農(nóng)民工市民化的社會管理制度探析

高宜新，劉海鑫，李騰娟

(重慶理工大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，重慶 400054)

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)民工作為經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期一個特殊社會群體，處于社會的底層。研究農(nóng)民工市民化的社會管理制度可促進(jìn)農(nóng)民工市民化的進(jìn)程，積累中國特色社會主義制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。

一、農(nóng)民工市民化社會管理制度的范圍及完善的重要性

(一)農(nóng)民工市民化社會管理制度的范圍

1.農(nóng)民工退出農(nóng)業(yè)的社會管理制度。農(nóng)民工是游離于農(nóng)民和工人之間的一個社會群體。如果農(nóng)民工要順利地轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢偷妹撾x土地的束縛。我國目前關(guān)于農(nóng)民工退出農(nóng)業(yè)的社會管理制度主要是農(nóng)民工退出土地的相關(guān)制度，這些制度主要形成于城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中。表1列舉了我國關(guān)于這方面的制度。這些制度大大推進(jìn)了農(nóng)民工市民化的進(jìn)程，但其不完善和在實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題使農(nóng)民工市民化仍然受制于農(nóng)民工是否有效地退出土地。

2.農(nóng)民工進(jìn)入城市的社會管理制度。當(dāng)農(nóng)民工順利擺脫土地的束縛，進(jìn)入城市以后，他們的生產(chǎn)對象和生產(chǎn)方式會發(fā)生根本的轉(zhuǎn)變。從所從事工作看，他們已屬于一定意義上的產(chǎn)業(yè)工人。但農(nóng)民工的地位卻處在了產(chǎn)業(yè)工人的底層，這個階段的農(nóng)民工被稱作“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員。我國現(xiàn)階段關(guān)于農(nóng)民工進(jìn)入城市的社會管理制度見表2。這些制度是現(xiàn)有條件下落實(shí)農(nóng)民工能否在城市中定居就業(yè)的基礎(chǔ)性制度。

3.農(nóng)民工融入城市的社會管理制度。農(nóng)民工是對已進(jìn)入城鎮(zhèn)從事工業(yè)或服務(wù)業(yè)工作卻擁有農(nóng)村戶籍的一類人的稱呼，但這個稱呼帶有歧視性，因此一些專家呼吁廢除農(nóng)民工這個稱呼［1］。這需要從制度上著手讓這一類人融入城鎮(zhèn)，使農(nóng)民市民化。為此，要以戶籍制度和與之相應(yīng)的公共服務(wù)制度和社區(qū)管理制度作為依托，如表3。這些制度關(guān)系到農(nóng)民工能否融入城市，安居城市。

(二)完善農(nóng)民工市民化社會管理制度的重要性

農(nóng)民工定居并安居城市已成為社會管理必須面對的緊迫現(xiàn)實(shí)。因此，不斷完善農(nóng)民工市民化社會管理制度，推動農(nóng)民工市民化的進(jìn)程，非常重要。

1.完善農(nóng)民工市民化社會管理制度是農(nóng)民工順利退出農(nóng)業(yè)的需要。農(nóng)民工順利退出農(nóng)業(yè)是解決好“三農(nóng)問題”的前提。完善農(nóng)民工退出農(nóng)業(yè)的社會管理制度可以解決農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間“候鳥”般季節(jié)性遷徙問題;明確農(nóng)民工工人的身份，可以為解決農(nóng)民工因職業(yè)流動和職位變換帶來的社會管理問題提供基本條件。

2.完善農(nóng)民工市民化社會管理制度是農(nóng)民工較好進(jìn)入城市的需要。我國城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展在很大程度上取決于農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的順利與否。完善農(nóng)民工進(jìn)入城市的社會管理制度，破除城鄉(xiāng)二元戶籍制度，逐步剝離與戶籍制度相關(guān)的一系列不平等的制度，掃除農(nóng)民工融入城市之前的制度障礙，可增強(qiáng)農(nóng)民工定居城市的意愿和信心。

3.完善農(nóng)民工市民化社會管理制度是農(nóng)民工真正融入城市的需要。農(nóng)民工被稱作“城市游客”，不能完整享受辛勤勞動換來的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果，累積下去會造成較嚴(yán)重的社會矛盾。而完善農(nóng)民工融入城市的社會管理制度，不僅會提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，也會增強(qiáng)農(nóng)民工對城市社會的責(zé)任意識。

