民事訴訟中檢察機關(guān)的權(quán)能及其實現(xiàn)

鄧曉靜 陳玉偉

（1.中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430073；2.山東省郯城縣人民檢察院，山東 郯城276199）

我國憲法將人民檢察院定位為國家法律監(jiān)督機關(guān)。法律監(jiān)督權(quán)成為檢察機關(guān)非常重要的一項權(quán)能。《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）自試行伊始便確認(rèn)了檢察機關(guān)有權(quán)對民事審判活動實施法律監(jiān)督。在最近一次修訂前，《民事訴訟法》將對生效民事裁判提出抗訴作為民事檢察權(quán)實施的唯一方式。然而，隨著社會的發(fā)展，民事訴訟所能解決的糾紛類型及范圍得到極大擴展。從維護法律的統(tǒng)一實施、促進司法公正并有效遏制司法腐敗之目的出發(fā)，僅賦予檢察機關(guān)民事抗訴權(quán)顯然不利于民事檢察權(quán)充分發(fā)揮其職能。于是，現(xiàn)行《民事訴訟法》對檢察機關(guān)的權(quán)能進行了必要的擴充，將其范圍延伸至民事訴訟全過程；更為重要的是，現(xiàn)在的民事檢察權(quán)既包括民事抗訴權(quán)，也包括民事公訴權(quán)。但是現(xiàn)行立法對于檢察機關(guān)的上述各項權(quán)能，尤其是新增權(quán)能大多只有原則性規(guī)定，缺乏具體而微的程序規(guī)則。這在一定程度上對民事檢察權(quán)的實現(xiàn)形成了制約。本文從現(xiàn)行立法規(guī)定出發(fā)，對民事訴訟中檢察機關(guān)的權(quán)能及其實現(xiàn)進行初步探討，以供參考。

一、檢察機關(guān)的審判監(jiān)督權(quán)及其實現(xiàn)

《民事訴訟法》第4條對民事檢察權(quán)作了原則性規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督”。那么，民事法律監(jiān)督權(quán)的內(nèi)涵該如何理解，檢察機關(guān)在民事訴訟中究竟擁有哪些權(quán)能？有學(xué)者從其功能出發(fā)，將我國憲法第129條賦予檢察機關(guān)代表國家行使的法律監(jiān)督權(quán)區(qū)分為“社會治理性監(jiān)督”與“公權(quán)制約性監(jiān)督”兩大類。前者囊括整個社會事務(wù)，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)能體現(xiàn)為：當(dāng)其守護的法律利益受到侵害時，檢察機關(guān)與其他權(quán)利主體一樣享有訴權(quán)，有權(quán)尋求審判機關(guān)的中立裁判。這時檢察權(quán)與審判權(quán)之間形成制約關(guān)系，不構(gòu)成權(quán)力制衡意義上的監(jiān)督；后者才是狹義上的檢察監(jiān)督權(quán)，也就是我國訴訟程序上所稱的檢察監(jiān)督權(quán)。［1］故此，具有“公權(quán)制約性監(jiān)督”的審判監(jiān)督權(quán)只不過是民事檢察權(quán)的重要權(quán)能之一。

檢察機關(guān)對人民法院的民事審判活動實施法律監(jiān)督，原則上應(yīng)是事后性的。［2］（P199）基于此，檢察機關(guān)對民事審判活動的監(jiān)督就在于其事后性，也即是對生效的民事裁判提出抗訴。

檢察機關(guān)的民事抗訴權(quán)實為一項程序性的權(quán)力，只不過是啟動民事再審程序的一種途徑而已，民事再審案件的實體裁判權(quán)仍歸屬于人民法院，再審案件的最終處理結(jié)果同樣取決于民事案件的審判組織?；蛟S正是出于此種考慮，《民事訴訟法》僅用6個條文（第208條至第213條）對審判監(jiān)督權(quán)作出了規(guī)定，即對檢察機關(guān)提出抗訴的對象、抗訴的事由、抗訴案件的管轄、對當(dāng)事人申請再審的救濟、檢察機關(guān)的調(diào)查權(quán)、提起抗訴的方式等予以規(guī)定，并確定了抗訴之外提出檢察建議的職權(quán)行使方式。至于檢察機關(guān)在提出民事抗訴和檢察建議時的程序安排，立法卻留出了空白。

