積極就業(yè)政策制定研究

孫 穎

（揚州大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，江蘇 揚州 225000）

一、概念界定

所謂積極的就業(yè)政策，就是尋找解決就業(yè)問題的積極途徑，從就業(yè)規(guī)模，就業(yè)結(jié)構(gòu)，社會福利入手，“絕對或相對提高社會福利水平則是其最本質(zhì)的特征”。［1］在落實積極就業(yè)政策的政府支出中，包括公共財政提供的就業(yè)補助資金，相關(guān)部門為促進就業(yè)再就業(yè)實行的各種稅費減免等其他形式的投入。我國政府用于落實消極就業(yè)政策方面的支出主要是對下崗失業(yè)人口進行收入補助。［2］

二、政策背景及過程

在我國改革開放之初就業(yè)形勢就已經(jīng)相當(dāng)嚴峻，1980年8月政府提出了解決就業(yè)問題的對策，即“在國家統(tǒng)籌規(guī)劃和指導(dǎo)下，實行勞動部門介紹就業(yè)、自愿組織起來就業(yè)和自謀職業(yè)”相結(jié)合的“三結(jié)合”的就業(yè)方針。［3］1998年，在經(jīng)歷了東南亞金融危機之后，為了實現(xiàn)當(dāng)年經(jīng)濟增長，政府一直在尋找出路。這時，湯敏先生建議對高等教育進行改革，擴大招生、提高學(xué)費。隨后我國高校開始擴招，伴隨著市場的介入，政府對人們就業(yè)的控制越來越少，于是大量的下崗失業(yè)人群逐漸顯現(xiàn)，出現(xiàn)就業(yè)危機。為了解決這種突發(fā)性的大規(guī)模失業(yè)下崗問題,國家出臺了以“三條保障線”為主要內(nèi)容的被動型、消極就業(yè)政策。［4］雖然這些政策得到一些實效，但并沒有很大程度地緩解我國的就業(yè)壓力，于是我國開始轉(zhuǎn)變就業(yè)政策。最初，“積極就業(yè)政策希望能夠解決大批下崗工人的工作問題”［5］，后來隨著畢業(yè)生人數(shù)越來越多，實行學(xué)生助學(xué)貸款成為一項最重要的建議，國務(wù)院、教育部等有關(guān)部門當(dāng)時也有很詳細的推動學(xué)生助學(xué)貸款的方案與試點。但是，由于當(dāng)時的銀行改革還不到位，我國的個人信息系統(tǒng)沒有建立起來，老百姓的信用觀念比較模糊，對助學(xué)貸款的呆、壞賬的追繳，也因我們的法律不健全、法院執(zhí)行成本太高而很難執(zhí)行。因此，商業(yè)銀行沒有大規(guī)模開展助學(xué)貸款。甚至直到今天，助學(xué)貸款也不盡如人意，于是積極就業(yè)政策開始著重強調(diào)增加畢業(yè)生就業(yè)崗位。

2002年我國出臺了積極就業(yè)政策，2002年3月國務(wù)院辦公廳19號文件轉(zhuǎn)發(fā)了教育部等四部委的《關(guān)于進一步深化普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)制度改革有關(guān)問題意見的通知》，當(dāng)時認為從整體上看，高校畢業(yè)生數(shù)量與行業(yè)需求人數(shù)的總量相差甚遠，地區(qū)分布結(jié)構(gòu)不平衡，引導(dǎo)高校畢業(yè)生到基層、到中小企業(yè)就業(yè)是解決就業(yè)問題的主要途徑。隨后黨的“十六”大確立了積極就業(yè)政策的長期性和戰(zhàn)略性的地位。2003年是普通高等學(xué)校擴招本科學(xué)生畢業(yè)的第一年，由于人數(shù)眾多，當(dāng)年高校畢業(yè)生的就業(yè)形勢比較嚴峻，同年5月底頒布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好2003年普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知》提出了十一條原則。2007年8月30日中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過《中華人民共和國就業(yè)促進法》。2012年11月份又頒布《教育部關(guān)于做好2013年全國普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知》，繼續(xù)把高校畢業(yè)生就業(yè)工作擺在突出重要的位置，扎實推進基層就業(yè)和入伍預(yù)征工作，大力推進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育和大學(xué)生自主創(chuàng)業(yè)。至此，我國的積極就業(yè)政策在高等學(xué)校畢業(yè)生方面逐漸完善、發(fā)展，并得到積極落實。

