論公民有序參與社區(qū)治理及其模式創(chuàng)新

李 平

(內(nèi)蒙古師范大學(xué) 法政學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特010010)

一、公民有序參與社區(qū)治理

1.公民有序參與和社區(qū)治理的內(nèi)涵

公民政治參與是現(xiàn)代公民的一種基本的政治權(quán)利，也是一種基本的政治活動(dòng)。它是指一個(gè)國家的公民依法通過一定的程序去直接或間接的表達(dá)他們的政治意愿。表達(dá)這個(gè)政治意愿，就是來影響政府的決策和公眾的政治生活，影響政策的制定和執(zhí)行［1］。社區(qū)治理是指政府、社區(qū)組織、居民及轄區(qū)單位、贏利組織、非贏利組織等基于市場(chǎng)原則、公共利益和社區(qū)認(rèn)同，協(xié)調(diào)合作，有效供給社區(qū)公共物品，滿足社區(qū)需求，優(yōu)化社區(qū)秩序的過程與機(jī)制［2］。在城市社會(huì)轉(zhuǎn)型這個(gè)充滿矛盾的關(guān)鍵時(shí)期，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)也發(fā)生了很大的變化。公民有序參與城市社區(qū)治理，成為了國家與民眾間通過社區(qū)這個(gè)基層互相溝通的“動(dòng)態(tài)”治理過程。當(dāng)今這種創(chuàng)新的社區(qū)治理制度促進(jìn)了現(xiàn)代公民民主意識(shí)和公共精神的發(fā)展，成為中國民主政治全面發(fā)展的重要途徑之一。

2.國內(nèi)關(guān)于公民參與社區(qū)治理研究的主要觀點(diǎn)

在中國的一些城市，社區(qū)建設(shè)以改革社會(huì)基層管理體制為突破口，進(jìn)行了居民自治實(shí)踐的有益探索。學(xué)者們對(duì)此做了大量研究，主要集中在以下幾點(diǎn)。

其一，關(guān)于公民有序參與社區(qū)治理方式的研究。一是從參與機(jī)制的成熟度與公民參與自主性的關(guān)系出發(fā)，將公民參與社區(qū)治理的模式分為:機(jī)制成熟的公民自主參與、機(jī)制成熟的公民假性參與、機(jī)制不成熟的公民自發(fā)參與。二是發(fā)掘了公民有序參與社區(qū)治理的深層含義:公民有序參與社區(qū)治理中所蘊(yùn)含的基層民主更體現(xiàn)在具體社區(qū)公共事務(wù)的公民參與中。特別強(qiáng)調(diào)公民與社區(qū)間的協(xié)調(diào)、溝通與交流。由此，學(xué)者們根據(jù)社區(qū)居民不同的階層分化和社會(huì)生活空間、不同階層居民對(duì)社區(qū)的不同需求和所關(guān)注的不同社區(qū)事務(wù)，將參與分為依附性參與、志愿性參與、身體參與和權(quán)益性參與幾種方式。

其二，關(guān)于公民有序參與社區(qū)治理所面臨問題的研究。一些學(xué)者認(rèn)為，公民有序參與社區(qū)治理加快了中國現(xiàn)代民主政治建設(shè)的進(jìn)程，同時(shí)提供了推進(jìn)基層民主政治的動(dòng)力。但是公民有序參與的現(xiàn)狀還遠(yuǎn)沒有達(dá)到預(yù)期的效果，現(xiàn)實(shí)中公民參與社區(qū)治理還面臨著經(jīng)濟(jì)、文化和外在動(dòng)力機(jī)制等諸多困難，主要表現(xiàn)在:不同層次的公民在參與社區(qū)治理中的目的、要求、水平各不相同。這種差異性使公民參與社區(qū)治理的熱情還不夠高，深度也不夠廣。國家在這方面的制度還不完善，法律所能賦予的權(quán)利也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