表1 農(nóng)民工退出土地的相關(guān)制度

表2 農(nóng)民工進(jìn)入城市的相關(guān)制度

表3 農(nóng)民工融入城市的相關(guān)制度

二、農(nóng)民工市民化社會管理制度存在的問題及其原因

(一)農(nóng)民工市民化社會管理制度存在的問題

1.制度建立及其實(shí)施具有滯后性。改革開放以后，農(nóng)民工的問題才開始出現(xiàn)。國家對農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工是逐步放開的。20世紀(jì)80年代的政策是取消農(nóng)民離土的限制，讓農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”;90年代的政策是取消農(nóng)民離鄉(xiāng)的限制，農(nóng)民可以跨地域流動及進(jìn)城從業(yè)［2］。在逐步消除農(nóng)民市民化過程的制度障礙中，政府帶有很大的保守性和謹(jǐn)慎性。進(jìn)入21世紀(jì)，政策開始向許可農(nóng)民工在城鎮(zhèn)定居轉(zhuǎn)變。2002年，國家提出對農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)實(shí)行“公平對待，合理引導(dǎo)，完善管理，搞好服務(wù)”的方針，為農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)提供制度保障［3］。在農(nóng)民工工作“公平對待、一視同仁;強(qiáng)化服務(wù)，完善管理;統(tǒng)籌規(guī)劃、合理引導(dǎo);因地制宜、分類指導(dǎo);立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)”的五項(xiàng)原則指導(dǎo)下，農(nóng)民工的公共服務(wù)有了很大改善［4］。由此看來，農(nóng)民工能否定居并安居城市還取決于農(nóng)民工市民化社會管理制度的不斷與時俱進(jìn)。

2.制度體系具有不完整性。迄今，農(nóng)民工社會管理制度還沒有形成較為完整的體系。在退出農(nóng)業(yè)的制度方面，我國在農(nóng)村自留地處置過程中出現(xiàn)的許多問題還未解決。國家關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)闹贫纫矝]有在最大程度上保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。在進(jìn)入城市的制度方面，農(nóng)民工的教育培訓(xùn)還沒和就業(yè)市場的需求很好契合，導(dǎo)致農(nóng)民工接受培訓(xùn)以后仍舊存在就業(yè)難的問題和失業(yè)風(fēng)險。在農(nóng)民工子女教育的制度方面，有關(guān)農(nóng)民工子女受教育的相關(guān)政策只是免除了學(xué)雜費(fèi)，而在其他方面則落后于城市的教育制度。在融入城市的制度方面，只是在一些城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的試點(diǎn)地區(qū)推行戶籍制度改革，而其他諸如公共服務(wù)制度和社區(qū)管理制度還在探索中。

(二)造成農(nóng)民工市民化社會管理制度存在問題的原因

1.造成制度建立極其實(shí)施的滯后性問題的原因。一是探索解決問題的時間短。農(nóng)民工是隨著農(nóng)村剩余勞動力的大量轉(zhuǎn)移才漸漸出現(xiàn)的?！稗r(nóng)民工”問題在改革開放后就已出現(xiàn)，但對其重視是在20世紀(jì)末，只有十余年時間［5］。農(nóng)民工數(shù)量龐大，分類復(fù)雜，在一定程度上造成了社會管理經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和制度制定的滯后性。

二是處理農(nóng)民工市民化中的社會管理問題的及時性不夠。沒有建立較為完善的應(yīng)急預(yù)案管理制度，對于農(nóng)民工市民化過程中出現(xiàn)的問題無法進(jìn)行及時有效的處理。還有就是地方政府對中央的政策沒有及時有效地貫徹落實(shí)。

2.造成制度體系不完整性問題的原因。一是未處理好戶籍制度和與之相關(guān)制度的配套性問題。目前，與戶籍制度相關(guān)的制度還處在城鄉(xiāng)二元框架之下［6］，還只是對除戶籍以外的制度進(jìn)行完善，尚未觸動戶籍制度。農(nóng)民未進(jìn)入城市之前是由農(nóng)村社會管理制度對其進(jìn)行管理。當(dāng)農(nóng)民進(jìn)入城市之后，對其管理則還沒有一個完整的制度體系。二是政府在社會管理經(jīng)驗(yàn)總結(jié)上存在滯后性、不對稱性。地方政府并沒有采用及時有效的方法來解決農(nóng)民工市民化過程中的問題。一些地區(qū)甚至采用強(qiáng)制性手段防止問題的擴(kuò)大化，這也是群體性事件頻發(fā)的主要原因之一。中央地方兩級政府出現(xiàn)了信息的不對稱，地方政府反饋的信息不真實(shí)、不準(zhǔn)確，中央政府無法根據(jù)地方政府反映的信息制定正確的社會管理政策［7］。

三、完善農(nóng)民工市民化社會管理制度的路向及措施

(一)完善農(nóng)民工退出土地的社會管理制度，使農(nóng)民工順利退出農(nóng)業(yè)

