國外非政府組織提供公共服務：一個歸納性研究述評

□馬全中 [韶關學院 韶關 512023]

自上世紀后期以來，西方發(fā)達國家為了擺脫官僚制的低效、財政困境和信任危機而興起了一場聲勢浩大的公共服務改革運動，改革的目標直指以政府為唯一提供主體的公共服務供給模式。在這場公共服務供給機制的改革中，非政府組織以其草根性、獨立性、靈活性、非營利性和志愿性等優(yōu)勢，而成為各國公共服務改革中一種非常重要的制度安排。非政府組織提供公共服務是指非政府組織通過合同競標、政府委托、合作提供或自主供給等形式參與供給的行為和過程。非政府組織提供公共服務一方面能夠緩解政府壟斷供給公共服務的壓力和服務質量低劣的弊端，另一方面也能更好的滿足公民的需求和促進公民社會的發(fā)展。所以，理論界和實務界對非政府組織提供公共服務都有濃厚的興趣，出現(xiàn)了研究非政府組織提供公共服務的高潮?？傆[國外的研究，已經(jīng)取得了豐碩的研究成果。從總體上看，研究焦點主要集中在以下幾個方面：非政府組織提供公共服務的正當性，即非政府組織提供公共服務何以必要；提供公共服務過程中非政府組織與政府的關系，即二者存在怎樣的博弈關系；如何對非政府組織提供公共服務進行管理，即存在哪些問題和相應的對策。

一、非政府組織提供公共服務的必要性：理論闡釋與爭論

非政府組織提供公共服務何以必要？這既是一個理性分析和爭論的過程，同時也是政治選擇和博弈的結果。學者們主要從經(jīng)濟學、政治學和公共管理學等視角對此進行闡述。

從經(jīng)濟學的視角審視，學者們大多從政治制度、非政府組織的特征、公共服務的特點等方面論述非政府組織提供公共服務的必要性，認為非政府組織提供公共服務具有足夠的經(jīng)濟學依據(jù)。第一，政府失敗是非政府組織提供公共服務的主要原因。巴頓·韋斯伯德（Burton Weisbrod）依據(jù)經(jīng)濟學供給需求原理論證非政府組織提供公共服務的合理性，現(xiàn)代社會的政治選舉制度使中位選民的需求和偏好成為政府供給公共服務的主要標準，而其他選民的偏好和需求卻被政府忽視，與政府組織相比，非政府組織能夠提供多樣化的公共服務，從而滿足人們多元化的社會需求[1]。第二，“合約失靈”導致的“市場失靈”使非政府組織供給公共服務更具優(yōu)勢。政府無法有效滿足公民的公共服務需求，市場是否是個可能的選擇呢？亨利·漢斯曼（Hansmann.H）認為，通過市場由營利組織提供公共服務存在合約失靈問題。由于服務自身的特性和提供物品過程中存在的嚴重信息不對稱，特別是在消費者與購買者分離的情況下，容易導致營利組織出現(xiàn)欺詐等機會主義行為；而非政府組織具有非營利性的限制，使消費者更傾向于通過非政府組織獲得相關的物 品[2]。本·雷爾（Ben-Ner A）等也持有和漢斯曼相同的觀點[3]。第三，公共服務的“公地悲劇”特性使自主組織提供公共服務成為可能。埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）認為，企業(yè)理論和國家理論分別主張通過私有化和利維坦的方式來解決公共服務的供給問題，但這兩種手段并不能有效解決公共服務的公地悲劇問題。在這兩種手段之外，還有另外一種選擇，即人們通過自主組織的形式，通過人們之間的平等協(xié)商實現(xiàn)公共服務的自主供給。非政府組織等自主組織具有交易成本較低、人們彼此之間相互信任、組織制度認可度高等特點，因而成為一種有效的公共服務供給制度形式[4]。然而，并不是所有的經(jīng)濟學家都認為非政府組織是提供公共服務的合理制度形式。斯坦伯格（Steinberg R）和格林（Gray B.H）認為，非政府組織的經(jīng)理可能會打破利潤非分配性的約束，通過各種方法去追求個人的利益，形成一種非營利的假象，在這種情況下，非政府組織提供公共服務的優(yōu)勢便不復存在了[5]。

