政府在新農(nóng)保實(shí)施中的責(zé)任

○王安春

在我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)快速變化、人口老齡化問題日趨嚴(yán)峻,尤其是農(nóng)村空巢家庭越來越多的背景下,傳統(tǒng)農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能日漸弱化,農(nóng)民的養(yǎng)老問題逐漸成為社會(huì)的一大難題。2009年9月1日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)指導(dǎo)意見》，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（下文簡稱“新農(nóng)?！保┱絾?dòng)。構(gòu)建新農(nóng)保制度是改善民生、關(guān)系8億多農(nóng)民福祉的一項(xiàng)重大舉措，是在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下建設(shè)和諧社會(huì)的必然選擇，對于促進(jìn)社會(huì)公平、縮小城鄉(xiāng)差距、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定具有重要意義。然而新農(nóng)保自實(shí)施以來，在推廣這一惠民制度的過程中，雖然取得了積極的成效，得到了大部分農(nóng)民群眾的擁護(hù)和歡迎，但事實(shí)上卻并不十分理想，特別是在各地方的實(shí)際運(yùn)行過程中，都不同程度地存在著政府責(zé)任的缺位。較以往舊農(nóng)保，新農(nóng)保的“新”就在于強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任。新農(nóng)保是不以盈利為目的,具有社會(huì)福利性質(zhì)的一項(xiàng)公益性事業(yè)，是具有壟斷性質(zhì)的一項(xiàng)法定保險(xiǎn)，是政府行為。在構(gòu)建新農(nóng)保制度時(shí)，首要的就是明確政府在新農(nóng)保制度的建設(shè)和實(shí)施中的責(zé)任，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。當(dāng)前政府在新農(nóng)保工作中存在的一些問題、不足與缺位，是一個(gè)值得深入探討的問題。鑒于此，本文在分析新農(nóng)保推行中政府的責(zé)任缺位現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，給出相關(guān)的政策建議，以期新農(nóng)保制度的優(yōu)化完善和擴(kuò)大推廣。

一、新農(nóng)保制度實(shí)施中政府責(zé)任缺位的表現(xiàn)

1.制度設(shè)計(jì)中公平原則的缺位

2009年新農(nóng)保逐步開始向農(nóng)村覆蓋，但與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)相比，當(dāng)前新農(nóng)保存在許多問題：（1）統(tǒng)籌層次低，絕大多數(shù)新農(nóng)保實(shí)施縣級統(tǒng)籌。由于縣級地域和人數(shù)的局限性,基金運(yùn)用空間小、收益低，管理失范現(xiàn)象嚴(yán)重。而且養(yǎng)老保險(xiǎn)的低統(tǒng)籌層次,易于導(dǎo)致政策的高度碎片化,基金抗風(fēng)險(xiǎn)能力差,項(xiàng)目之間互不溝通,部門之間往來困難，不利于人員流動(dòng)。（2）保障水平低。現(xiàn)行的新農(nóng)保政策的國家標(biāo)準(zhǔn)很低，福利也是初級的，月養(yǎng)老金不足百元。隨著時(shí)間的推移和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，新農(nóng)保所提供的生活保障能力遠(yuǎn)不能滿足人們的基本生活要求，影響了其作為一項(xiàng)養(yǎng)老政策功能的實(shí)現(xiàn)。（3）新農(nóng)保覆蓋面小。根據(jù)國務(wù)院的決定，2012年要基本實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保和城居保制度全覆蓋。但制度全覆蓋不等于目前生活在農(nóng)村的老人都能參保。由于財(cái)政投入偏少、吸引力不足、年輕人參保熱情不高、傳統(tǒng)觀念影響、生存環(huán)境限制、繳費(fèi)困難等原因，農(nóng)村真正參保的只是一部分。享有同樣的權(quán)利，享受同樣的公共產(chǎn)品和保障，一直是廣大農(nóng)民的期盼，新農(nóng)保使農(nóng)民有了享受公共財(cái)政陽光的權(quán)利，但制度設(shè)計(jì)中存在的問題使農(nóng)民難以在制度上體會(huì)到他們享受公共財(cái)政陽光的公平性。

