論社區(qū)治理參與主體的利益追求與規(guī)制

陳 光 方 媛

（大連理工大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院，遼寧 大連 116024）

作為個(gè)體的人必須在特定的地理空間內(nèi)生活或工作，這種“特定的地理空間”在社會(huì)學(xué)中被稱為社區(qū)。當(dāng)然，我們也可以將社區(qū)視為一種制度性現(xiàn)象或事實(shí)。在中國，盡管政府仍然是社區(qū)治理建構(gòu)者和主導(dǎo)者，但社會(huì)轉(zhuǎn)型及其所帶來的利益多元化也推動(dòng)了社會(huì)自治空間的擴(kuò)大，這使得社區(qū)治理中出現(xiàn)多種具有不同利益追求的參與主體，而且各參與主體會(huì)以各種方式對社區(qū)治理施加影響，由此形成不同的利益關(guān)系。社區(qū)治理的目標(biāo)是要協(xié)調(diào)好這些利益關(guān)系，以滿足各參與主體的利益需求尤其是要實(shí)現(xiàn)社區(qū)成員的安居樂業(yè)等。本文以社區(qū)治理為問題域，著重探討社區(qū)治理中不同參與主體的利益追求及其功能定位，以及為何及如何對社區(qū)治理中的利益關(guān)系加以規(guī)制，以更好地實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理目標(biāo)。

一、社區(qū)的含義與我國社區(qū)治理的目標(biāo)

（一）社區(qū)的含義與類型

對于社區(qū)的含義，學(xué)者們有著不同的解讀。即使在制度層面，社區(qū)也是有著多重內(nèi)涵。美國學(xué)者喬治·S·布萊爾在其《社區(qū)權(quán)力與公民參與》一書中，將社區(qū)按地方政府的意義來使用，而地方政府則被定義為:“享有一定程度的獨(dú)立性、向所有市民負(fù)責(zé)、具有一定管轄區(qū)域的州政府下屬的區(qū)域單位。”［1］而大多數(shù)學(xué)者關(guān)于社區(qū)的理解，都受到著名社會(huì)學(xué)家滕尼斯的觀點(diǎn)影響，即區(qū)分了社區(qū)與社會(huì)兩個(gè)概念，不僅強(qiáng)調(diào)客觀的空間聯(lián)系，還強(qiáng)調(diào)一種情感的、意志的或價(jià)值的聯(lián)系。滕尼斯曾指出:“血緣共同體作為行為的統(tǒng)一體發(fā)展為和分離為地緣共同體，地緣共同體直接表現(xiàn)為居住在一起，而地緣共同體又發(fā)展為精神共同體，作為在相同的方向上和意義上的純粹的相互作用和支配。地緣共同體可以被理解為動(dòng)物的生活的相互關(guān)系，猶如精神共同體可以被理解為心靈的生活的相互關(guān)系一樣?！保?］基于此，美國學(xué)者克萊爾·高蒂安妮更是直接認(rèn)為:“成功的社區(qū)在擁有共同的目標(biāo)或活動(dòng)的同時(shí)，還有著共同的經(jīng)歷和共同的信念。其成員擁有共同的思維方式和價(jià)值體系，因此他們可以相互預(yù)見并尊重彼此行為。”［3］

與國外學(xué)者對于社區(qū)的理解有所不同，我國學(xué)者對社區(qū)的定位主要側(cè)重于一定民眾生活的地理空間，其中，王巍較為準(zhǔn)確地闡釋了社區(qū)在我國的基本含義:“除了具備特定功能的社區(qū)（如企業(yè)和大學(xué)）之外，社區(qū)一般就是城市政府按照地域面積和提供公共服務(wù)的目標(biāo)加以劃定的城區(qū)管理單位（甚至可以把社區(qū)比喻為最小的城市行政區(qū)劃）?！保?］這種定位也出現(xiàn)在正式的政府文件中。2003年民政部在其發(fā)布的《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》中就載明:“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體?！惫P者認(rèn)為，從社會(huì)學(xué)角度看，任何個(gè)體或社會(huì)組織都是生活在特定的共同體也即社區(qū)之中的，這里的共同體可以在空間意義上也可以在文化意義上來使用。就我國而言，社區(qū)從空間意義上講主要是一種基于政府劃定或自然聚居而形成的公共生活空間。盡管這種公共生活在目前看來具有很多偶然性、非自覺性和半政府性，但是它確已構(gòu)成個(gè)體生活不可缺少的一部分。