其三，關(guān)于如何解決社區(qū)治理中公民有序參與過程中所面臨問題的研究。在中國傳統(tǒng)社會(huì)，原本就缺乏公民政治參與，如何在社區(qū)治理中推行好這種變革仍需要多方面的努力。有學(xué)者認(rèn)為，這主要應(yīng)從政府在搞好經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)加強(qiáng)公民參與意識(shí)的培養(yǎng)、構(gòu)建公民有序參與的文化以及公民參與制度的創(chuàng)新和法律法規(guī)的完善等方面入手，逐步推進(jìn)基層民主。

在當(dāng)前形勢(shì)下，研究如何推進(jìn)公民有序參與社區(qū)治理，解決好公民有序參與社區(qū)治理過程中存在的問題和創(chuàng)新參與模式，對(duì)推進(jìn)中國政治體制改革，加快現(xiàn)代民主政治建設(shè)步伐，進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)管理，切實(shí)尊重和保障人民民主權(quán)力，更好地實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主與依法治國的統(tǒng)一，具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。我們需要在以往研究的基礎(chǔ)上加以總結(jié)，進(jìn)行深入探討。

二、中國公民有序參與社區(qū)治理所面臨的困境

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公民有序參與社區(qū)治理的能力差異分析

首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度直接決定了公民參與社區(qū)治理的可能性和內(nèi)容層次。馬克思曾說，公民只有在解決了自己吃、穿等生存問題后才能追隨自己的精神而參與、關(guān)心政治生活。經(jīng)濟(jì)發(fā)展得越好，生活水平越高，公民才能高水平地發(fā)揮自己的民主權(quán)利，更多的為社區(qū)集體和自己謀利益、議發(fā)展。不同經(jīng)濟(jì)狀況的人參與社區(qū)治理的內(nèi)容也大不相同，有的關(guān)注民生，有的關(guān)注政策與發(fā)展。

其次，中國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了公民有序參與社區(qū)治理的變革。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形成，公民社會(huì)逐步發(fā)展起來，城市居民依賴工廠、事業(yè)單位的這種單位模式一去不復(fù)返了。民間組織逐漸產(chǎn)生，社會(huì)資源已擺脫了被政府單一壟斷的局面，公民逐漸意識(shí)到了社會(huì)組織在公民參與社區(qū)治理中的強(qiáng)大作用。社會(huì)組織雖然在中國還不成熟，但是也能產(chǎn)生比個(gè)人參與更大的作用，能代表一些階層的利益。

第三，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一把雙刃劍，促進(jìn)公民有序參與社區(qū)治理的同時(shí)也產(chǎn)生了制約作用。大多數(shù)公民在中國這種以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的大背景下，也把目光從政治轉(zhuǎn)移到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展上來。人們對(duì)金錢的熱情取代了對(duì)政治的熱忱，公民的個(gè)人利益在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中得到了滿足，自然而然就忽視了從社區(qū)事務(wù)的參與中來爭(zhēng)取公民權(quán)利。

2.中國傳統(tǒng)文化對(duì)公民有序參與社區(qū)治理的影響在短期內(nèi)難以消除

在中國，一是延續(xù)了2000 多年的封建制度并沒有同專制主義一起被消滅，封建專制主義的殘余思想仍根深蒂固，其影響在當(dāng)今社會(huì)還廣泛存在，這是中國傳統(tǒng)政治文化的顯著特點(diǎn)，必然會(huì)影響到當(dāng)今社會(huì)公民參與意識(shí)的形成。二是自古流傳的官本位思想和儒家傳統(tǒng)思想因素，限制了公民參與意識(shí)、利益意識(shí)、權(quán)力意識(shí)的覺醒。公民在參與城市社區(qū)治理中主觀能動(dòng)性不強(qiáng)，對(duì)參與社區(qū)事務(wù)決策、管理生活缺乏熱情，主要原因是沒有從“被管理”者角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮芾怼闭?，許多事情完全依靠、服從政府的安排。三是公民參與的文化尚未形成，公民公共精神也因此非常匱乏。例如，公民在參與社區(qū)治理中，對(duì)公共事務(wù)的看法和決策往往以個(gè)人利益為中心，缺少對(duì)集體和國家的使命感、責(zé)任感。只憑熱情或是為了發(fā)泄一下自己的情緒來參與，而不能達(dá)到公民合理自治的水平。這使得公民有序參與社區(qū)治理不能產(chǎn)生科學(xué)、公平和有代表性的效果。

