有政府績效評估體系，政府工作的績效指標(biāo)應(yīng)更多地圍繞人民生活質(zhì)量和政府公共服務(wù)水平來設(shè)定，突出反映人民生活水平的變化和政府公共服務(wù)能力的高低。在考察各級干部時，不僅要看地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度，更要看經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和可持續(xù)性，更加關(guān)注社會保障覆蓋率、就業(yè)率、社會治安案件的破案率、安全生產(chǎn)責(zé)任事故、城鄉(xiāng)差距以及環(huán)境生態(tài)等綜合指標(biāo)。更多地關(guān)注人民的要求，關(guān)注人民的生活質(zhì)量，關(guān)注公共服務(wù)能力的提高。

（五）切實(shí)加強(qiáng)政府自身建設(shè)

各級政府要嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力和履行職責(zé)，把政府各項(xiàng)行政行為納入法制化軌道；積極推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化，規(guī)范決策程序，建立健全領(lǐng)導(dǎo)、專家、群眾相結(jié)合的科學(xué)民主決策機(jī)制。

［1］溫家寶.提高認(rèn)識，統(tǒng)一思想，牢固樹立和認(rèn)真落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀［N］.經(jīng)濟(jì)日報，2004－03－01（1）.