關(guān)于社區(qū)的類型，我國還存在著城市社區(qū)和鄉(xiāng)村社區(qū)的劃分①嚴(yán)格講，將社區(qū)劃分為城市（或都市）社區(qū)與鄉(xiāng)村社區(qū)并非我國制度或?qū)W理上的創(chuàng)造。早在20世紀(jì)30年代，美國著名人類學(xué)家雷德菲爾德就曾依據(jù)文化、經(jīng)濟(jì)和分工等不同，將社區(qū)分為都市社區(qū)和鄉(xiāng)村社區(qū)兩種基本類型。雷德菲爾德的劃分主要是從人類學(xué)或社會(huì)學(xué)視角作出的，而我國社會(huì)實(shí)踐中的劃分除了社會(huì)學(xué)意義外，體制性或制度性色彩較為突出。，其正式法依據(jù)或可追及《憲法》第111條關(guān)于居民委員會(huì)和村民委員會(huì)的規(guī)定。盡管在之后的《城市居民委員會(huì)組織法》和《村民委員會(huì)組織法》兩部法律中只有前者出現(xiàn)了“社區(qū)”這一術(shù)語，但實(shí)際上無論是城市還是鄉(xiāng)村，只要是聚居在一定的地域范圍內(nèi)并有著較為密切的生活或工作聯(lián)系的共同體都可納入社區(qū)的范疇。因?yàn)闊o論在城市還是農(nóng)村，共同體的內(nèi)部結(jié)構(gòu)基本上是類同的，所承載的社會(huì)功能也是相似的。不同的是，城市社區(qū)與鄉(xiāng)村社區(qū)在成員的身份、職業(yè)、聯(lián)系程度及公共生活的內(nèi)容等方面有著較大的差異。但是，這些不同僅是“城市”和“鄉(xiāng)村”的不同，在“社區(qū)”或“共同體”層面上并無實(shí)質(zhì)差別。而且，隨著城鄉(xiāng)二元體制改革尤其是城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城市和鄉(xiāng)村的差異會(huì)逐漸縮小甚至消解，社區(qū)將作為個(gè)體參與公共生活的一個(gè)基本單位和平臺(tái)，其重要性或價(jià)值將愈發(fā)凸顯。

（二）治理理論與社區(qū)治理

社區(qū)是公民參與社會(huì)公共生活、培養(yǎng)和提升公民自治和民主政治水平的基礎(chǔ)性平臺(tái)，社區(qū)治理則是這個(gè)平臺(tái)的制度性運(yùn)作。當(dāng)代治理理論由于其所主張的理念迎合了西方社會(huì)發(fā)展的需要和趨勢，引起了西方發(fā)達(dá)國家的廣泛重視和學(xué)者們的廣泛探討。雖然對于何為治理這一問題存在各種解讀，以至于我們難以給出一個(gè)確切的定義，但正如法國學(xué)者讓－皮埃爾·戈丹所闡述的那樣:“治理之觀念有多種發(fā)展途徑，其交會(huì)點(diǎn)就歸結(jié)到權(quán)力機(jī)構(gòu)的實(shí)用指導(dǎo)。這些發(fā)展途徑均促進(jìn)了以唯意志論和最高主權(quán)論為主要特征的傳統(tǒng)‘統(tǒng)治’方法更加轉(zhuǎn)向?qū)嵶C方法和實(shí)踐知識?！保?］概言之，治理理論或觀念不同于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治與管理的功能定位，它主張權(quán)力的多中心性并強(qiáng)調(diào)不同社會(huì)主體包括政府之間的合作與互動(dòng)。相應(yīng)地，社區(qū)治理便是在社區(qū)公共生活（主要包括公共事務(wù)的管理和公共服務(wù)的提供）中，對社區(qū)治理參與者行為能夠產(chǎn)生控制或約束的權(quán)力來源是多元的，而不唯獨(dú)來自于國家或政府，并要求政府與社會(huì)之間實(shí)現(xiàn)良好的協(xié)調(diào)與合作。

在我國，作為制度層面的社區(qū)治理顯然有異于理念層面，無論是站在政府的角度還是從社區(qū)成員的態(tài)度來看，由政府對社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行單向管理以及政府包攬大部分社區(qū)公共服務(wù)的傳統(tǒng)模式，依然有著巨大的運(yùn)行空間與合理性基礎(chǔ)。然而，盡管治理理念很難在當(dāng)前的中國社會(huì)中獲得廣泛的認(rèn)可與實(shí)踐，但其中的合作共治與協(xié)商回應(yīng)等原則實(shí)際上契合了我國社會(huì)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求。并且，現(xiàn)行的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中同樣留有巨大的制度改進(jìn)空間（也即由社區(qū)成員、社會(huì)組織、市場主體和政府部門四類基本主體所構(gòu)成的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)），目前并不是一個(gè)嚴(yán)密的、難以調(diào)整的封閉性結(jié)構(gòu)。政府權(quán)力、社會(huì)權(quán)力和成員權(quán)利三者之間仍然可能通過新的博弈活動(dòng)達(dá)致治理的多中心化，或者至少可以使政府權(quán)力、社會(huì)權(quán)力和成員權(quán)利三者實(shí)現(xiàn)一種更為合理的均衡配置狀態(tài)。換言之，社區(qū)治理在我國并非一個(gè)單純的移植性概念，而是有著一定的現(xiàn)實(shí)可能性與未來的可期待性。

基于上述認(rèn)識或立場，筆者認(rèn)為，社區(qū)治理是指在政府主導(dǎo)下，由政府、社會(huì)組織和社區(qū)成員共同參與，通過管理、協(xié)商、合作或自治等方式處理社區(qū)公共事務(wù)或提供社區(qū)公共服務(wù)的過程。這一界定至少傳遞了這樣幾層含義:一是參與社區(qū)治理主體的多元化，并且不同的參與主體有著不同的利益需求和治理期待；二是在多元的參與主體中，政府是占主導(dǎo)地位的，對此我們應(yīng)該有著清醒的認(rèn)識，任何否認(rèn)或忽視政府在社區(qū)治理中主導(dǎo)地位或功能的做法無異于掩耳盜鈴；三是治理的方式既包括傳統(tǒng)的管理，也包括治理理念所包含的協(xié)商與合作的方式，只不過這里的管理主體雖然仍主要是政府但也包含相應(yīng)的社會(huì)組織，而協(xié)商與合作則發(fā)生在任何治理參與主體之間，尤其是要強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)或社區(qū)成員之間的協(xié)商與合作。自治則是相對于政府管理或干預(yù)而言的，即對于一些社區(qū)事務(wù)可由社區(qū)成員自行解決而無需政府的介入；四是社區(qū)治理的主要內(nèi)容是處理社區(qū)公共事務(wù)或提供社區(qū)公共服務(wù)。