農(nóng)民工能否順利退出農(nóng)業(yè)取決于兩方面，一是農(nóng)民工退出農(nóng)業(yè)以后相關(guān)的社會保障制度能否到位;二是政府許諾給農(nóng)民工退出土地的補(bǔ)償能否到位。否則，農(nóng)民工就會變成“三無”人員，即“無土地，無工作，無社會保障”［8］。

(二)完善農(nóng)民工職業(yè)技能教育培訓(xùn)制度，促進(jìn)就業(yè)，使農(nóng)民工順利進(jìn)入城市

1.以針對性和適用性為標(biāo)準(zhǔn)完善培訓(xùn)制度，使農(nóng)民工進(jìn)入城市有基礎(chǔ)。農(nóng)民工工作時間不確定、工作地點(diǎn)不固定等導(dǎo)致培訓(xùn)中發(fā)生缺課現(xiàn)象。農(nóng)民工文化水平不高，導(dǎo)致在規(guī)定的上課時間內(nèi)無法掌握相關(guān)技術(shù)。因此，培訓(xùn)制度的擬定應(yīng)真正做到以服務(wù)廣大農(nóng)民工為宗旨。培訓(xùn)機(jī)構(gòu)要針對農(nóng)民工的工種和工作時間對課程進(jìn)行安排，制定出真正適應(yīng)農(nóng)民工的培養(yǎng)計劃。要建立周期性循環(huán)授課制度，解決農(nóng)民工因缺課和學(xué)不會帶來的困擾。

2.以提高農(nóng)民工綜合素質(zhì)為目標(biāo)完善培訓(xùn)制度，使農(nóng)民工進(jìn)入城市有保障。對農(nóng)民工不僅要進(jìn)行手腳培訓(xùn)，還要進(jìn)行大腦培訓(xùn)［9］。也就是說既要進(jìn)行技能培訓(xùn)，又要進(jìn)行思想素質(zhì)的培訓(xùn)，尤其是法制培訓(xùn)，逐步提高農(nóng)民工的法律觀念和維權(quán)意識。法制培訓(xùn)要以當(dāng)前農(nóng)民工維權(quán)的熱點(diǎn)問題為內(nèi)容，用實(shí)際的維權(quán)案例來進(jìn)行，從而增強(qiáng)農(nóng)民工的法律觀念和維權(quán)意識。還要讓農(nóng)民工學(xué)會解決被侵權(quán)事件的辦法。尤其要重點(diǎn)培訓(xùn)關(guān)于簽訂合同方面的法律知識，可以請擅長涉及農(nóng)民工合同維權(quán)方面的律師進(jìn)行講授。

(三)完善農(nóng)民工就業(yè)和保障房及子女教育保障制度，使農(nóng)民工可以在城市定居并安居

農(nóng)民工職業(yè)的流動性和職位的變換性使農(nóng)民工不能較長時間固定在一個地方，這種打游擊式的生活使農(nóng)民工無法在城市定居［10］。為此，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)民工城市就業(yè)、住房、子女教育制度的建設(shè)。

1.完善農(nóng)民工就業(yè)制度，使農(nóng)民工定居城市有基礎(chǔ)。目前，農(nóng)民工的就業(yè)呈現(xiàn)出二元性，同工不同酬的現(xiàn)象依舊存在。這種就業(yè)制度需要盡快地改革，使農(nóng)民工有平等就業(yè)和取得合理收入的權(quán)利。政府相關(guān)部門要制定不以戶籍制度為藍(lán)本的就業(yè)制度，讓農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，擁有可靠的資金收入，使農(nóng)民工定居城市有基礎(chǔ)保障。

2.完善農(nóng)民工保障房管理制度，使農(nóng)民工定居城市有保障。農(nóng)民工可以依據(jù)以下標(biāo)準(zhǔn)獲得保障房:一是根據(jù)農(nóng)民工工齡的長短來確定分配的先后順序，并依照工齡長短建立相應(yīng)的補(bǔ)貼政策;二是根據(jù)參加工作的級別進(jìn)行分配，比如參加國家重大工程建設(shè)的農(nóng)民工在購買保障房時給予優(yōu)惠政策。

3.完善農(nóng)民工子女就學(xué)制度，使農(nóng)民工安居城市有希望。農(nóng)民工在城市中多年的打工經(jīng)驗(yàn)告訴他們“知識很重要，教育少不得，子女的教育耽誤不得”。讓子女接受城市中的教育成為農(nóng)民工的又一個夙愿。而農(nóng)民工舉家搬遷式的遷徙給子女就學(xué)帶來了很大的影響，造成農(nóng)民工子女學(xué)習(xí)上的斷斷續(xù)續(xù)。因此，應(yīng)制定讓農(nóng)民工子女就近就學(xué)的政策，并在農(nóng)民工保障房附近建立學(xué)校，確保農(nóng)民工子女就近入學(xué)［11］。各級政府應(yīng)對農(nóng)民工子女就讀學(xué)校的教育教學(xué)給予相關(guān)的支持和扶持，出臺一系列扶助農(nóng)民工子女就讀學(xué)校的政策，在教育資源投入上加大力度［11］，形成中央?yún)f(xié)辦，地方主辦的管理格局。