從公共管理的視角分析非政府組織提供公共服務的合理性，學者們主要從政府的低效率、民營化，競爭的優(yōu)勢等方面來進行分析。第一，政府與非政府組織的伙伴關系是公共服務提供的最佳模式。二十世紀興起的新公共管理理論以公共選擇理論為基礎，認為政府、官員和政治家的理性經(jīng)濟人行為導致政府失靈和公共服務的低效，為此公共服務的供給應該實現(xiàn)民營化，民營化是個非常有用的管理工具，也是社會治理的重要戰(zhàn)略[6]。通過民營化，非政府組織與政府形成伙伴關系共同提供公共服務。第二，非政府組織提供公共服務是公民巨大公共福利需求與對政府敵意的調(diào)和。萊斯特·薩拉蒙(Lester M Salamon)通過對福利國家理論的分析，認為美國公共服務供給模式本質是政府和非政府組織分享公共權力和共同承擔公共服務的責任，從而形成一種“第三方政府”治理模式[7]。第三方政府是美國人對集權的、龐大的政府機構的敵視和對公共服務多樣化追求而產(chǎn)生的一種調(diào)和與妥協(xié)。第三，非政府組織的非營利特性使其適合公共服務的提供。戴維·奧斯本和特德·蓋布勒認為，對于政府等公營部門而言，制度供給、政策管理和實施、保障公平和扶助弱勢群體是其特長和職責，而非政府組織等第三部門則在社會的任務、志愿奉獻需要、加強社區(qū)和提高對他人福利的責任心等方面最為擅長，概言之，非政府組織適合配合政府提供公共服務[8]。德國學者康保銳（Berthold Kuhn）認為，與國家和市場相比，非政府組織等公民社會組織在發(fā)現(xiàn)邊緣目標人群和提供社會服務上具有比較優(yōu)勢，因為它的組織結構特征和組織特性使其具有形成志愿和義務工作等比較優(yōu)勢，而且能夠以社會服務供給者的角色和目標群體一起參與一些有深遠影響的實驗工作[9]。然而，有學者對非政府組織提供公共服務持否定立場，認為非政府組織提供公共服務會存在種種缺陷。譬如，薩拉蒙認為，非政府組織由于志愿的特殊主義、業(yè)余主義和資源不足等原因導致志愿失靈，從而導致公共服務的低效和質量低下。有學者通過對醫(yī)院、幼兒護理機構和其它非政府組織的比較分析和實證研究，得出非營利組織在混合市場中，并不能比營利組織表現(xiàn)的更為出色，而競爭的程度和管制政策是決定市場表現(xiàn)的關鍵因素，在社會服務的質量和易獲取性方面，沒有證據(jù)顯示非政府組織比營利組織更有效[10]。

政治學主要從治理理論的視角出發(fā)論證非政府組織提供公共服務的正當性。治理理論認為現(xiàn)代社會的資源配置機制中，既存在市場失效又存在國家失效，正因為此，更多的人尋求一種治理機制來解決目前國家協(xié)調(diào)和市場機制存在的問題[11]。同時公民社會的興起也是治理理論產(chǎn)生的現(xiàn)實原因?，F(xiàn)代社會是一個復雜的體系，它由大量的社會子系統(tǒng)組織起來，這些社會部門能夠自我組織起來，保護自身的利益和制定自己的標準[12]。治理理論強調(diào)政府不是合法權力的唯一來源，主張政府與公民社會合作共同分享公共權力。公民社會對公共權力的分享既體現(xiàn)在參與政策治理和維護公民權利，也體現(xiàn)在非政府組織參與公共事務的治理和公共服務的提供。概言之，非政府組織提供公共服務是為了增加政治合法性的需要，也是促進政治民主的舉措，更是為緩和公民和政府矛盾的需要。然而，必須指出的是，對于非政府組織提供公共服務，政治學和管理學的學者們也都認為，不能無限夸大非政府組織的作用。因為治理存在治理失效問題，因此，在治理中要加強政府元治理的作用，而不能無限夸大非政府組織的作用。