對此，筆者認(rèn)為，作為公權(quán)力機關(guān)，檢察機關(guān)權(quán)力的取得及施行需有法律的明確授權(quán)。立法應(yīng)對檢察機關(guān)的審判監(jiān)督權(quán)所包括的具體權(quán)能，諸如其在庭審中的訴訟權(quán)力義務(wù)等作出更為明確細致的規(guī)定。當(dāng)然，民訴法剛剛修訂，此時期望近期內(nèi)對之予以充實頗不切實際。當(dāng)前比較適宜的解決路徑在于尋求立法解釋。①長期以來，我國的立法解釋權(quán)未能得到有效運用，全國人大常委會很少行使此項職權(quán)，現(xiàn)在應(yīng)該是在這一方面有所改觀的時候了。《中華人民共和國立法法》第42條明確規(guī)定，法律解釋權(quán)屬于全國人民代表大會常務(wù)委員會，有以下情況之一的，由全國人民代表大會常務(wù)委員會解釋：一是法律規(guī)定需要進一步明確具體含義的；二是法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的。第43條也規(guī)定，國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和全國人民代表大會各專門委員會及省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出法律解釋要求。據(jù)此，最高人民檢察院可向全國人大常委會提出要求，由立法者通過立法解釋來確定其享有的具體權(quán)能。至于民事審判監(jiān)督權(quán)所涉具體權(quán)能如何行使之事項，則可由司法解釋予以細化。

二、檢察機關(guān)的執(zhí)行監(jiān)督權(quán)及其實現(xiàn)

《民事訴訟法》第235條指出，檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督。我國的民事執(zhí)行權(quán)由人民法院享有。民事執(zhí)行活動作為民事審判活動的繼續(xù)和延伸，是保障裁判結(jié)果得以實現(xiàn)的最終環(huán)節(jié)。民事審判與民事執(zhí)行彼此連接，形成一個有機的整體。由是，執(zhí)行監(jiān)督權(quán)也就成為民事檢察權(quán)的一項權(quán)能。

（一）民事執(zhí)行監(jiān)督的對象

關(guān)于民事執(zhí)行監(jiān)督的對象，即民事執(zhí)行監(jiān)督針對的主體是誰，學(xué)界有兩種不同的觀點：一種觀點認(rèn)為，民事執(zhí)行監(jiān)督不僅針對執(zhí)行機構(gòu)及其人員，而且包括執(zhí)行當(dāng)事人、利害關(guān)系人及其他關(guān)系人，如與執(zhí)行程序存在關(guān)聯(lián)的單位或個人；另一種觀點則認(rèn)為民事執(zhí)行監(jiān)督針對的對象必須限定為人民法院的執(zhí)行機構(gòu)及其人員。

從目的來看，民事執(zhí)行監(jiān)督是檢察機關(guān)為了維護法制的統(tǒng)一實施和權(quán)威，以及國家權(quán)力的公信力而對民事執(zhí)行活動進行的監(jiān)督，很顯然，執(zhí)行當(dāng)事人、利害關(guān)系人及其他關(guān)系人不應(yīng)成為其對象。故而，我們認(rèn)為民事執(zhí)行監(jiān)督的對象應(yīng)限于人民法院的執(zhí)行機構(gòu)及其人員實施的執(zhí)行行為。

如是，則民事執(zhí)行監(jiān)督的主體為人民檢察院，被監(jiān)督主體為人民法院。至于執(zhí)行當(dāng)事人、利害關(guān)系人及其他關(guān)系人等在民事執(zhí)行程序中實施的違法或不當(dāng)行為，可由當(dāng)事人在現(xiàn)行的執(zhí)行救濟框架內(nèi)尋求解決與救濟，無需借助于民事執(zhí)行監(jiān)督。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)對人民法院的執(zhí)行活動、執(zhí)行人員的職務(wù)行為是否合法進行監(jiān)督。必須注意的是，民事糾紛是當(dāng)事人之間的私權(quán)糾紛，當(dāng)事人享有為法律所認(rèn)可和保障的處分權(quán)。檢察機關(guān)在履行民事執(zhí)行監(jiān)督的職能過程中應(yīng)尊重當(dāng)事人的處分權(quán)。執(zhí)行中，執(zhí)行機構(gòu)及其人員的違法或不當(dāng)行為雖侵害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，如果當(dāng)事人對此并不主張救濟，只要該行為不損害國家或社會公共利益，檢察機關(guān)就不宜主動追究，否則可能造成對當(dāng)事人處分權(quán)的不當(dāng)干預(yù)。