3.公民有序參與社區(qū)治理的外在動(dòng)力機(jī)制尚不成熟

目前，中國公民有序參與社區(qū)治理的配套性制度還不健全。在“人民當(dāng)家做主”這個(gè)宏觀的政治方針和原則下，推行的是一種自上而下的管理方式，它無時(shí)無刻不左右著公民參與社區(qū)治理的思維方式。一方面在這種管理方式下，公民在實(shí)際參與社區(qū)治理中會(huì)缺乏具體制度和程序的支撐;決策權(quán)的過度集中也導(dǎo)致了治理中的官僚主義，政策資源更偏向領(lǐng)導(dǎo)的喜好，而公民真正的利益訴求則無法實(shí)現(xiàn)。另一方面相關(guān)的制度跟不上新時(shí)期公民參與社區(qū)治理的新要求。落后的管理方式對(duì)社區(qū)治理多元主體間的關(guān)系界定不清晰(這里的多元主體指社區(qū)居委會(huì)、城市居民委員會(huì)、街道辦事處、物業(yè)、業(yè)主委員會(huì)等)，造成各主體之間的行為界限沒有明確的制度規(guī)定。這些都嚴(yán)重干擾了公民的有序參與效果。

4.相關(guān)法律體系有待完善

由于社會(huì)主義初級(jí)階段的公民有序參以及社區(qū)治理還處在成長(zhǎng)階段，相關(guān)的法律法規(guī)也不完善，還存在明顯的薄弱環(huán)節(jié)。比如對(duì)公民參與社區(qū)治理的權(quán)力大小、可參與的途徑與內(nèi)容缺乏界定，不夠完備的法律規(guī)章制度自然不能完全保障公民參與時(shí)的利益。同時(shí)，即便有了法律法規(guī)賦予公民參與的權(quán)力，一些城市在公民實(shí)際參與社區(qū)治理中卻沒有辦法執(zhí)行。

5.經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在一系列不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的深層次矛盾

一些城市社會(huì)保障水平低，公共服務(wù)基礎(chǔ)差，如現(xiàn)實(shí)中存在的強(qiáng)行拆遷等問題在一些地方屢禁不止，導(dǎo)致群體性事件時(shí)有發(fā)生。特別是有些官員腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，對(duì)公民有序參與社區(qū)治理產(chǎn)生了明顯的制約。

三、創(chuàng)新公民有序參與社區(qū)治理模式

十八大為創(chuàng)新社會(huì)管理和公民有序參與社區(qū)治理指明了方向。十八大報(bào)告明確提出:“提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，必須加強(qiáng)社會(huì)管理法律、體制機(jī)制、能力、人才隊(duì)伍和信息化建設(shè)。改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，強(qiáng)化企事業(yè)單位、人民團(tuán)體在社會(huì)管理和服務(wù)中的職責(zé)，引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用。”［3］要發(fā)揮人民群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用，必須創(chuàng)新公民有序參與社區(qū)治理模式。

1.加強(qiáng)公民參與意識(shí)和公民自治組織建設(shè)