二、服務供給中政府與非政府組織的關系

政府與非政府組織的有效互動是影響非政府組織提供公共服務的關鍵變量，因此，二者之間的關系是學者們關注的重點?？傮w上，關于政府與非政府組織的關系形成了三種不同的觀點：第一種觀點認為二者是競爭和排斥的關系；第二種認為二者是合作與互補的關系；第三種則認為二者關系是動態(tài)變化的，非政府組織提供公共服務過程中，與政府既存在合作關系也存在競爭甚至是對抗的關系。

持競爭與排斥觀點的學者主要從政府失敗、合約失靈以及福利國家理論出發(fā)，認為非政府組織是對以國家為主導的公共服務制度安排的一種替代，并在一定程度上優(yōu)于其它形式的制度設置。此一觀點認為非政府組織在提供公共服務方面與政府存在一定的競爭和對抗關系。漢斯曼和韋斯伯德等都持此種觀點。“非政府組織與國家在根本上是競爭的關系，從此論點出發(fā)，最樂觀的看法是非政府組織的存在最多是國家內(nèi)在缺陷的副產(chǎn)品，最極端的看法是非政府組織屬于政府無力消除的多元主義和多樣性”[13]。新公共管理理論和民營化理論雖然提倡政府與私營部門、非政府組織等建立一種合作伙伴關系，但實際上在政府與其它組織的關系中，競爭機制仍然起到主導作用。民營化不僅是個有效的管理工具，更是社會治理的基本戰(zhàn)略。有學者認為，非政府組織與政府之間可能是一種排斥關系，非政府組織雖然會反對國家和政府，也可能去完善和改造它，但它們卻不能忽視國家這一政治實體的存在和影響[14]。

持合作和互補觀點的學者大多認為，政府和非政府組織都不是完美的制度安排，各自有自身的優(yōu)勢和不足，只有將政府與非政府組織這兩種制度安排有機的結合起來，充分發(fā)揮它們各自優(yōu)點，才能實現(xiàn)公共服務的最優(yōu)配置。薩拉蒙(Lester M Salamon)認為無論是政府失敗理論還是合約失靈理論，都只認識到政府和市場的缺陷，卻沒有看到非政府組織也存在志愿失靈現(xiàn)象，非政府組織的志愿失靈使政府與非政府組織的彼此之間合作成為可 能[7]。在美國存在“第三方政府”模式，即由第三方機構行使部分政府職能，而形成政府和非政府組織在公共福利等方面合作和分享公共權力的治理模式，在這種模式中，政府主要承擔著資金供給和管理者的角色，而非政府組織則承擔著服務供給者的功能[15]。與此類似，相互依存理論也認為非政府組織與政府之間是彼此合作和共存的，二者在功能上是互補和相生的，即在社會服務的供給中，當社會福利規(guī)模擴大時，非政府組織規(guī)模也隨之擴展，而這會進一步改進和完善社會福利的供給[13]。沃耳奇（Wolch J.R.）認為，美國、英國的非政府組織與政府的關系可以用“影子政府”來概括。上個世紀七十年代的經(jīng)濟危機，促使福利國家尋求新的人類服務的提供方式，導致影子政府的出現(xiàn)，即大量的包括非政府組織在內(nèi)的半公營機構來提供原來由公共部門供給的公共服務，合約是非政府組織與政府聯(lián)系的紐帶，憑借合約這一工具，非政府組織在政府的管理控制范圍之內(nèi)[16]。