2.法律強(qiáng)制性偏弱與政府宣傳缺位

目前各地新農(nóng)保試點(diǎn)過程中，出于對農(nóng)村社會(huì)實(shí)際狀況的考慮，按照國家的規(guī)定，農(nóng)民是采取自愿形式參保的，這必然弱化政府的干預(yù)責(zé)任，淡化社會(huì)保障制度強(qiáng)制性特征。但農(nóng)民自愿參保原則并不意味政府可以撒手不管。無論是新農(nóng)保,還是其他商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),凡屬自愿參保的都必然面臨如何提高并維持農(nóng)民的參保意愿這一難題。對于新農(nóng)保來說,更是如此。如何打消農(nóng)民的顧慮,讓農(nóng)民感到真正受惠,并堅(jiān)持長期參保,政府的宣傳、鼓勵(lì)是必要的。而且新農(nóng)保作為一個(gè)剛性的制度安排，政府部門沒有理由袖手旁觀，而應(yīng)履行自己的職責(zé)，有效地承擔(dān)起推動(dòng)新農(nóng)保發(fā)展的責(zé)任。然而，由于我國農(nóng)村人口眾多，農(nóng)村地區(qū)幅員遼闊，人口居住分散，這給縣（市）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的宣傳工作帶來了困難。特別是近年來中央多項(xiàng)民生政策出臺(tái)，地方承擔(dān)的社會(huì)事務(wù)不斷增加，財(cái)政支出壓力加大，新農(nóng)保在一些財(cái)政情況不太好的地區(qū)，政府宣傳普遍出現(xiàn)缺位。

3.基金管理缺位，管理混亂、層次低，保值增值受到制約

隨著保險(xiǎn)覆蓋面擴(kuò)大、參保人員的增多,將會(huì)形成數(shù)額相當(dāng)龐大的繳費(fèi)收入，進(jìn)而形成數(shù)量可觀的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。這些養(yǎng)老保險(xiǎn)基金涉及農(nóng)民未來的生活來源問題,其安全運(yùn)營、保值增值,對自愿參保的農(nóng)民而言，意義重大。目前我國社會(huì)保障體制的管理仍處于分散狀態(tài)，人事、勞動(dòng)和社會(huì)保障等部門分別承擔(dān)著社會(huì)保障的部分工作。這造成了基金管理的混亂。政府各級別、各部門由于對問題的認(rèn)識差異及受部門利益驅(qū)動(dòng)的影響，都參與農(nóng)保障基金的管理，造成地區(qū)、部門間政策不統(tǒng)一、業(yè)務(wù)交叉、難以協(xié)調(diào)和集中運(yùn)營，扯皮推諉、不負(fù)責(zé)任、甚至挪用濫用基金的現(xiàn)象也時(shí)有出現(xiàn)。而且我國新農(nóng)保開始試點(diǎn)以縣為單位，基金“暫時(shí)實(shí)行縣級管理”的制度設(shè)計(jì)，使得新農(nóng)?；鸸芾韺哟蔚停鹨?guī)模小，不能形成規(guī)模優(yōu)勢，難以進(jìn)行多樣化投資，收益不高，基金保值增值受到制約。一些閑置和沉淀的基金，在某種程度上還是貶值。

4.制度銜接安排的缺位

目前，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)“碎片化”的現(xiàn)象嚴(yán)重，新農(nóng)保和其他具有身份化的社保制度，如城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障制度之間呈條塊分割狀態(tài)。隨著城市化水平的迅速提高，大規(guī)模的城鄉(xiāng)人口遷移已經(jīng)是一個(gè)不爭的事實(shí)，新農(nóng)保制度在運(yùn)行過程中不可避免地會(huì)涉及與其他養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接,包括不同地區(qū)間新農(nóng)保制度的銜接和新農(nóng)保與其他養(yǎng)老保障體系制度的銜接。盡管2009年9月國發(fā)〔2009〕32號文件對新老農(nóng)保制度的并軌銜接問題做出了明確規(guī)定，但是至今，如何實(shí)現(xiàn)其他制度之間的有效銜接，政府沒有完善的制度銜接安排，造成制度的混亂和管理的缺位，既不利于在城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民參保，也不利于城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