三、積極就業(yè)政策的價值特征

1.價值選擇

胡象明認為，公共政策從根本上講是為了謀求公共福利即社會福利的最大化。第一，公共政策的制定必須從社會整體利益出發(fā)。第二，公共政策必須關(guān)注個人福利,但要以服從社會福利為前提。第三，公共政策應(yīng)全面關(guān)心人的福利,包括經(jīng)濟、政治和文化福利。第四,公共政策在關(guān)心人的全面福利時,必須把經(jīng)濟福利放在優(yōu)先考慮的位置。［6］我國作為社會主義國家，秉著公平、正義的價值理念為人民謀利益，在規(guī)劃和實施積極就業(yè)政策時，在社會經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定等社會利益前提下，從畢業(yè)生就業(yè)角度出發(fā)考慮。作為畢業(yè)生個體而言，畢業(yè)生獲得了自主擇業(yè)的權(quán)利，同時也獲得了就業(yè)福利及失業(yè)保障，政府為畢業(yè)生的就業(yè)創(chuàng)造更多的就業(yè)可能性，并為畢業(yè)生群體營造一個相對有利的就業(yè)環(huán)境。但從積極就業(yè)政策出臺的結(jié)果看，政府政策的實施不一定會根本影響畢業(yè)生的就業(yè)選擇，很多畢業(yè)生還是會選擇眾望所歸的工作作為首選，哪怕只是試試看的心態(tài)，也會選擇至少嘗試一下。

弗里德曼認為：“一般說來，在各種政治安排中，規(guī)模的大小確實會影響消費者的自由選擇。”［7］在我國，畢業(yè)生面臨政府號召畢業(yè)生到基層就業(yè)時，仍然選擇將公務(wù)員作為第一首選，并且較為偏遠的地區(qū)無人問津，這種現(xiàn)象足以說明現(xiàn)在的畢業(yè)生對于就業(yè)的價值觀已經(jīng)趨同，公務(wù)員待遇高，偏遠地區(qū)發(fā)展機會少，而且畢業(yè)生從偏遠地區(qū)再回到城市就業(yè)的幾率也不大，因此相當(dāng)一部分大學(xué)生就算抱著試試看的心態(tài)也會選擇考公務(wù)員。近年來大學(xué)生村官逐漸被大家接受，一方面是頂著巨大的就業(yè)壓力，大學(xué)生不得不作出能力范圍內(nèi)的就業(yè)選擇，另一方面，村官的各種優(yōu)惠政策吸引著大學(xué)生。綜上所述，我國的積極就業(yè)政策某種程度上是為作為廣大弱勢群體的畢業(yè)生尋求謀生道路的。

2.有效性

任何一項政策的出臺都必須考慮政策的有效性，因此效益優(yōu)化就成為大家所要關(guān)注的焦點。勞凱聲和劉復(fù)興認為，效益優(yōu)化的基本涵義是：教育資源配置應(yīng)遵循“教育利益生產(chǎn)原則”，保證教育資源使用的最大效能。［8］

現(xiàn)在我國的積極就業(yè)政策已經(jīng)發(fā)揮了一定的作用，政策的價值目標與結(jié)果取得了一定的一致性，一定程度地解決了畢業(yè)生就業(yè)問題。但是在積極號召畢業(yè)生去基層或偏遠地區(qū)就業(yè)的情況下，絕大部分畢業(yè)生仍然選擇留在經(jīng)濟發(fā)展相對繁華的地區(qū)就業(yè)，大學(xué)生創(chuàng)業(yè)成功率不容樂觀，選擇入伍的學(xué)生也并不多見。“在所有的政治系統(tǒng)中，利益團體都履行著利益表達的功能。他們就政策意見的性質(zhì)和可能出現(xiàn)的后果，向官員提供信息，這樣有助于決策的合理化”［9］。然而在決策中，我們常常忽略了重要的參與者，作為個體的公民通常是有差別的?！氨M管由公共官員來制定公共政策，但公民在各種不同的場合仍然可以直接參與決策”［10］。因此我國積極就業(yè)政策的有效性還有待進一步探索與完善，這十年的積極就業(yè)政策雖然已經(jīng)對解決畢業(yè)生就業(yè)問題產(chǎn)生一定成效，但還沒有從根本上解決畢業(yè)生就業(yè)難問題，只是作為一個積極引導(dǎo)，使人力資源均衡化，結(jié)果仍然存在就業(yè)難的問題，所以我們在制定積極就業(yè)政策時還應(yīng)將畢業(yè)生的意見納入考慮范圍，研究畢業(yè)生真正的就業(yè)訴求，讓畢業(yè)生參與政策制定，從而更加有效地解決畢業(yè)生就業(yè)難的問題。