與對立論和合作論不同，有學者認為非政府組織與政府之間的關系是動態(tài)變化的，二者之間既可能是對抗的關系，也可能是合作、互補甚至嵌入的關系，這取決于非政府組織提供公共服務時所處政治生態(tài)環(huán)境、公共服務性質、非政府組織個體特質等因素。有學者根據(jù)公共服務供給中的資金管理與服務供給兩個變量，以及非政府組織與政府在其中角色的強弱的不同，將二者的關系分為四種類型：政府主導模式、非政府組織支配模式、合作模式和混合模式，前兩者屬于各自獨立的關系，后兩者則屬于協(xié)助與合作的關系[17]。有學者認為，如果非政府組織接受了政府作為國家發(fā)展進程設計者的角色，政府會對非政府組織有較大的忍耐度，因而非政府組織與政府的關系可能呈現(xiàn)為以下三種狀態(tài)：一是依附者和順從者的關系；二是敵對關系且政府嘗試吸納非政府組織，使其遵守執(zhí)行規(guī)則；三是合作關系[18]。有學者認為考察非政府組織與政府的關系不能僅僅局限于政體的性質、經(jīng)濟模式和發(fā)展歷史階段等因素，而應該考慮其它微觀因素如組織目標、價值取向和策略偏好等。因此，以目標和偏好為變量將它們之間的關系分為合作、選擇、互補和對抗的關系，在服務提供中二者的具體關系要視雙方目標、策略相似程度和互動的結果而定[19]。同樣，也有學者根據(jù)二者財務資源的控制情況與交往的密切程度將它們之間的關系分為緊密依賴型、松散自治型、整合自治型和松散依賴型等幾種類型，緊密依賴型關系中非政府組織對政府的依賴和受控制程度較大，松散自治型則程度最?。徽献灾涡完P系中二者既相互合作，同時非政府組織又保持較大的自主性[20]。有學者發(fā)展出一種政府與非政府組織關系的模型，認為即使非政府組織能夠減輕政府提供服務的負擔，但政府依然傾向于控制外國非政府組織的援助，影響二者關系的關鍵因素是政治因素，即非政府組織的自治要求與國家尋求秩序和穩(wěn)定的動機，非政府組織的發(fā)展空間取決于主權和體制的穩(wěn)定等政治考量，它們的關系與國家是否自信和強大相關，即當政府自信和強大同時非政府組織致力于主流發(fā)展計劃時，二者關系是建設性的，反之，當國家虛弱、處于防備狀態(tài)與非政府組織在動員邊緣群體和不安全社區(qū)較為活躍時，二者關系則較為沖突和紊亂[21]。有學者在分析非政府組織提供公共服務的過程中與政府的關系時，特別強調(diào)作為人類代理人組織的一些特性，這些因素如身份定位、目標、社會發(fā)展歷史，政府和國家的態(tài)度等都影響著二者的關系。譬如，個人的成長經(jīng)歷和非政府組織的發(fā)展歷程以及國家的發(fā)展特點都會影響著它們的關系[22]。

三、非政府組織提供公共服務：特點與優(yōu)勢

非政府組織提供公共服務的特點和優(yōu)勢是什么，這是一個實證分析和理論判斷相互交織的過程。在這一過程中，學者們主要通過對非政府組織的實證考察，同時以一定的理論視角對非政府組織提供公共服務進行實證考察，討論其功能與優(yōu)勢。