5.財(cái)政支持的缺位

長期以來，我國用于社會(huì)保障的財(cái)政支出水平比較低,據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年至2010年財(cái)政社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重分別為10.52%、11.95%、10.77%、10.94%、10.90%、10.79%、10.94%、12.15%、12.46%、14.06%。在如此低的支出水平中,還存在著支出結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不均衡現(xiàn)象，即政府財(cái)政支出過于向城市傾斜而忽略農(nóng)村。由于用于農(nóng)村社會(huì)保障的政府財(cái)政支出較少，2009年以前中央財(cái)政和大部分的省級財(cái)政對農(nóng)民養(yǎng)老的投入幾乎為零，只是縣級財(cái)政給些補(bǔ)貼，絕大多數(shù)普通農(nóng)民幾乎得不到任何補(bǔ)助。直到2009年9月，新農(nóng)保制度在全國范圍內(nèi)快速實(shí)施，中央財(cái)政和省級財(cái)政才對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行財(cái)力支持，中央財(cái)政對新農(nóng)保的財(cái)政補(bǔ)助從2009年的10.76億元增到2011年的352.06億元，增長近32倍。盡管如此，仍未改變政府財(cái)政投入上“重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)”，對農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政支持力度不足的現(xiàn)狀，這不僅難以解決農(nóng)民的養(yǎng)老問題,反而擴(kuò)大了目前業(yè)已存在的城鄉(xiāng)個(gè)人收入差距。

二、政府在新農(nóng)保中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任

1.體現(xiàn)公平性原則，建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制

由于歷史的原因，我國城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障存在巨大的差異，形成特有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)代社會(huì)保障的基本理念和制度內(nèi)涵，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與正義為靈魂。因此要求政府的制度安排要體現(xiàn)公平性。勞動(dòng)者之間只存在社保交費(fèi)多少和享受保障水平高低的不同，社會(huì)保險(xiǎn)對勞動(dòng)者在給付標(biāo)準(zhǔn)、給付辦法上應(yīng)是統(tǒng)一的，不存在由于所有制、產(chǎn)業(yè)、地區(qū)和身份的不同而產(chǎn)生的差別，更不應(yīng)存在有無保障的差別。

從國際比較和國內(nèi)現(xiàn)實(shí)來看，打破戶籍界限，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)納入統(tǒng)一體系，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體互通的多層次統(tǒng)一模式成為必然趨勢。當(dāng)前，根據(jù)我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展歷史與現(xiàn)狀，在進(jìn)行新農(nóng)保制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)根據(jù)農(nóng)民的不同職業(yè)群體、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)民職業(yè)身份轉(zhuǎn)換的實(shí)際，打通城鄉(xiāng)養(yǎng)老制度之間的銜接和轉(zhuǎn)換渠道，使不同制度之間相互轉(zhuǎn)換順暢，這既可方便農(nóng)民根據(jù)自己的職業(yè)變換自愿選擇養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保方式，也為養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展建立起“激活”機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，逐漸打破城鄉(xiāng)分割的二元保障體制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)一體化。

2.加大政府的財(cái)政支持

盡管近年來我國財(cái)政支出方面已增加了對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老方面的投入。然而由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因,我國政府對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老的支持力度還是很小的。目前的實(shí)際狀況是，我國農(nóng)村社會(huì)保障薄弱，歷史欠賬太多，加上廣大農(nóng)村的貧富懸殊、人們思想觀念的異同，到目前為止，農(nóng)村養(yǎng)老仍以家庭自我保障為主，很多農(nóng)民仍游離于社會(huì)養(yǎng)老保障之外，絕大部分農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老形勢依然嚴(yán)峻。因此，建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)勢在必行。作為保障和改善民生的重要途徑的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，政府的介入和財(cái)政支持責(zé)無旁貸，也是必不可少的。新世紀(jì)以來，伴隨我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，國家財(cái)政收入不斷邁上新的臺(tái)階，考慮到我國農(nóng)村養(yǎng)老目前面臨的實(shí)際問題，政府應(yīng)進(jìn)一步加大對新農(nóng)保的財(cái)政支持力度，進(jìn)一步提高新農(nóng)保待遇，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參保積極性，盡快緩解農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老問題。