(四)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，消除制度障礙，讓農(nóng)民工真正融入城市

當(dāng)農(nóng)民工退出農(nóng)業(yè)和進(jìn)入城市后，農(nóng)民工市民化的前兩個步驟已經(jīng)基本完成。但農(nóng)民工的生活方式和思想觀念還未與城市合拍。農(nóng)民工以前的生活方式是農(nóng)村部落的群居生活，這與城市的生活模式是不相匹配的。必須消除農(nóng)民工市民化過程中生活方式轉(zhuǎn)變的制度障礙，讓農(nóng)民工真正融入城市。

1.完善與城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程相適應(yīng)的基層群眾自治制度，使農(nóng)民工在政治意愿表達(dá)上融入城市。農(nóng)民工在未進(jìn)入城市之前主要通過村民委員會的自治制度來表達(dá)他們的政治意愿。當(dāng)農(nóng)民工進(jìn)入城市、融入城市以后，這部分職能就由城市的制度來承擔(dān)。但農(nóng)民工在市民化階段還與城市原住民在政治意愿表達(dá)的方式方法上有一定的差別，城市中的基層群眾自治制度不能滿足農(nóng)民工在市民化階段的政治意愿表達(dá)要求。城市的基層群眾自治制度要隨著農(nóng)民工市民化的發(fā)展程度而不斷改革和創(chuàng)新，形成一種新型的制度?？紤]到農(nóng)民工在利益表達(dá)上的兩重性，要有針對性地建立有效的政治意愿表達(dá)機(jī)制，不斷地改革和完善與城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程相適應(yīng)的基層群眾自治制度，讓農(nóng)民工在政治意愿表達(dá)上融入城市［12］。

2.完善與城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程相適應(yīng)的醫(yī)療和社會保險制度，使農(nóng)民工在社會保障上融入城市。針對農(nóng)民工的醫(yī)療衛(wèi)生制度尚不健全，城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生制度的二元性依舊存在［13］的現(xiàn)狀，必須改革醫(yī)療衛(wèi)生制度，使農(nóng)民工有權(quán)利就醫(yī)和有能力就醫(yī)。同時，針對農(nóng)民工的社會保險制度也不健全，城鄉(xiāng)社會保險制度的二元性依舊存在的現(xiàn)狀，必須改革社會保險制度，使農(nóng)民工有權(quán)利參保和有能力參保。

［1］任沁沁，王攀，劉剛﹒“農(nóng)民工”稱謂將退出歷史舞臺?［EB/OL］.［2012 － 01 － 05］.http://news.xinhuanet.com/mrdx/2012 －01/05/c_131342745.html.

［2］國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組.“十二五”時期推進(jìn)農(nóng)民工市民化的政策要點(diǎn)［J］.中國經(jīng)濟(jì)報告，2011(3).

［3］中共中央，國務(wù)院.關(guān)于做好2002年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見［Z］.2002.

［4］國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組.農(nóng)民工市民化:制度創(chuàng)新與頂層設(shè)計［M］.北京:中國發(fā)展出版社，2011.

［5］李兵.新生代農(nóng)民工首提的幾個問題［J］.中央農(nóng)業(yè)管理干部學(xué)院學(xué)報，2010(2).

［6］楊佳思﹒我國戶籍改革中地方政府的動力機(jī)制研究［D］.杭州:浙江大學(xué)，2010.

［7］卜廣東.政府責(zé)任的宏觀分析［J］.江蘇大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版，2011(5).

［8］仲大軍﹒總理最牽掛的人——“三無”農(nóng)民時事［J］.時事報告:大學(xué)生版，2004(5).

［9］余幸輝﹒學(xué)校主導(dǎo)的農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)模式研究［D］.石家莊:河北師范大學(xué)，2010.

［10］韓丹﹒中國農(nóng)民工住房保障的基本框架和發(fā)展策略［J］.前沿，2011(18).

［11］中央教育科學(xué)研究所課題組.進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民隨遷子女教育狀況調(diào)研報告［J］.素質(zhì)教育大參考，2008(14).

［12］鐘奉.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民工媒介素養(yǎng)研究［D］.濟(jì)南:山東大學(xué)，2011.

［13］何曄.論我國醫(yī)療保障制度的城鄉(xiāng)銜接［J］.牡丹江大學(xué)學(xué)報，2011(7).