非政府組織自身的優(yōu)勢是其提供公共服務的前提。對于這一問題，學者們從各自的角度進行了分析。第一，非政府組織具有解決健康服務方面的優(yōu)勢。瑞典學者維克多·帕斯托夫通過對瑞典第三部門的考察，認為第三部門三個方面的優(yōu)點有利于其提供公共服務：它能賦權于消費者；豐富工作生活以及通過合作推動公共目標的實現(xiàn)；具有政府和市場所不具有的“延伸服務”功能，這在為傳染病患者提供服務方面表現(xiàn)的較為典型[23]。非政府組織具有及時發(fā)現(xiàn)問題和解決社區(qū)矛盾，善于推動制定解決問題的政策議程等優(yōu)勢，從而能有效提供公共服務[24]?？死啄↘ramer R）通過對英美等國非政府組織對殘障人士援助的考察，發(fā)現(xiàn)非政府組織在服務提供中具有政府和營利組織不同的功能：專業(yè)主義的首創(chuàng)精神、辯護和提倡功能、保護委托方參與的公民社會特殊價值功能[25]。有學者通過對非洲非政府組織在提供健康服務的考察，發(fā)現(xiàn)非政府組織在健康設施服務方面能夠提供高質量的保健服務，具有私人實踐者和政府都不具有的比較優(yōu)勢和較高的歡迎度[26]。第二，非政府組織具有提供扶貧融資服務和制定公共服務政策的功能。國際非政府組織在為貧困者提供金融服務方面扮演著重要的角色，它們的影響主要體現(xiàn)在追求一種寬廣的共同愿景和使命，為顧客特別是窮困者提供較大范圍的服務和產(chǎn)品，能較好的參與對工業(yè)的管制，為小型金融服務鼓吹和進行執(zhí)行研究。即使在非政府組織網(wǎng)絡的角色不如小型金融服務的地方，非政府組織也表現(xiàn)出愿意補償這些效益的成本，比如尊重創(chuàng)新和變革，而且非政府組織網(wǎng)絡并不把自己作為最終的目的[27]。有學者通過使用“社會性權力”的理論框架，來分析公共服務提供中不同行動者之間權力的流向及其關系，通過對核心權威、報酬性權力、規(guī)制性權力、專業(yè)知識性權力、相似性權力等因素的分析，認為伴隨非政府組織提供公共服務，政府與非政府組織之間的權力平衡發(fā)生了變化，非政府組織獲得了更多的權力，非政府組織不僅僅是服務的提供者，而且它在決定服務的目標人群、享受財政金融服務的對象、賦予不同群體資助計劃多樣性與特色等方面擁有權力，這表明非政府組織在完善和制定公共服務的公共政策方面具有一定作用[28]。

四、非政府組織提供公共服務的影響因素

非政府組織提供公共服務受到多種因素的影響，其中外部因素包括政府的行為和捐贈者贊助等方面，內(nèi)部因素則有非政府組織雇員和管理者因素等。

在外部因素中，學者們主要分析了贊助對非政府組織的影響。第一，非政府組織獲得的資金贊助是影響其提供公共服務的重要因素。隨著非政府組織成為重要的公共服務提供主體，非政府組織更加重視政府的資助，通過實證調(diào)查發(fā)現(xiàn)先前的資助是對政府財政預算的最佳預測途徑，政府會更傾向于資助績效優(yōu)異的非政府組織提供公共服務，同時專業(yè)化和合作性質也是影響政府資助的關鍵變量，政府一般選擇那些職業(yè)化程度高和有良好合作經(jīng)歷的非政府組織[29]。多重因素決定非政府組織獲得資助的程度，而非政府組織面對政府資助的變化通常有成本管理戰(zhàn)略、增收戰(zhàn)略、精選戰(zhàn)略和創(chuàng)意戰(zhàn)略等應對措施，不同戰(zhàn)略選擇與不同價值取向相關，創(chuàng)新戰(zhàn)略在未來會得到較多的運用，但預期政府資助減少時，服務提供者會相對傾向于用收入增長計劃來應對[30]。第二，與政府合作是影響非政府組織有效提供公共服務的重要變量。有學者提出了一個贊助對社會服務組織影響的理論，認為由于缺乏法律授權和公共資金的可靠獲得途徑，志愿服務組織比起公共和準公共部門更沒有安全保障，因而這些組織與那些具有保障的組織在組織適應性、控制、管理行為、合作、與顧客的關系等方面有較大的差別。因此，在社會服務的提供中，非政府組織與政府的合作是非常重要的，但如果非政府組織由于自身生存的原因導致與公共和準公共部門沖突，就會給它們的合作帶來大量的問題[31]。但政府與非政府組織之間的互動會產(chǎn)生意想不到的結果，政府直接對非政府組織資助會對后者吸納資金能力造成影響。政府資助對非政府組織形成各種約束，對于政策制定者來說，需要謹慎制定約束非政府組織使用贊助資金的各種規(guī)制，因為這可能造成非政府組織效率的損失，雖然公共合同和私有化已經(jīng)贏得廣泛的討論，認為非政府組織能夠更為有效的提供公共服務，但如果政府資助本身降低了非政府組織主動獲取私人資金的意愿和能力，以更好的實現(xiàn)它們核心使命時，這些想法便是令人質疑的[32]。