（三）我國社區(qū)治理的目標(biāo)

社區(qū)治理在任何一個(gè)國家都有著重要的制度與實(shí)踐意義，因?yàn)樯鐓^(qū)治理的成效能夠反映這個(gè)國家與社會(huì)中的很多問題，諸如政府權(quán)力的運(yùn)行樣態(tài)、公民的自治意識和公共意識、社會(huì)組織的發(fā)展程度，以及不同治理主體尤其是政府與其他治理主體之間的關(guān)系等。對于我國的社區(qū)治理而言，同樣存在上述的意義并涉及相應(yīng)的問題。隨著我國社會(huì)轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)不再是政府和民眾唯一關(guān)注的中心問題，社會(huì)建設(shè)的重要性日益凸顯，政府也開始意識到這一點(diǎn)，適時(shí)地提出了加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的導(dǎo)向性政策。社區(qū)建設(shè)作為社會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)性內(nèi)容，自然也就引起廣泛關(guān)注。

雖然社區(qū)現(xiàn)象在我國早已存在，但是有意識地從制度和實(shí)踐層面開展社區(qū)建設(shè)的時(shí)間并不長。這也使得我國的社區(qū)治理與社區(qū)建設(shè)幾乎是同步進(jìn)行的，有關(guān)社區(qū)治理制度都是在實(shí)踐中探索、在嘗試中建立和改進(jìn)的。由于當(dāng)代社區(qū)治理的理念和制度尚未獲得廣泛接受，無論是政府還是民眾大都習(xí)慣于傳統(tǒng)的管理模式，因此，社區(qū)治理的過程也是一個(gè)不斷對傳統(tǒng)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行變革與調(diào)試的過程，在這一過程中尤其要對政府權(quán)力加以限縮，以充分釋放社會(huì)自治和公民自治的空間。對此，我們?nèi)匀豢梢詫ⅰ稇椃ā返?11條關(guān)于居民委員會(huì)和村民委員會(huì)的角色與功能定位的規(guī)定視為社區(qū)治理結(jié)構(gòu)變革的憲法依據(jù)，并據(jù)此提出具體的社區(qū)治理目標(biāo)，用以指引社區(qū)治理制度建構(gòu)和實(shí)踐運(yùn)行。

社區(qū)治理目標(biāo)與社區(qū)的功能密不可分。社區(qū)治理目標(biāo)應(yīng)該是更好地實(shí)現(xiàn)社區(qū)所承載的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)功能。從理論上講，社區(qū)所承載的功能主要是為社區(qū)成員提供所需的物質(zhì)和非物質(zhì)的公共產(chǎn)品?！熬唧w到我們國家現(xiàn)階段需要為居民提供的公共產(chǎn)品主要就是社區(qū)就業(yè)、社區(qū)社會(huì)保障、社區(qū)救助、社區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育、社區(qū)文化、教育、體育、社區(qū)安全服務(wù)以及社區(qū)流動(dòng)人口的管理和服務(wù)等。”［6］建立在社區(qū)功能基礎(chǔ)上的社區(qū)治理目標(biāo)的確立，應(yīng)該著重考慮以下要素或指標(biāo):政府的秩序需要、社區(qū)的安全與配套服務(wù)問題、環(huán)境整潔與優(yōu)美、社區(qū)成員自治以及成員之間的和諧關(guān)系等。筆者認(rèn)為，社區(qū)治理的理想狀態(tài)應(yīng)該是社區(qū)成員安居樂業(yè)、社區(qū)環(huán)境整潔優(yōu)美、社區(qū)成員關(guān)系和諧，政府、社會(huì)、市場和社區(qū)成員之于社區(qū)治理的利益訴求能夠得到妥當(dāng)反映，并且它們之間的利益關(guān)系達(dá)至一種均衡穩(wěn)定的和諧狀態(tài)，此亦可視為我國社區(qū)治理的根本目標(biāo)所在。

二、社區(qū)治理中的參與主體及其角色和利益需求

社區(qū)治理發(fā)生在社區(qū)這樣一個(gè)具有制度含義的特定空間內(nèi)，參與治理的主體包含了來自政府的、社會(huì)的、市場的各類主體以及社區(qū)成員自身。主體的多樣性與復(fù)雜性決定了社區(qū)治理既非單純的國家治理，也非單純的市場治理，而是兼有國家與市場“兩只手”，并連接著社區(qū)成員尤其是個(gè)體成員家庭生活和社會(huì)生活兩個(gè)“場域”，因此，社區(qū)治理參與主體具有多元性，治理的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)具有復(fù)合性。