3.合法性

“盡管市場對秩序有影響且維護秩序但卻不產(chǎn)生秩序”［11］。這時政府的政策對秩序的產(chǎn)生具有重大作用。一般而言，一項政策能夠被立法，證明該政策所針對的問題已經(jīng)得到高度重視，2008年實行的《中華人民共和國就業(yè)促進法》足以說明我國的就業(yè)問題迫在眉睫，必須得到有效解決。一個政策的有效實施依賴于人們的服從，而人們之所以愿意服從政策，除了從自身的利益角度出發(fā)，可能還會“因為政策的公平、公正性，或人們相信政策的合法性。它是由具有合法權(quán)威的官員制定的，或政策的制定遵循了正確的程序，從而為人們所接受”［12］。當(dāng)然就積極就業(yè)政策而言，它屬于非強制的行動形式，人們可以選擇去邊遠基層就業(yè)，也可以選擇在城市生活。但是當(dāng)該政策作為法律而存在時，難免使畢業(yè)生在選擇上有了法律上的硬性保障，若畢業(yè)生選擇去西部就業(yè)，國家會有一系列優(yōu)惠保障措施強制實行，這是法律認可并且予以支持的，從而強化了畢業(yè)生去基層就業(yè)的優(yōu)惠意識，引導(dǎo)畢業(yè)生去基層服務(wù)。

《中華人民共和國就業(yè)促進法》作為積極就業(yè)政策的法律形式，體現(xiàn)了畢業(yè)生在就業(yè)時政府予以的各種法律保障。但現(xiàn)實生活中，招聘會上經(jīng)常出現(xiàn)問及應(yīng)聘者年齡、婚配、籍貫等，還有些企業(yè)拒絕應(yīng)屆畢業(yè)生，很多崗位明確要求應(yīng)聘者有一定年限的工作經(jīng)驗才能就業(yè)的現(xiàn)象?！吨腥A人民共和國就業(yè)促進法》同時也在向大家傳遞著這樣一些信息：畢業(yè)生能找到好工作的最好，找不到好工作或不想找工作的干脆就去創(chuàng)業(yè)，不創(chuàng)業(yè)的又沒什么其他辦法就業(yè)的就多做點基層工作，從基層干起，多積累些經(jīng)驗，所謂好的工作畢竟還是少數(shù)，與其千萬大軍過獨木橋，不如繞道走小路，這樣找工作也輕松些。

四、結(jié)語

積極就業(yè)政策的制定實施是一個漸進的過程，隨著政治、經(jīng)濟氣候和輿論的改變而改變。以往的法律大多是禁止與懲罰性的措施，《中華人民共和國就業(yè)促進法》則是鼓勵大家的一系列促進和保障措施，盡管如此，當(dāng)積極就業(yè)政策和擴招政策同時存在時，找不到理想工作的畢業(yè)生仍然更傾向于選擇繼續(xù)升學(xué)，或者是考公務(wù)員。在整個積極就業(yè)政策制定的過程中，政策制定的本質(zhì)終歸是政治過程，公共政策的存在很大程度上依賴于政治、經(jīng)濟氣候和輿論，而非政治哲學(xué)或法律文獻。

［1］黃華波.簡論有中國特色的積極就業(yè)政策.中國勞動［J］，2002.11：10.

［2］賴德勝，孟大虎，李長安，田永坡.中國就業(yè)政策評價：1998-2008.北京師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）［J］，2011.3：114.

［3］劉社建.就業(yè)制度改革三十年的回顧與反思.社會科學(xué)［J］，2008.3：118.

［4］賴德勝，孟大虎，李長安，田永坡.中國就業(yè)政策評價：1998-2008.北京師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）［J］，2011.3：112.

［5］劉社建，李振明.促進積極就業(yè)政策完善的財政政策探討［J］.時政研究，2007.10：77.

［6］胡象明.廣義的社會福利理論及其對公共政策的意義［J］.武漢大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2002.55（4）：429-431.

［7］米爾頓·弗里德曼.羅斯·弗里德曼著.胡騎.席學(xué)媛.安強譯.自由選擇［M］.商務(wù)印書館出版，1982：143-144.

［8］勞凱聲，劉復(fù)興.論教育政策的價值基礎(chǔ)［J］.北京師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2000.6：13.

［9］［美］詹姆斯·E·安德森著.唐亮譯.公共決策［M］.華夏出版社出版，1990：52.

［10］［美］詹姆斯·E·安德森著.唐亮譯.公共決策［M］.華夏出版社出版，1990：68.

［11］［瑞典］湯姆·R·伯恩斯著.周長城等譯.結(jié)構(gòu)主義視野：經(jīng)濟與社會的變遷［M］.社會科學(xué)文獻出版社，1990：4-5.

［12］［美］詹姆斯·E·安德森著.唐亮譯.公共決策［M］.華夏出版社，1990：141.