內(nèi)部因素對非政府組織提供公共服務的影響。第一，非政府組織雇員行動的困境。有學者通過對墨西哥非政府組織的分析，認為即使具有利他主義理想的非政府組織雇員，面對充滿矛盾和混亂的信息，都會導致道德的混亂。非政府組織雇員受到服務對象、計劃管理者、模糊不清和相互沖突的目標等多重因素的影響，一連串正式或非正式的要求、不同來源的動機經(jīng)常紛擾他們的工作，結構性的安排使草根組織的成員很容易將它們的使命向職業(yè)的利他主義者妥協(xié)[33]。第二，志愿者在服務提供中具有重要影響。有學者通過對提供艾滋病防護的非政府組織的調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)志愿者在非政府組織中起到重要作用，在這些非政府組織中，提供社會服務的組織比提供醫(yī)療服務的組織志愿者比例要高很多，這可以從組織間的合作機制以及志愿者計算方法來解釋，同時相關政策和其它限制條件導致醫(yī)療服務組織使用志愿者受到限制[34]。第三，非政府組織管理者也是影響公共服務提供的重要因素。非政府組織經(jīng)理的目標并不是那么清晰，雖然非政府組織之間有較大的差異，但總體上它們都有擴大服務規(guī)?；蜃畲蠡M織預算的傾向，但是資金預算遠遠不夠達到這個目標[32]。

五、非政府組織提供公共服務：問題與挑戰(zhàn)

非政府組織提供公共服務面臨諸多的問題，這些問題直接影響非政府組織公共服務功能的實現(xiàn)。目前學者們主要從公共服務的質量、非政府組織的官僚化和合作的品質等方面論述非政府組織面臨的挑戰(zhàn)。第一，非政府組織提供公共服務質量不高。有學者認為，發(fā)達國家非政府組織在填補公共服務缺口的過程中，會面臨五個方面的問題：服務提供的不可持續(xù)性；服務供給的重置和雷同；重復提供所造成公共服務的碎片化；容易造成政府從該領域撤資的風險；導致對國家的威信和權威造成挑戰(zhàn)[35]。而且，伴隨著非政府組織提供公共服務，政府越來越依賴非政府組織提供福利服務，二者的界限日益模糊，這可能會造成對潛在社會變革的束縛，國家侵入私人領域而損害民主自由主義者所珍視的公私之間界限[16]。第二，非政府組織提供公共服務會造成對政府的依賴和官僚化。薩拉蒙認為美國和英國的案例表明，由非政府組織供給公共服務會導致和強化非政府組織對政府資金的依賴，這反過來會鼓勵非政府組織專業(yè)主義傾向和在下一階段增加個人成本[36]。第三，政府與非政府組織之間的不信任使二者難以真正的合作。政府與非政府組織不但缺乏信任，而且彼此敵視；非政府認為政府官僚主義嚴重且對非政府組織要求苛刻，而政府則認為非政府組織缺乏能力、腐敗嚴重、缺乏奉獻精神。特別是捐贈資金流向政府給非政府組織帶來了更多嚴苛條件的約束，這些限制了非政府組織行動的自由和自主選擇空間，這些限制條件使二者關系進一步的緊張、猜疑和誤解[37]。美國學者通過對墨西哥非政府組織在健康服務領域考察，發(fā)現(xiàn)非政府組織能夠在健康服務不足的人群和政府空場的領域中提供服務，但即使政府出臺政策鼓勵非政府組織提供公共服務，但與非政府組織合作的公共機構仍然很少，僅有的合作僅限于短期的金融合作項目，墨西哥非政府組織的未來發(fā)展更多的依賴于從國家獲得資助，對于政府而言需要為健康保健構建更多機制以促進服務的來源，政府需要注入更多的社會資本，創(chuàng)建社區(qū)網(wǎng)絡，同時與非政府組織共享決策權力以提供公共服務的品質[38]。有學者通過對提供預防艾滋病服務的非政府組織聯(lián)盟的研究分析，發(fā)現(xiàn)雖然組織聯(lián)盟被認為能夠增進聯(lián)盟中心對各個組織的權威，增加組織間的相互感知與共識，促進相互依賴與合作，為成員謀取利益與填補社區(qū)服務的空白，影響勞動力差別和穩(wěn)定資源的交流，但這些假設并不被經(jīng)驗證實，而且，這種聯(lián)盟也存在代表權、目標模糊、重復提供服務、資源短缺等問題[39]。