由于社區(qū)治理中不同的參與主體有著自身的利益需求，所以社區(qū)治理過程中如何協(xié)調(diào)好這些縱橫復(fù)雜的利益關(guān)系是社區(qū)治理必須解決的問題。對此，有學(xué)者論述道:“社區(qū)治理是一種集體選擇過程，是政府、社區(qū)組織、社區(qū)成員單位、非營利組織、社區(qū)居民等之間的合作互動(dòng)過程。它是一個(gè)由在社區(qū)范圍內(nèi)的不同的公私行為主體（包括個(gè)人、組織、公私機(jī)構(gòu)、權(quán)力機(jī)關(guān)、非權(quán)力機(jī)構(gòu)、社會(huì)、市場等）依據(jù)正式的強(qiáng)制性的法規(guī)，以及非正式的、人們愿意遵從的規(guī)范約定，通過協(xié)商談判、資源交換、協(xié)調(diào)互動(dòng)，共同對涉及社區(qū)居民利益的公共事務(wù)進(jìn)行有效管理，從而增強(qiáng)社區(qū)凝聚力、提高社區(qū)自治能力、增進(jìn)社區(qū)成員福利、推進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)步的過程?！保?］這段論述很好地闡述了社區(qū)治理的實(shí)質(zhì)和目的，也指明了研究社區(qū)治理的基本出發(fā)點(diǎn)——厘清并協(xié)調(diào)好社區(qū)治理各參與主體之間的利益關(guān)系，明確各自的角色或功能定位，以形成和諧共贏的利益結(jié)構(gòu)。筆者認(rèn)為，可將當(dāng)前我國社區(qū)治理參與主體及其角色和利益需求歸結(jié)如下:

一是社區(qū)成員。社區(qū)成員既是社區(qū)治理所指向的主要對象，也是社區(qū)治理的主要參與主體。從形式上看，社區(qū)成員包括個(gè)體成員和組織成員。個(gè)體成員指的是較穩(wěn)定地在特定社區(qū)居住或工作的自然人，組織成員則是指位于社區(qū)內(nèi)的營利性和非營利性組織、政府組織和非政府組織。若要更清晰準(zhǔn)確地把握社區(qū)治理中的有關(guān)問題，僅對社區(qū)成員的類型作此種劃分是不夠的。尤其在城市社區(qū)中，社區(qū)個(gè)體成員在職業(yè)、性別、年齡、戶籍、財(cái)產(chǎn)、健康乃至國籍等方面都可能存在差異，而這些差異本身往往也構(gòu)成了社區(qū)治理事務(wù)的基本內(nèi)容，例如對外國人入境的登記管理，或者成為影響社區(qū)治理措施與實(shí)踐內(nèi)容的重要因素，如流動(dòng)人口較多的社區(qū)更加注重對流動(dòng)人口的管理，相應(yīng)的措施或制度也較多。

社區(qū)生活是個(gè)體社會(huì)生活中必需且頗為獨(dú)特的一部分，因?yàn)樗鼉?nèi)連著個(gè)體的家庭生活，外接著社會(huì)公共生活，社區(qū)成員的利益尤其是與生活有關(guān)的利益都需要在社區(qū)這一平臺(tái)上得到實(shí)現(xiàn)。對于社區(qū)個(gè)體成員而言，社區(qū)治理關(guān)系到他們的身心健康、財(cái)產(chǎn)安全、生活安寧以及對社區(qū)公共事務(wù)的知情和參與權(quán)等利益。當(dāng)然，在社區(qū)個(gè)體成員中還存在著定居成員和流動(dòng)成員，前者在社區(qū)中擁有屬于自己的房產(chǎn)成為所謂的業(yè)主，后者則是指那些租住在社區(qū)的成員，如進(jìn)城務(wù)工人員、剛畢業(yè)未購買住房的大學(xué)生等。之所以做出這樣的劃分，是因?yàn)檫@兩類社區(qū)成員之于社區(qū)治理的利益內(nèi)容和關(guān)聯(lián)性存在較大的差異。顯然，定居成員與社區(qū)治理的利益關(guān)聯(lián)度更大，情感聯(lián)系更為緊密，他們更加關(guān)注社區(qū)治理的穩(wěn)定與長效，而流動(dòng)成員之于社區(qū)治理的利益需求比之定居成員則少很多，對社區(qū)事務(wù)的關(guān)注因受各種因素的影響也不像定居成員那樣強(qiáng)烈。但由于流動(dòng)成員及其在社區(qū)內(nèi)的活動(dòng)被納入到社區(qū)治理范疇，所以社區(qū)治理對于社區(qū)流動(dòng)成員的利益會(huì)產(chǎn)生直接影響，有時(shí)甚至是抑制性的影響。

社區(qū)組織成員的構(gòu)成同樣非常復(fù)雜，這與社區(qū)治理活動(dòng)的廣泛性有著直接的關(guān)系。不同的組織成員在社區(qū)治理中承載著不同的治理功能，其中既包括社區(qū)工作站這樣的政府派出機(jī)構(gòu)，也包括社區(qū)居委會(huì)這樣的法定群眾性自治組織，還包括物業(yè)公司或家政公司這樣的市場組織，不同的組織由于其功能定位的不同，所以它們在參與社區(qū)治理中的利益內(nèi)容和追求也有很大的差異，對社區(qū)治理的影響也不同。

