地方政府科學(xué)績效評估體系的構(gòu)建與轉(zhuǎn)型

高 嵩，白鵬銳

（長安大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，西安，710064）

0 引言

政府績效評估的價值取向，是指政府在績效評估過程中對其行為方向和利益所做的一種理性選擇。價值取向作為政府績效評估的靈魂，影響著評估的各個方面，從戰(zhàn)略定位到指標(biāo)的設(shè)計，再到評估主體的選擇和評估結(jié)果的運用，無不深深地刻上價值取向的烙印。在現(xiàn)實政府績效評價中，真正單一取向的設(shè)計思路是很少的，更多的往往是對多種取向進行某種程度的綜合和平衡，形成合力。隨著樹立科學(xué)的發(fā)展觀與正確的“政績觀”逐漸成為我國社會發(fā)展的熱點，越來越多的學(xué)者逐漸認(rèn)識到尋求合理的價值取向，是建立科學(xué)的績效評估體系的重要前提。用正確的價值取向來引導(dǎo)和發(fā)展地方政府績效評估實，有助于政府樹立科學(xué)的發(fā)展觀和績效觀，推動行政觀念從管制向服務(wù)轉(zhuǎn)變，對于構(gòu)建合理的政府績效評估體系和推動績效評估實踐的深入發(fā)揮重要的作用。

1 西方政府績效評估價值選擇

1.1 顧客至上的價值

傳統(tǒng)發(fā)展觀總體上表現(xiàn)為工具理性的過度膨脹和價值理性的缺失。以經(jīng)濟和效率為基本目標(biāo)，容易忽視公共行政所負(fù)的廣泛社會責(zé)任。這種狀況容易誘發(fā)各種社會危機，形成社會對抗。2O世紀(jì)80年代中期，西方國家為應(yīng)對科技、經(jīng)濟環(huán)境、財政和公眾對政府供給服務(wù)能力失去信心等問題，普遍采取了以公共責(zé)任和顧客至上為價值的政府績效評估改革措施。

1.2 公共責(zé)任的價值

根據(jù)社會發(fā)展的要求和公眾的需要，提供有效的公共服務(wù)，是政府最為重要的職能。因而，對政府職能范圍內(nèi)管理活動績效進行評估，也就是對政府公共服務(wù)確定質(zhì)量和價格標(biāo)準(zhǔn)，并要通過市場化運作，采用招標(biāo)、合同、非國有化、政府采購等方式，提升服務(wù)效率，降低服務(wù)成本。績效評估體現(xiàn)的是放松規(guī)制，而去謀求結(jié)果的實現(xiàn)，是新的公共責(zé)任機制作用與效果。

1.3 投人產(chǎn)出的價值

評估活動主要集中在對政府管理活動、公共產(chǎn)品的投入等方面。業(yè)績測評總的目的是獲得見識，增強“控制”能力。業(yè)績測評的四項功能較為突出:對于產(chǎn)出與后果提供早期的預(yù)警；改善資源的分配；改善生產(chǎn)與政策過程效率效益；改善責(zé)任。每個生產(chǎn)或政策過程能夠被細分為四個基本的原素:投人、通過量、產(chǎn)出和后果。新公共管理運動興起以來一個重要的變化是成本—效益產(chǎn)出為核心內(nèi)容的政府績效評估設(shè)計體系。政府績效評估因各因素的干擾而難以形成共識，對于政府具體部門設(shè)計績效評估標(biāo)準(zhǔn)是比較復(fù)雜和困難的。

2 現(xiàn)行中國地方政府績效評估價值選擇缺失

2.1 倫理型價值觀念的影響

我國的傳統(tǒng)文化和基本價值觀具有相當(dāng)強的滲透力,潛移默化影響著績效評估活動的方向以及對評估期限值的高低。在我國政府的績效評估的過程中，政府“官本位”的價值取向表現(xiàn)的相當(dāng)突出。在這種文化浸染下,民眾便形了相信政府,尊重政治家,尊重權(quán)威的意識,為此助長了中國政治生活的神秘感,公眾很少參與政治生活。這種政府本位的價值取向是與我國傳統(tǒng)的官本位思想和目前的人事制度直接相關(guān)的?？冃е笜?biāo)的設(shè)定、考核評價的實施和升降獎懲的兌現(xiàn)也體現(xiàn)了政府對于其下的領(lǐng)導(dǎo)干部和政策行為的導(dǎo)向作用。