一是搞好經(jīng)濟(jì)建設(shè)，提高人民生活水平，公民才能有學(xué)習(xí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，進(jìn)而提高他們參與社區(qū)治理的文化與法律素養(yǎng)，并自覺地承擔(dān)起作為一個(gè)公民應(yīng)有的參與義務(wù)。因?yàn)楣駞⑴c不是一個(gè)只考慮個(gè)人私利的過程，而是公民共同協(xié)商、求同存異、互相包容的過程，所以公民的基本素質(zhì)是政治參與的必要條件。二是根據(jù)不同階層的不同經(jīng)濟(jì)狀況提供不同的社區(qū)服務(wù)，增強(qiáng)社區(qū)公民的歸屬感，進(jìn)而增強(qiáng)公民參與社區(qū)治理的積極性，讓他們意識(shí)到哪些社區(qū)事務(wù)與自己的利益息息相關(guān)，自己又該如何參與社區(qū)治理。三是將公民從只重經(jīng)濟(jì)利益的當(dāng)代意識(shí)中解放出來，大力引導(dǎo)公民參與民主實(shí)踐，同時(shí)擴(kuò)大政府相關(guān)信息的發(fā)布規(guī)模，提高公民參與意識(shí)。為實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)，社區(qū)政府要大力推行公民民主實(shí)踐的可行途徑，如社區(qū)選舉、公民自治等，培養(yǎng)公民的參與經(jīng)驗(yàn)，鍛煉參與技能。政府還需要進(jìn)一步通過廣播、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、電視等多種渠道來為公民提供大量的社區(qū)治理的相關(guān)信息，提高公民利用第一手信息同政府平等對(duì)話的能力。四是破除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代人民單一依靠所在單位的觀念，積極引導(dǎo)建立公民自治組織。自治組織是公民參與社區(qū)治理的重要途徑，但目前發(fā)展并不理想，這與人員配置過分依賴政府有關(guān)，而公民自治組織既無經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，同時(shí)也無法完全擺脫政府而存在。只有當(dāng)公民自治組織獲得了法人地位，才能真正參與社區(qū)治理。

2.構(gòu)建公民有序參與的政治文化

首先是加強(qiáng)公民和公務(wù)行政人員的民主政治意識(shí)和社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育。政府要依托學(xué)校、社區(qū)、街道等機(jī)構(gòu)，對(duì)公民進(jìn)行有針對(duì)性的分類培養(yǎng)教育。對(duì)公務(wù)行政人員則要培養(yǎng)他們的傾聽意識(shí)，樹立與公民合作治理的理念，真正提高公職人員的民主意識(shí)思想道德素質(zhì)。其次要通過培育公民精神，擴(kuò)大公民參與的廣度和深度，這是構(gòu)建參與型政治文化的重要方面。這種公民精神體現(xiàn)為寬容、理解、節(jié)制的美德，符合公民有序參與的要求。政府一方面要加強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育，協(xié)調(diào)群眾利益關(guān)系，包容不同階層的價(jià)值取向，另一方面應(yīng)擴(kuò)大公民有序參與社區(qū)實(shí)際事務(wù)的管理，在互相合作中不斷強(qiáng)化公民應(yīng)有的責(zé)任感和使命感。