二是社區(qū)黨組織。這是社區(qū)治理中一個(gè)較為特殊的主體，而且這里的黨組織主要指的是中國共產(chǎn)黨而非其他民主黨派的基層組織?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》第29條規(guī)定:“企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會(huì)組織、人民解放軍連隊(duì)和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都應(yīng)當(dāng)成立黨的基層組織?！庇纱?，社區(qū)黨組織是社區(qū)治理中不可缺少的一類主體。那么，如何認(rèn)識或定位社區(qū)黨組織的角色呢？根據(jù)憲法序言中的表述，中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，不斷完善社會(huì)主義各項(xiàng)制度，發(fā)展社會(huì)主義民主等。從這段表述中可以推知，社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中是一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者的角色。而根據(jù)中國共產(chǎn)黨章程的規(guī)定，黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該主要是一種政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)，而非具體事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)。在社區(qū)治理過程中，社區(qū)黨組織除了要開展黨內(nèi)活動(dòng)及處理黨內(nèi)事務(wù)外，還要支持和保證社區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)和基層群眾自治組織行使法定職權(quán)。這在共產(chǎn)黨章程第32條第1款中有著明確規(guī)定:“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會(huì)和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作，支持和保證行政組織、經(jīng)濟(jì)組織和群眾自治組織充分行使職權(quán)?！鄙鐓^(qū)黨組織在社區(qū)治理中的這一功能定位在我國相關(guān)法律中同樣有著明確的規(guī)定，例如《村民委員會(huì)組織法》第4條規(guī)定:“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán)；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利?！备鶕?jù)上述規(guī)定以及中國共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨，社區(qū)黨組織是社區(qū)治理的政治領(lǐng)導(dǎo)者，其組織成員應(yīng)是社區(qū)治理的積極參加者和支持者，而無論是組織還是其成員之于社區(qū)治理，都不存在私利。也即，社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中的利益需求應(yīng)該是與社區(qū)治理的目標(biāo)相一致的，以實(shí)現(xiàn)理想的社區(qū)治理目標(biāo)為其根本的也是唯一的利益需求。

三是社區(qū)政府機(jī)構(gòu)。嚴(yán)格地講，我國并不存在法定的社區(qū)政府機(jī)構(gòu)。在實(shí)踐中，政府或其工作部門（如社區(qū)警務(wù)室等）卻實(shí)實(shí)在在地影響甚至左右著社區(qū)治理。以城市為例，在現(xiàn)行的社區(qū)治理模式未實(shí)行之前，我國實(shí)行的是街居制，即街道辦事處直接與居民委員會(huì)產(chǎn)生聯(lián)系。根據(jù)1954年頒行的《城市街道辦事處組織條例》規(guī)定，街道辦事處與居委會(huì)之間是一種指導(dǎo)關(guān)系。但正如有學(xué)者指出的那樣:“在傳統(tǒng)社區(qū)管理中，居民委員會(huì)把街道辦事處當(dāng)作上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，街道辦事處把居民委員會(huì)當(dāng)作下級單位?！保?］這不僅使得憲法和法律賦予居民委員會(huì)的社會(huì)自治功能難以發(fā)揮，反而使居委會(huì)呈現(xiàn)出行政化發(fā)展趨勢。在街居制改為社區(qū)制之后，社區(qū)工作站得以設(shè)立，并且作為街道辦事處在各社區(qū)的派出機(jī)構(gòu)，承載相應(yīng)的行政職能。社區(qū)工作站設(shè)立的一個(gè)主要目的是試圖隔離街道辦事處與居委會(huì)的那種“類行政隸屬”關(guān)系，還居委會(huì)以基層群眾自治組織的憲法身份。據(jù)此，社區(qū)工作站是社區(qū)治理中基層行政職能的具體承載者。但是，據(jù)我們對遼寧省大連市有關(guān)社區(qū)的調(diào)研了解，當(dāng)前社區(qū)工作站工作人員大多不具備國家公務(wù)人員的身份，其人員構(gòu)成較為復(fù)雜且待遇方面也缺乏足夠的保障。這些因素都使得社區(qū)工作站及其工作人員在社區(qū)治理中一方面以“政府”的角色存在，處理社區(qū)治理中的行政事務(wù)，在社區(qū)民眾與基層政府之間起到上傳下達(dá)的樞紐作用，另一方面社區(qū)工作站因其構(gòu)成和職能的復(fù)雜性以及在處理社區(qū)行政事務(wù)等方面的不可或缺性，也使得其不同于一般的政府機(jī)關(guān)（如街道辦事處）而具有一定的相對獨(dú)立性。這兩個(gè)方面的因素決定了社區(qū)工作站在社區(qū)治理中既有社區(qū)公益的追求，也不可避免地會(huì)摻雜些許組織及成員的私利需求。

四是社區(qū)群眾性自治組織。我國憲法規(guī)定，城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。這從憲法上確立了居委會(huì)和村委會(huì)在社區(qū)治理中不可缺少的基礎(chǔ)性地位。既然居委會(huì)和村委會(huì)是憲法規(guī)定的自治組織，那么居委會(huì)和村委會(huì)就應(yīng)該分別作為城市社區(qū)及農(nóng)村社區(qū)自我管理與自我服務(wù)的組織載體而存在和運(yùn)轉(zhuǎn)。這種功能定位在居民委員會(huì)組織法和村民委員會(huì)組織法中分別進(jìn)一步加以明確，而這也決定了居委會(huì)和村委會(huì)作為社區(qū)群眾性自治組織，是完全服務(wù)于居民和村民利益的，除了維系組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的物質(zhì)保證外，社區(qū)群眾性自治組織不應(yīng)存在自己的私利。