2.2 公共責(zé)任機制不健全

責(zé)任問題是現(xiàn)代民主政治的核心要素。只有人民同意授權(quán)，政府才有治理社會的權(quán)力，即民主授權(quán)。除了民主授權(quán)外，還有行政授權(quán)。民主授權(quán)與行政授權(quán)在我國還沒有形成有效的互相增強關(guān)系，政府及其官員履行公共責(zé)任存在著一定的體制性障礙。公眾的責(zé)任意識相對淡薄,相應(yīng)地缺乏監(jiān)督政府的動機與能力。在對政府的信任以及在人性善觀念支配下,缺乏主動監(jiān)督。由于當(dāng)前公共責(zé)任機制尚不健全,政府的運行缺乏責(zé)任的約束,對公務(wù)員的監(jiān)督機制和責(zé)任追究機制還存在某些漏洞,權(quán)力異化和權(quán)力腐敗,可能導(dǎo)致侵犯公共利益,從而扭曲政府績效評估中的價值選擇與導(dǎo)向。

2.3 政府職能缺失

僅僅追求經(jīng)濟在數(shù)量上的增長，必將導(dǎo)致政府服務(wù)職能的缺失。人的全面發(fā)展等被GDP增長所消融和淹沒，社會、人文方面的指標(biāo)內(nèi)容得不到應(yīng)有的重視。以至于許多地方政府的公共服務(wù)嚴(yán)重不足，制約了地方政府的公共服務(wù)能力和水平的提高。當(dāng)前,我們實行社會主義市場經(jīng)濟,整個政府都要以市場邏輯為指導(dǎo)。在這種大思路的引導(dǎo)下,地方政府理應(yīng)以“社會服務(wù)者”和“社會參與人”的身份發(fā)揮重要的公共服務(wù)作用和引導(dǎo)規(guī)劃作用。由于地方政府的管轄的事務(wù)既具體又龐雜,致使政府在職能劃分上難以把握準(zhǔn)確的標(biāo)準(zhǔn)。這就要求我們地方政府著重要注重政府服務(wù)質(zhì)量和顧客滿意度方面的指標(biāo)。

2.4 單項績效指標(biāo)導(dǎo)致價值沖突

政府職能是多項的，績效也是多層面的，所以評價政府績效的指標(biāo)體系也應(yīng)該是綜合的。但目前我國各級地方政府，許多指標(biāo)大多單一而片面，尤其是經(jīng)濟增長指標(biāo)，而且指標(biāo)之間缺乏有機的整合，難以全面地反映地方政府的管理工作。從結(jié)構(gòu)上看，在現(xiàn)行政府績效評估指標(biāo)體系中，設(shè)置了過多的經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)。對某些特定的管理者而言在某一特定時期或針對不同的價值目標(biāo),可能會有不同的價值優(yōu)先選擇。此外，政府組織不同目標(biāo)的相互沖突性較強,導(dǎo)致政府的目標(biāo)定位比較困難。

3 新型中國地方政府績效評估價值選擇

3.1 由全能政府轉(zhuǎn)向效能政府轉(zhuǎn)變

政府職能的合理定位是政府績效產(chǎn)出最大最優(yōu)的關(guān)鍵。政府績效實質(zhì)上就是政府基于一定的能力在履行政府職能中的投入和產(chǎn)出比率?！皣c國之間的最大政治分野在于政府的有效程度”。政府職能科學(xué)定位和管理體制合理協(xié)調(diào)是政府績效最優(yōu)的必要條件。全能政府是在計劃經(jīng)濟的背景下政府充當(dāng)了資源配置的唯一主體和社會活動的中心，這一方面降低了政府管理體制運轉(zhuǎn)的效率；另一方面，也加大了社會成本，不利于我國政府按照的框架參與全球化競爭。所以，把效能作為我國政府績效評估的價值取向，體現(xiàn)了績效評估不僅強調(diào)“物”的發(fā)展，以公眾的需要為中心。