（二）民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍

確定民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍應(yīng)慮及民事執(zhí)行法律關(guān)系和執(zhí)行權(quán)的分類這兩個因素。從民事執(zhí)行法律關(guān)系的角度來看，申請執(zhí)行人與人民法院之間的申請關(guān)系、被執(zhí)行人與人民法院之間的干預(yù)關(guān)系為公法關(guān)系，申請執(zhí)行人與被執(zhí)行人間的法律關(guān)系為私法關(guān)系。［3］民事執(zhí)行監(jiān)督應(yīng)主要對公法關(guān)系中人民法院的行為予以監(jiān)督，而無需對其所有執(zhí)行行為實行監(jiān)督。執(zhí)行監(jiān)督以合法性監(jiān)督為原則、合理性監(jiān)督為例外。至于民事執(zhí)行行為是否合理，主要由執(zhí)行人員依自由裁量權(quán)予以把握，非有損于國家或社會公共利益，檢察機關(guān)不宜過多介入。

此外，民事執(zhí)行權(quán)還有著不同的類別。由于民事執(zhí)行活動包含裁判性事項和實施性事項，依此，民事執(zhí)行權(quán)可分為執(zhí)行裁決權(quán)與執(zhí)行實施權(quán)。執(zhí)行裁決權(quán)是人民法院對執(zhí)行程序中無需經(jīng)訴訟程序而確定的實體和程序方面的爭議事項經(jīng)審查后作出裁決的權(quán)力；執(zhí)行實施權(quán)是人民法院以實現(xiàn)執(zhí)行內(nèi)容為目的，依職權(quán)采取執(zhí)行措施，實施執(zhí)行活動的權(quán)力。民事執(zhí)行監(jiān)督應(yīng)針對這兩方面權(quán)力的運用來進行。

三、檢察機關(guān)的民事公訴權(quán)及其實現(xiàn)

（一）檢察機關(guān)享有民事公訴權(quán)

有些民事違法行為因難于確定直接的民事權(quán)利主體或民事權(quán)利受侵害的一方未曾提起民事訴訟而致違法行為得不到及時糾正，從而導(dǎo)致受損害的國家及社會公共利益無法得到補償或恢復(fù)。這時，由檢察機關(guān)作為公權(quán)力的代表行使民事公訴權(quán)以啟動民事訴訟程序來救濟這些權(quán)利就顯得十分必要。此外，對涉及公序良俗的公民重大民事權(quán)利糾紛，由檢察權(quán)介入而引發(fā)民事訴訟更有利于強化對這些權(quán)益的保障，促成良好的公共秩序和善良風(fēng)俗的建立。藉此，民事公訴權(quán)就成為民事檢察權(quán)能中的必備內(nèi)容。

縱觀各國立法，檢察機關(guān)提起民事公訴的法律規(guī)定主要表現(xiàn)為兩種模式：一是在實體法中規(guī)定檢察機關(guān)有權(quán)提起民事公訴的情形。如《美國法典》第28編第547條規(guī)定，民事案件涉及聯(lián)邦利益時，檢察官可以提起訴訟或出庭為聯(lián)邦政府辯護。且涉及聯(lián)邦利益或聯(lián)邦官員的案件，檢察官有權(quán)提起并參加訴訟，在訴訟中處于當(dāng)事人地位，既可做原告，也可做被告，對判決享有上訴權(quán)；二是在程序法中規(guī)定檢察機關(guān)有權(quán)提起民事公訴的具體情形。如《法國新民事訴訟法典》第421條規(guī)定，檢察院代表社會，得作為主當(dāng)事人進行訴訟或者從當(dāng)事人參加訴訟。第423條則規(guī)定，除法律有特別規(guī)定之情形，在事實妨害公共秩序時，檢察院得為維護公共秩序進行訴訟。［4］（P85）2003年生效的《俄羅斯聯(lián)邦民事訴訟法》第45條亦表明，檢察長有權(quán)在公民因健康狀況、年齡、無行為能力和其他正當(dāng)原因不能親自向法院提出請求時，以及為維護不確定范圍人的權(quán)利、自由和合法利益，或者維護俄羅斯聯(lián)邦及其各主體、地方自治組織的利益時參加訴訟。依日本的法律，對于婚姻和禁治產(chǎn)事件，檢察機關(guān)可以原告身份提起民事訴訟。日本立法還在人事訴訟程序中對檢察官提起民事公訴時的具體事項及權(quán)限作出了清晰的界定。如《日本人事訴訟程序法》第20條規(guī)定，當(dāng)檢察官提起訴訟時，將夫妻雙方作為對方當(dāng)事人。第21條第1款規(guī)定，只限于檢察官能提起的訴訟，可以提起訴的變更、合并或反訴。第6條則更具體地指出，為了維持婚姻，檢察官即使不作為當(dāng)事人也可以提出事實和證據(jù)方法。［5］（P147）檢察官之所以享有對人事訴訟的民事公訴權(quán)，是因為“人事訴訟以身份關(guān)系與能力關(guān)系為標(biāo)的，裁判結(jié)果不僅影響訴訟當(dāng)事人個人之權(quán)益，更及于社會秩序與國家公益?！保?］（P223）也即是說，人事訴訟盡管針對的是公民個人的民事權(quán)益卻關(guān)涉公序良俗和社會公益，檢察官理應(yīng)享有對此類事項提起公訴的權(quán)力。