五是物業(yè)公司及其他社區(qū)服務(wù)組織。近年來隨著居民生活水平的不斷提高以及社區(qū)建設(shè)的不斷改進(jìn)，物業(yè)公司和物業(yè)服務(wù)逐漸被大部分尤其是后建社區(qū)及居民所接受，并且承擔(dān)了大量的社區(qū)公共服務(wù)和商業(yè)服務(wù)。這些服務(wù)大致包括房屋的保養(yǎng)、維修、小區(qū)衛(wèi)生和綠化以及安全保障等，很好地滿足了社區(qū)成員家庭生活、日常辦公或公共生活之需要。物業(yè)公司已逐漸成為社區(qū)治理中不可缺少的主體之一。然而，與社區(qū)政府機(jī)構(gòu)和基層群眾性自治組織不同的是，物業(yè)公司是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，它與社區(qū)內(nèi)其他提供社區(qū)生活服務(wù)的組織（如家政服務(wù)公司等）一道，構(gòu)成了社區(qū)治理中的市場力量的代表。當(dāng)然，由于物業(yè)公司和物業(yè)服務(wù)在我國發(fā)展歷程較短，物業(yè)公司的類型、物業(yè)服務(wù)的內(nèi)容以及業(yè)主和物業(yè)之間的關(guān)系等方面在社區(qū)治理實(shí)踐中都存在相應(yīng)的問題。但是，物業(yè)公司和其他社區(qū)服務(wù)組織作為市場主體，其提供社區(qū)服務(wù)應(yīng)該是有償?shù)?，也即此類參與主體有著自身的利益追求，其利益主要借助于物業(yè)服務(wù)合同的簽訂和履行來實(shí)現(xiàn)。

除了上述五類主要參與主體外，社區(qū)治理過程中還可能存在其他參與主體，例如各類非政府組織、非盈利組織、興趣協(xié)會(huì)、社區(qū)診所、志愿者、社區(qū)義工或其他提供社區(qū)服務(wù)的主體等。這些參與主體在不同的社區(qū)中，對社區(qū)治理的參與程度不同，可能發(fā)揮的功能會(huì)有很大差別，在各自的利益追求方面也不相同。隨著我國社會(huì)轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，社區(qū)治理各項(xiàng)機(jī)制的不斷建立和改進(jìn)，社區(qū)治理參與主體的種類將愈加豐富，結(jié)構(gòu)也將趨于完善，而社區(qū)治理各參與主體之間的利益關(guān)系也將更為復(fù)雜，需要借助于各類規(guī)范予以調(diào)整或規(guī)制。

三、規(guī)制社區(qū)治理參與主體間利益關(guān)系的原因及方式

（一）規(guī)制原因

美國學(xué)者惠特利和羅杰斯在暢想未來的社區(qū)樣態(tài)時(shí)，為我們描繪了這樣一種藍(lán)圖:“當(dāng)整個(gè)社區(qū)都了解了自己的核心，了解了為什么大家會(huì)走到一起來，其他的問題就會(huì)隨之消失。自我與他人的界限、誰在外誰在內(nèi)的問題，變得越來越不重要。內(nèi)心共有的明確目標(biāo)解放了我們，讓我們放開心胸尋找可以幫助自己實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的伙伴。”［9］筆者認(rèn)為，這樣的暢想與描繪固然是美好的，社區(qū)治理的最終目的是消除社區(qū)成員間的隔閡，更好地滿足各自的生活和發(fā)展需要，并在愉快合作基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。但是，由于社區(qū)治理中各參與主體利益需求是不同的，并且在很多情況下需要通過合作來實(shí)現(xiàn)各自所需或共同利益，而不同的利益追求也可能發(fā)生程度不同的沖突，這些都意味著社區(qū)治理過程中需要確立相應(yīng)的規(guī)范或機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)對參與主體間的各種利益關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)或約束。

一方面，社區(qū)治理發(fā)生于我國社會(huì)轉(zhuǎn)型大背景下，政府、社會(huì)、市場和個(gè)體這四類基本主體都出現(xiàn)于社區(qū)治理活動(dòng)中，并通過對社區(qū)治理的作用來調(diào)整或重新定位各自的角色與相互關(guān)系。社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程正是利益分化和重新確定利益秩序的過程。社區(qū)治理中不同的參與主體分別代表著不同的利益群體或者本身就是特定的利益群體，雖然從根本上講這些參與主體的利益追求應(yīng)該是一致的，但由于轉(zhuǎn)型時(shí)期各參與主體尚無法恰當(dāng)定位好各自的角色，在處理相互間的利益關(guān)系時(shí)也難以準(zhǔn)確把握好尺度，利益沖突以及由此導(dǎo)致的利益結(jié)構(gòu)失調(diào)和社會(huì)秩序失范也并非意料之外之事。例如，有學(xué)者總結(jié)了近年來我國社區(qū)治理中存在的八種權(quán)益沖突情形，分別為經(jīng)濟(jì)利益沖突、文化觀念沖突、法制規(guī)范沖突、物業(yè)管理配套的沖突、物業(yè)管理權(quán)的沖突、社會(huì)治安與小區(qū)公共安全責(zé)任界定的沖突、社區(qū)內(nèi)部與社會(huì)外部利益沖突、物業(yè)管理相關(guān)責(zé)任承擔(dān)的沖突等［10］。其實(shí)，社區(qū)治理實(shí)踐中所發(fā)生的沖突情形不限于這八種，尤其是不同參與主體之間的利益沖突會(huì)以各種形式表現(xiàn)出來。即使是同一類型的社區(qū)治理參與主體內(nèi)部，也可能因利益考慮或具體追求的差異而發(fā)生沖突。應(yīng)該說，這些沖突在任何國家或任何社會(huì)的社區(qū)治理中都會(huì)存在，只不過轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國在這方面表現(xiàn)得較為突出，因?yàn)檗D(zhuǎn)型意味著新舊利益格局或利益秩序的更替，期間必有一些震蕩甚或混亂，更何況社區(qū)治理完整地涵蓋了社會(huì)轉(zhuǎn)型的基本制度架構(gòu)，即政府——社會(huì)——市場——個(gè)體，并且這一基本制度架構(gòu)的調(diào)整真實(shí)地呈現(xiàn)于社區(qū)治理過程之中。而無論是應(yīng)對利益結(jié)構(gòu)失調(diào)和社會(huì)結(jié)構(gòu)失范，還是重整政府——社會(huì)——市場——個(gè)體這一基本制度架構(gòu)，都離不開相應(yīng)的機(jī)制和規(guī)范。