3.2 由政府本位轉(zhuǎn)向公眾本位轉(zhuǎn)變

經(jīng)濟增長是一種手段，服務(wù)于人的生存和全面發(fā)展。作為一種特殊的公共組織機構(gòu)的政府，它在制定政策、確定價值目標(biāo)的時候要以公眾利益為重盡可能滿足群眾的需要和期望。政府績效的民眾本位價值取向主要體現(xiàn)在以下幾個方面：1.責(zé)任。首先，要權(quán)責(zé)同授，政府行政機關(guān)及其公職人員要履行社會所賦予的義務(wù)和責(zé)任；其次，行政人員在行政違法時，須對責(zé)任人作出相應(yīng)的懲罰，并依照行政救濟制度對行政相對人進行適當(dāng)補救。2.廉潔。需要完善資源的市場化配置機制，減少行政權(quán)力對經(jīng)濟的干預(yù)，消除尋租性腐敗發(fā)生的機會；培養(yǎng)良好的行為操守和職業(yè)道德；要健全社會監(jiān)督機制，加強對權(quán)力的監(jiān)督和制約。3.公平。政府在調(diào)整國家、集體和個人的關(guān)系方面做到公正、合理。政府管理本質(zhì)不是管制而是服務(wù)，因此政府評估的導(dǎo)向要以人為中心，以人民的滿意度為政府績效的終極標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 由機械效率轉(zhuǎn)向系統(tǒng)效能轉(zhuǎn)變

機械效率容易導(dǎo)致按命令行事的心態(tài)或者是由于只注重數(shù)量和規(guī)模，忽視質(zhì)量和效率。政府的行政職能評估價值標(biāo)準(zhǔn)仍拘于政治和管制層面，致使政府績效評估成為地方政府的又一項“政績”工程。系統(tǒng)效能主要強調(diào)要全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。首先要求實現(xiàn)經(jīng)濟增長與社會同步發(fā)展。其次要求政府績效評估要充分體現(xiàn)公平正義的價值，把管理和維護“社會公平”當(dāng)作政府績效改革的重要方向。最后，要求政府妥善處理不同利益主體的價值沖突。系統(tǒng)效能通過把眼前評估與歷史評估、局部評估與整體評估、靜態(tài)評估與動態(tài)評估、定量評估與定性評估統(tǒng)一起來的價值取向突破了傳統(tǒng)的機械效率對效率的認(rèn)識，實現(xiàn)了效率的數(shù)量與質(zhì)量、功能與價值、宏觀與微觀的統(tǒng)一。把系統(tǒng)效能作為考評政府績效價值取向有利于確立全面的指標(biāo)體系，運用科學(xué)的評估方法，得出科學(xué)的評估結(jié)果。

4 結(jié)論

綜合對比了中西方國家的地方政府績效評估價值取向，如何對我國現(xiàn)階段正處于體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型時期的特殊歷史時期確立適合中國發(fā)展的政府績效評估價值導(dǎo)向指標(biāo)，直接影響到政府的運行方向、工作重點并且關(guān)系到政府績效評估的成敗?？傊?，作為全社會利益的代表者和管理者，現(xiàn)代政府無疑應(yīng)該全面地追求實現(xiàn)全體人民的共同利益。用正確的價值取向來引導(dǎo)和發(fā)展地方政府績效評估，有助于政府樹立科學(xué)的發(fā)展觀和績效觀，推動行政觀念從管制向服務(wù)轉(zhuǎn)變，對于構(gòu)建合理的政府績效評估體系和推動績效評估實踐的深入發(fā)揮重要的作用。

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