（二）我國檢察機關(guān)民事公訴權(quán)的實現(xiàn)

1.檢察機關(guān)民事公訴權(quán)的確立。《民事訴訟法》新近增加了有關(guān)民事公益訴訟的規(guī)定，即第55條，宣示了我國民事公益訴訟制度的確立。民事公益訴訟制度的確立使得民事訴訟立法保護的合法權(quán)益從私權(quán)領(lǐng)域擴充到了社會公共利益領(lǐng)域；民事訴訟當(dāng)事人的內(nèi)涵與外延也將被重新界定，法定的國家機關(guān)和有關(guān)組織可能成為民事公益訴訟的原告。

一般而言，民事公益訴訟“以公益的促進為建制目的與訴訟要件，訴訟的實際目的往往不是個案的救濟，而是督促政府或受管制者積極采取某些促進公益的法定作為，判決的效力亦未必局限于訴訟當(dāng)事人?！保?］（P234）在此基礎(chǔ)上，反映社會弱勢群體的訴求、對公共政策的形成施加影響，成為民事公益訴訟最重要的功能。國家作為各種利益集團整合形成的社會整體利益代表，由其特設(shè)的機關(guān)提起民事公益訴訟，不僅能夠使侵害社會公共利益的行為處于其嚴(yán)密監(jiān)督之下，以維護公民、法人和國家的經(jīng)濟利益，而且能夠最大限度地保證起訴標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一公正，避免私人起訴可能產(chǎn)生的報復(fù)和濫訴弊端，實現(xiàn)訴訟的效率與效益。［8］（P155）惟其如此，第55條所特設(shè)的享有民事公益訴訟權(quán)的主體才被確定為法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織。立法機關(guān)和享有民事案件審判權(quán)的人民法院不可能成為民事公益訴訟的當(dāng)事人。所以，從立法條文的本來涵義出發(fā)，享有民事公益訴訟權(quán)的法定主體應(yīng)當(dāng)是檢察機關(guān)、行政機關(guān)和法律規(guī)定的有關(guān)組織。

在我國，檢察機關(guān)既非唯一的，也不是最高的法律監(jiān)督機關(guān)，只是代表權(quán)力機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)并接受權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督。檢察監(jiān)督制度與權(quán)力機構(gòu)監(jiān)督等制度一起構(gòu)成了我國的法律監(jiān)督制度體系。同時，人民檢察院還有權(quán)成為公益代表人，以其擁有的法律手段和權(quán)威，通過行使民事公訴權(quán)去維護國家利益、社會公共利益和需要國家加以特別保護的涉及公序良俗的重大公民利益。

2.檢察機關(guān)民事公訴權(quán)的實現(xiàn)。在具體的民事公益訴訟中，檢察機關(guān)應(yīng)原告而非法律監(jiān)督者的身份出現(xiàn)。這是因為法律監(jiān)督者在履行法律監(jiān)督職能時，不可能與作為被監(jiān)督者的人民法院處于平等地位，況且監(jiān)督者也不能在被監(jiān)督的事項中擁有自身利益，而只能處于一種超然地位。享有民事公訴權(quán)的檢察機關(guān)對于提起的民事公益訴訟，必然有著追求勝訴結(jié)果的“自身利益”。況且，人民檢察院的公訴權(quán)本身就昭示著監(jiān)督權(quán)的行使，即檢察機關(guān)針對侵害公益行為行使的守法監(jiān)督權(quán)，并非訴訟監(jiān)督權(quán)。這項監(jiān)督權(quán)在訴訟開始前即已存在，且是檢察機關(guān)得以啟動訴訟的前提和要件。［1］因此，在民事公益訴訟案件中，代表社會公共利益的檢察機關(guān)不能身兼法律監(jiān)督的權(quán)能，而是身為公益代表人的民事訴訟當(dāng)事人，享有當(dāng)事人的訴訟權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)的訴訟義務(wù)。至于民事公益訴訟的具體程序與規(guī)則，與審判監(jiān)督權(quán)之行使一樣，可以由最高人民檢察院和最高人民法院共同協(xié)商，通過司法解釋加以明確。

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