3.以外在動(dòng)力機(jī)制創(chuàng)新完善社區(qū)治理中的公民參與模式

在中國，政府仍是社區(qū)治理中的主導(dǎo)者，變革社區(qū)治理模式不是一般的政策措施，不是領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的主觀意見，而是公民有序參與社區(qū)治理的全面制度創(chuàng)新。一是建立居委會(huì)工作信用制度。社區(qū)居委會(huì)是社區(qū)居民自我管理與自我服務(wù)的機(jī)構(gòu)，它雖然不是國家一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，但在實(shí)踐中社區(qū)居委會(huì)卻承擔(dān)著上級(jí)指派的過多行政職能，甚至有些政府部門的行政權(quán)力還阻礙著社區(qū)居委會(huì)自治功能的發(fā)揮［4］。社區(qū)居委會(huì)應(yīng)向公民代表定期進(jìn)行工作報(bào)告，這樣能提高公民對(duì)社區(qū)居委會(huì)的信任。二是設(shè)立選舉和聽證特派員制度。民主選舉作為公民有序參與社區(qū)治理的主要渠道，充分體現(xiàn)了公民的主人翁地位。聽證特派員能夠監(jiān)督選舉過程，使選舉公平、公正、透明化，公民在發(fā)現(xiàn)選舉權(quán)被剝奪或受侵害時(shí)，有權(quán)向相關(guān)部門提起行政復(fù)議和行政訴訟，最終使其權(quán)利得到落實(shí)。三是建立選擇性激勵(lì)機(jī)制。選擇性激勵(lì)機(jī)制主要針對(duì)那些參與意識(shí)不強(qiáng)而又有一定意愿的公民。通過這樣的方式，既能使這些公民表達(dá)出自己的想法，又能使他們得到相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，最后能夠自發(fā)的參與到社區(qū)治理的隊(duì)伍中來［5］。

4.進(jìn)一步完善公民有序參與社區(qū)治理的法律法規(guī)

中國相關(guān)法律法規(guī)需要明確公民參與社區(qū)治理中的職能和權(quán)利范圍，使公民在參與中實(shí)際體現(xiàn)自己的價(jià)值，而不再只存于形式。要為公民有序參與社區(qū)治理提供切實(shí)保障，相關(guān)法律法規(guī)還應(yīng)增加確定社區(qū)中主要組織間關(guān)系的條款，這樣才能使社區(qū)日常事務(wù)中的處理有法可依。公民自治組織是公民有序參與社區(qū)治理的主要形式，因此政府應(yīng)從法津法規(guī)上允許其壯大發(fā)展。而完善法律法規(guī)的關(guān)鍵，在于先承認(rèn)其合法的法人地位。只有這樣，各種不同的公民自治組織才能通過商業(yè)活動(dòng)滿足自己的財(cái)政需求，不再依靠政府撥款而自給自足。

5.在創(chuàng)新社會(huì)管理中形成公民有序參與和社區(qū)治理的科學(xué)機(jī)制

加強(qiáng)社會(huì)管理與社區(qū)治理模式創(chuàng)新是相輔相成的關(guān)系。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，能從根源上改善社區(qū)治理模式并系統(tǒng)解決社區(qū)治理中所出現(xiàn)的難題。一是確立以人為本的理念，尊重和理解人民的意愿，切實(shí)保障人民的合法權(quán)益。二是堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、共同治理的理念，運(yùn)用民主方式，反映不同層次群眾提出的訴求，以政府領(lǐng)導(dǎo)為核心，充分調(diào)動(dòng)公民自治組織參與社區(qū)治理的積極性創(chuàng)造性，發(fā)揮社會(huì)管理的合力作用。公民自治組織又要充分發(fā)揮人民群眾的基礎(chǔ)作用，為公民參與社區(qū)治理創(chuàng)造條件。三是將社會(huì)管理體制機(jī)制創(chuàng)新與社區(qū)治理相結(jié)合，既要管理好社區(qū)公民的個(gè)人信息，使人民群眾的權(quán)益和要求得到保障，又要提供有效途徑使群眾的合理訴求得到滿足。特別是需要建立健全信訪和回訪制度，形成化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧的良好機(jī)制。

［1］曾德雄.公民有序政治參與［N］.南方都市報(bào)，2012 －04 －01(A28).

［2］史柏年.社區(qū)治理［M］.北京:中央廣播電視大學(xué)出版社，2011:62.

［3］夏曉麗.城市社區(qū)治理中的公民參與問題研究［D］.濟(jì)南:山東大學(xué)，2011:104.

［4］侯靜.論中國城市社區(qū)治理中的公民參與［J］.公共行政，2010:20 －23.

［5］楊宜勇. 全面加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理［N］. 人民日?qǐng)?bào)，2011 －3 －29(11).