另一方面，無論是社區(qū)治理參與主體自身的角色與功能定位，還是各參與主體通過合作實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理目標(biāo)，都存在很多問題。前者主要表現(xiàn)為角色不明、功能不清，后者則主要表現(xiàn)為相互間缺乏充分信任以及缺乏有效的合作機(jī)制。例如，無論在法律規(guī)定中還是在治理實(shí)踐中，居委會(huì)與居民會(huì)議以及村委會(huì)與村民會(huì)議的關(guān)系都存在問題。正如有學(xué)者在對《村民委員會(huì)組織法》關(guān)于村委會(huì)主體資格的規(guī)定進(jìn)行分析后所指出的那樣:“在同一部法律中，把村委會(huì)既規(guī)定為自治體，又規(guī)定為自治體的內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)，村委會(huì)具有雙重身份，必然使兩者權(quán)力界限模糊，導(dǎo)致作為自治體的內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)侵越自治體自身權(quán)力的現(xiàn)象不可避免?！保?1］參與主體角色不明晰導(dǎo)致相互間關(guān)系也是模糊的，從而影響社區(qū)治理活動(dòng)的開展。再如雖然憲法和法律明確了社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位，而且這種領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織上的領(lǐng)導(dǎo)而非具體事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，雖然憲法確立了居委會(huì)和村委會(huì)群眾性自治組織的角色，但是社區(qū)黨支部和社區(qū)工作站的設(shè)立，尤其是這兩類主體在實(shí)踐中往往有很大的重合性（如社區(qū)工作站主任、社區(qū)黨支部書記往往由一人兼任），這在社區(qū)治理實(shí)踐中實(shí)際上大大壓縮了居委會(huì)或村委會(huì)的自治空間。這些各自有著執(zhí)政黨、政府和自治性組織色彩的社區(qū)治理參與主體，在實(shí)踐中相互間的關(guān)系尚未真正理順。社區(qū)治理參與主體間缺乏信任的主要表現(xiàn)是合作程度較低，無論是社區(qū)個(gè)體成員之間，還是社區(qū)成員與社區(qū)政府機(jī)構(gòu)等其他成員之間，或多或少地存在著淡漠甚至抵觸情緒。而對于社區(qū)政府機(jī)構(gòu)的認(rèn)識，社區(qū)成員往往將其視為管理者而非服務(wù)者的角色。顯然，上述問題都需要在社區(qū)治理實(shí)踐中通過機(jī)制的建立和改進(jìn)，或者規(guī)則的明確與實(shí)施予以解決。

（二）規(guī)制方式

對社區(qū)治理主體利益關(guān)系的規(guī)制，從根本上是為了更好地實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，其直接目的則是要理順關(guān)系、約束行為和促進(jìn)合作。為實(shí)現(xiàn)上述目的，社區(qū)治理各參與主體尤其是在當(dāng)前治理實(shí)踐中實(shí)際處于主導(dǎo)地位的社區(qū)政府組織，應(yīng)該主動(dòng)尋求改變或采取措施，與其他參與主體一起將社區(qū)治理中的主體結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系整合至一個(gè)合理的狀態(tài)。筆者認(rèn)為，對于社區(qū)治理中利益關(guān)系的規(guī)制應(yīng)該主要從兩個(gè)方面入手:一是建立和改進(jìn)有關(guān)社區(qū)治理合作機(jī)制，二是豐富社區(qū)治理規(guī)范內(nèi)容和優(yōu)化社區(qū)治理規(guī)范結(jié)構(gòu)。

社區(qū)治理中的合作包括多個(gè)層面的合作，既有不同參與主體之間的合作，也有同一類型主體內(nèi)部之間的合作，既有行政管理型的合作，也有市場商業(yè)型的合作，既有社區(qū)治理主體內(nèi)部合作，也有社區(qū)治理參與主體與外部主體之間的合作等。這些看似凌亂的不同層面的合作，實(shí)際上都是圍繞社區(qū)治理展開的，共同構(gòu)成了社區(qū)治理的主要內(nèi)容，而且它們能夠?qū)ι鐓^(qū)治理參與主體之間的利益關(guān)系形成有效的協(xié)調(diào)和約束。