六、非政府組織提供公共服務：改進與路徑

面對非政府組織提供公共服務存在的問題，學者們從不同的角度進行了探討。一般認為，改善政府與非政府組織的關系、優(yōu)化對非政府組織的政策選擇、加強非政府組織的內(nèi)部管理、對非政府組織進行績效評估等措施是促進非政府組織改善公共服務提供的主要措施。第一，建立非政府組織與政府的伙伴關系。在各種因素中，非政府組織與政府的關系無疑是最重要的因素。有學者通過對印度和巴基斯坦的研究，發(fā)現(xiàn)捐贈者的參與對伙伴關系有重要影響。改善伙伴關系有多重途徑，具體選擇標準依賴于以下因素：伙伴們特別是政府變革的愿望；先前公共服務供給的效果；尋求社會資本和動員的深度，實例證明官僚主義、行為規(guī)范和組織文化會對伙伴關系的形成產(chǎn)生負面影響[40]。第二，優(yōu)化規(guī)制非政府組織的相關政策。有學者通過分析美國反壟斷法對非政府組織聯(lián)合所產(chǎn)生的影響，認為非政府組織不應該像營利組織那樣接受反壟斷法的規(guī)制；簡單的認為非政府組織聯(lián)合會造成福利的增長和損失而不考慮組織所用者的宗旨和目的都是不適當?shù)?；忽略組織目標就無法評價組織聯(lián)合的凈效益，非政府組織確實能夠在外部市場競爭中得到訓練，但并不是這個能力總能導致福利增長[41]。有學者通過對孟加拉國非政府組織發(fā)展的回顧，認為非政府組織需要在組織效率和社會效益之間取得平衡，內(nèi)外部的各種因素都重塑著孟加拉非政府組織活動的特征和范圍，而可能促進非政府組織對經(jīng)濟社會發(fā)展擴大貢獻范圍的政策是重要的管理工具，但與此同時，過度的來自公共機構的干預可能會阻礙非政府組織等部門創(chuàng)新的進展[42]。第三，加強非政府組織的內(nèi)部管理。如何使非政府組織能對改善貧困有持久的影響，通過對一些組織的實證研究，改善非政府組織績效的因素有：明確和聚焦于長期的目標；在項目啟動時，尋求組織生存與社會發(fā)展的平衡；建立縱橫多元的資源吸納網(wǎng)絡，且改善組織結構的媒介和管道；承擔更多管理和決策的責任以加強地方組織的效果。成功實施這些步驟的關鍵在于一組特殊的組織特征以及資源提供者的支持性關系[43]。有學者認為，非政府組織提供公共服務的挑戰(zhàn)表現(xiàn)為接受政府資助時意識形態(tài)導向，成為政府公共服務的替身而公民組織自身功能建設不足，構建平等伙伴關系的困難和責任性的缺乏等方面；可能改善的途徑包括樹立社會企業(yè)家精神和尋求公民革新途徑以發(fā)現(xiàn)可替代的資助來源，在政府、企業(yè)和社會之外充當作為看守人的第四種位置，游說和倡導、加強非政府組織的網(wǎng)絡，在執(zhí)行和評價中增加民主因素，尊重地方多樣性，改善評價和聚焦于過程而不是計劃[44]。第四，強化對非政府組織的績效評估。在過去的幾十年里，非政府組織面臨更多的績效評估壓力，要求非政府組織展示它的競爭力和績效以取得合法性和獲得資助，績效評估主要關注非政府組織的計劃、組織和它們的顧客，同時需要評估服務的標準化、內(nèi)部變革、使命的轉變等維度，尤其要關注資金利用的效率等方面[45]。