3.加大新農(nóng)保政策宣傳力度，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保廣覆蓋

新農(nóng)保是一項(xiàng)新事物,在現(xiàn)實(shí)中多數(shù)農(nóng)民對這一政策還不太理解，受老農(nóng)保的負(fù)面影響，少數(shù)農(nóng)民對新農(nóng)保穩(wěn)定性還存有顧慮，導(dǎo)致參保繳費(fèi)工作推進(jìn)緩慢。因此,要想吸納農(nóng)民參與到新農(nóng)保中來,政府應(yīng)履行好宣傳職責(zé)，加大新農(nóng)保的宣傳力度。

對新農(nóng)保的宣傳的方式多種多樣，每種宣傳方式均有其獨(dú)特的長處和局限性，要使各種宣傳方式科學(xué)地相互協(xié)調(diào)，效果配合。如，可首先利用報(bào)紙、電視媒體、手機(jī)短信、網(wǎng)絡(luò)等生動(dòng)活潑、通俗易懂的宣傳形式作先行，將新農(nóng)保信息、新農(nóng)保政策重要意義傳播給廣大受眾，使之有個(gè)較為全面詳細(xì)的了解。其次，組織各鎮(zhèn)村組干部進(jìn)行新農(nóng)保政策宣傳培訓(xùn)，向鎮(zhèn)村組干部講解新農(nóng)保的優(yōu)點(diǎn)和實(shí)惠，使鎮(zhèn)村組干部熟悉了解這項(xiàng)惠農(nóng)政策。再次，動(dòng)員縣鄉(xiāng)村干部、社保機(jī)構(gòu)工作人員等方面力量深入基層，召開黨員會(huì)、群眾會(huì)，發(fā)放宣傳資料，答疑解惑。最后，在各鎮(zhèn)村組主要路口、路段、人口密集場所拉橫幅、張貼標(biāo)語、辦櫥窗、設(shè)立咨詢點(diǎn)等，進(jìn)行大規(guī)模的宣傳，制造聲勢，使新農(nóng)村政策家喻戶曉，深入人心。

在新農(nóng)保宣傳過程中，本著民生問題百姓做主的理念，既要廣泛宣傳，把新農(nóng)保的有關(guān)政策送到千家萬戶，又要注意正確引導(dǎo)，防止炒作。通過宣傳政策，使廣大農(nóng)民對黨的惠民政策入耳、入心、入腦，自覺踴躍參加新農(nóng)保。

4.加強(qiáng)新農(nóng)?；鸬墓芾?/h3>

新農(nóng)保基金目前“暫實(shí)行縣級管理”，基金被分割到全國2800多個(gè)縣(市、區(qū))級獨(dú)立管理的基本單位,基金風(fēng)險(xiǎn)、管理難度較大。新農(nóng)?；鸨晦r(nóng)民稱為“養(yǎng)命錢”，基金安全既關(guān)系到廣大參保群眾的切身利益，也關(guān)系到新農(nóng)保能否健康發(fā)展。因此,確保基金的規(guī)范管理和安全運(yùn)行至關(guān)重要。要切實(shí)提高安全防范意識，建立健全基金監(jiān)督制度，將基金監(jiān)管貫穿于收支管全過程；在制定部門和崗位內(nèi)控制度上，要確定重要部門和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，認(rèn)真執(zhí)行員工離崗交接、崗位輪換和代職管理等制度；要完善基金稽核審計(jì)制度,堅(jiān)持實(shí)地稽核，從源頭上防范一些單位和個(gè)人擠占、挪用、冒領(lǐng)；要將新農(nóng)?；鸺{入日常監(jiān)督范圍，建立定期檢查制度，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正運(yùn)行中存在的問題。隨著新農(nóng)保覆蓋面的擴(kuò)大、基金數(shù)額的增多,為有效降低基金使用和管理風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)提高管理層次，實(shí)現(xiàn)省級管理。在實(shí)現(xiàn)省級管理以后,可以考慮將基金投資多元化，以實(shí)現(xiàn)保值增值，增加基金的支付能力。