盡管如此，當(dāng)前社區(qū)治理中的各種合作依然有很大的改進(jìn)空間，尤其在涉及到社區(qū)公共事務(wù)管理和公共服務(wù)的提供方面，政府機(jī)關(guān)和社區(qū)成員之間、市場主體和社區(qū)成員之間以及政府機(jī)關(guān)與市場主體之間等，都尚未建立起充分有效的合作機(jī)制，而合作機(jī)制對參與主體利益關(guān)系的規(guī)制功能也較有限。政府機(jī)關(guān)仍然主要以管理者的角色自上而下地參與到社區(qū)治理中，市場主體與社區(qū)成員之間的合作依然有限，社區(qū)成員之間也常常因?yàn)楦鞣N原因難以在社區(qū)治理事務(wù)上達(dá)成一致意見等。對此，筆者建議，社區(qū)治理過程中各參與主體尤其是政府機(jī)關(guān)應(yīng)該主動(dòng)探求各種合作機(jī)制，促進(jìn)社區(qū)治理合作。這首先要求各參與主體確立“利益相關(guān)者”的合作意識與責(zé)任意識，即每個(gè)社區(qū)治理的參與者都與社區(qū)治理有著切實(shí)的利益關(guān)聯(lián)，而非“局外人”，參與社區(qū)治理既是一種權(quán)利也是一種應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共責(zé)任。其次，對于社區(qū)治理事務(wù)要根據(jù)事務(wù)性質(zhì)和內(nèi)容的不同，通過聽證會(huì)、問卷調(diào)查或聯(lián)席會(huì)議等具體方式協(xié)商解決。最后，各參與主體應(yīng)該對于具體的合作及相應(yīng)的機(jī)制保持耐心，對于合作中產(chǎn)生的齟齬甚或沖突同樣應(yīng)保持一種合作解決的意識或心態(tài)。社區(qū)政府機(jī)構(gòu)及工作人員應(yīng)該多一份協(xié)商，少一份壓制，其他參與主體應(yīng)多一份責(zé)任，少一份機(jī)會(huì)主義的“背叛”。

充實(shí)和改進(jìn)社區(qū)治理規(guī)范既是促進(jìn)和保障社區(qū)治理合作機(jī)制發(fā)揮實(shí)效的基本條件，也是規(guī)制社區(qū)治理利益關(guān)系的根本措施。社區(qū)治理規(guī)范并非單一的規(guī)范形式，而是由各種形式的規(guī)范所構(gòu)成的規(guī)范體系。這些規(guī)范形式包括國家法、地方政府規(guī)范性文件、群眾性自治組織規(guī)約、市場組織內(nèi)部章程或工作準(zhǔn)則、各種形式的民間法以及不同參與主體之間的合作契約或協(xié)議等。根據(jù)法治原則，國家法和地方政府規(guī)范性文件顯然具有更高的效力，在整個(gè)社區(qū)治理規(guī)范體系中處于主導(dǎo)地位，它們設(shè)定了社區(qū)治理基本的制度架構(gòu)和活動(dòng)規(guī)則。例如，憲法關(guān)于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的表述、地方政府的職權(quán)以及基層群眾性自治組織的規(guī)定等，這些是我國社區(qū)治理的基本依據(jù)。而物業(yè)公司與業(yè)主委員會(huì)簽訂的物業(yè)服務(wù)合同則為物業(yè)公司為社區(qū)提供物業(yè)服務(wù)以及明確合同雙方的權(quán)利義務(wù)提供了基本的規(guī)則。此外，社區(qū)政府組織也可以通過簽訂協(xié)議的方式委托其他參與主體行使部分社區(qū)管理職能，或者共同為社區(qū)提供某項(xiàng)公共服務(wù)等。

然而，由于社區(qū)治理規(guī)范與特定的參與主體相關(guān)聯(lián)，并與主體間的合作方式和程度有關(guān)系，而當(dāng)前我國社區(qū)治理主體結(jié)構(gòu)和合作程度都尚未達(dá)至較合理狀態(tài)，所以社區(qū)治理規(guī)范自身以及整個(gè)規(guī)范結(jié)構(gòu)都存在很多問題。例如，許多與社區(qū)治理相關(guān)的法律法規(guī)需要修改、補(bǔ)充或細(xì)化，許多與社區(qū)治理相關(guān)的地方政府規(guī)范性文件存在不當(dāng)甚至違法之處，而自治組織規(guī)約和市場組織章程在內(nèi)容、形式及效力等方面都存在問題。在規(guī)范結(jié)構(gòu)方面，不同形式規(guī)范之間的分工、銜接和協(xié)調(diào)等方面亟待改進(jìn)，社區(qū)治理中的許多領(lǐng)域有待非國家規(guī)范補(bǔ)充其間。理想的社區(qū)治理規(guī)范結(jié)構(gòu)應(yīng)該是一種多元平衡的狀態(tài)，當(dāng)前的社區(qū)治理規(guī)范顯然離這一理想狀態(tài)相差很遠(yuǎn)，這也在很大程度上影響了社區(qū)治理參與主體利益關(guān)系的協(xié)調(diào)與規(guī)制，需要各參與主體在社區(qū)治理實(shí)踐中不斷加以改進(jìn)。

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