思考與展望

總體來看，國外學者對非政府組織提供公共服務的實踐研究和理論分析都較為豐富，研究涉及的內(nèi)容較為全面和富有特點。具體說來，國外研究具有這樣一些特點：第一，在研究方法上，注重個案研究和實證分析。國外學者通過運用定量化的研究方法和手段對非政府組織展開個案研究和實證分析，從而使研究結論具有堅實的“經(jīng)驗知識”，為豐富和深化非政府組織理論打下一定的基礎。第二，研究過程中偏重于經(jīng)濟學研究視角，在理論分析的基礎上形成實證模型。從經(jīng)濟學視角出發(fā)，是學者們最常使用的理論分析視角。一般而言，經(jīng)濟學中的供需理論、利益相關者視角、交易成本分析成為學者的主要分析工具，由此分析探討非政府組織提供公共服務的經(jīng)濟規(guī)律。第三，在研究內(nèi)容上，現(xiàn)有研究較為關注健康類公共服務。學者們主要聚焦在健康保健類服務的過程中，非政府組織提供公共服務的方式，存在的困境及可能改善的途徑，為完善公共服務體系的完善進行了有益的探索。

然而現(xiàn)有成果仍然存在一些研究的盲點和空白，有待于進一步的討論和分析。第一，不同國家和地區(qū)橫向維度的比較研究?，F(xiàn)有研究主要集中在一國、單個或某類非政府組織的研究，研究范圍局限于地域或某類非政府組織之上，從而難以將研究結論推廣到其它非政府國家和地區(qū)以及其它類型非政府組織。因此，需要進一步研究：在不同的國家非政府組織提供公共服務的主客觀條件包括哪些？在發(fā)展中國家非政府組織提供公共服務與發(fā)達國家有怎樣的不同，存在怎樣的挑戰(zhàn)？非政府組織提供公共服務對公共服務的特性、政府能力提出何種要求？這些問題是進一步研究的焦點和難點。第二，非政府組織與政府合作機制的建立。在后工業(yè)社會來臨之際，非政府組織與政府的合作是大勢所趨，然而非政府組織與政府的具體合作機制如何構建？在此過程中二者如何實現(xiàn)權力的共享和責任的分擔？二者如何能摒棄對彼此的偏見從而建立真正的信任關系？這些問題的回答，直接關系到非政府組織提供公共服務的前景和發(fā)展空間。第三，目前研究對非政府組織提供公共服務的潛在風險和問題研究的不夠深入。作為改革的重要工具之一，非政府組織提供公共服務在減輕政府負擔的同時，也面臨著政府管理能力欠缺、服務質量難以衡量、合作機制構建的困難、責任風險、非政府組織行使公權力的合法性、非政府組織自身存在缺陷等問題，這些都對非政府組織有效提供公共服務造成了一定的風險。如何有效識別這些風險以及在非政府組織提供公共服務的過程中進行有效控制，將是未來研究中的重點之所在。

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