5.加快新農(nóng)保立法，監(jiān)督檢查相關(guān)法律法規(guī)、政策的貫徹落實(shí)

目前，“新農(nóng)?！敝饕蓢鴦?wù)院《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》等政府政策調(diào)整，缺乏正式法律監(jiān)督體系支撐，權(quán)威性不夠，很不穩(wěn)定。新農(nóng)保應(yīng)依靠法律手段，以法律形式明確諸如性質(zhì)、相關(guān)的權(quán)利義務(wù)、資金來源、支付標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營管理、組織網(wǎng)絡(luò)等，使之能真正惠及全國8億農(nóng)民兄弟。新農(nóng)保立法的關(guān)鍵是要建立健全業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)、基金安全和風(fēng)險(xiǎn)管理等規(guī)章制度，規(guī)范流程，推行和普及規(guī)范化操作，增加挪用、截留基金的懲戒、追責(zé)性條款，確保新農(nóng)保管理工作規(guī)范、安全、可控。

目前新農(nóng)保實(shí)行政事分開的管理體制,政府負(fù)責(zé)制定法律、法規(guī)和政策，社會(huì)機(jī)構(gòu)承辦具體事務(wù)。在這種體制下,政府負(fù)有監(jiān)督檢查各項(xiàng)法律法規(guī)、規(guī)章落實(shí)情況的重要職責(zé)。為此，政府應(yīng)突出重點(diǎn)、創(chuàng)新手段，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章和政策,將監(jiān)督檢查滲透到新農(nóng)保運(yùn)行的每個(gè)環(huán)節(jié)，通過對各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督、檢查,發(fā)現(xiàn)隱患，及時(shí)采取措施預(yù)防，維護(hù)參保人的利益,保證新農(nóng)保制度的健康運(yùn)行。

三、結(jié)語

按照標(biāo)準(zhǔn)，我國現(xiàn)已進(jìn)入老齡化社會(huì)，是較早進(jìn)入老齡社會(huì)的發(fā)展中國家之一。我國是一個(gè)人口大國，也是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占總?cè)丝?0%以上，全國有一半人口生活在農(nóng)村，老有所養(yǎng)成了我國農(nóng)村社會(huì)的突出問題。我國《憲法》第十四條規(guī)定：“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”；第四十五條規(guī)定：“公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！边@里，建立社會(huì)保障制度、公民獲得物質(zhì)幫助權(quán)、發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)等，都強(qiáng)調(diào)國家承擔(dān)的責(zé)任,而國家承擔(dān)的責(zé)任需要政府通過具體的行政機(jī)關(guān)及其官員才能具體實(shí)施,因此,社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)具體表現(xiàn)為政府的責(zé)任。

當(dāng)前我國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)尤其是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)日漸緊迫和突出，為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口老有所養(yǎng)，確保新農(nóng)保政策的公平與普惠，作為社會(huì)保險(xiǎn)制度的制定者、社會(huì)保險(xiǎn)的直接組織者、提供者的政府，推動(dòng)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的建立，有著不可推卸的責(zé)任。2009年8月18日,溫家寶總理在全國新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào),寧可少上點(diǎn)項(xiàng)目、壓縮其他方面開支,也要擠出錢來把“新農(nóng)?！边@件大事辦好。這充分顯示了國家領(lǐng)導(dǎo)人對建立新農(nóng)保制度的重視和決心。2012年3月5日，溫家寶總理在十一屆全國人大五次會(huì)議《政府工作報(bào)告》中表示：今年年底前實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋，這意味著每一位農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民都可以參加新農(nóng)保。雖然從“制度全覆蓋”走向“人員全覆蓋”，真正實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)目標(biāo)，一定困難重重，但是我們有充足的理由相信，只要眾方參與，政府敢于負(fù)責(zé)、勇于擔(dān)當(dāng)，幸福的中國農(nóng)民一定會(huì)擁有一個(gè)晚霞絢麗多彩的“夕陽紅”。

（責(zé)任編輯 張 敏）