當(dāng)前我國農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展現(xiàn)狀及對策

李 堃

(福建師范大學(xué)，福建 福州 350007）

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》(2010—2020 年)中明確指出，義務(wù)教育是國家依法統(tǒng)一實施、所有適齡兒童少年必須接受的教育，具有強(qiáng)制性、免費(fèi)性和普及性，是教育工作的重中之重。［1］回顧我國政府在義務(wù)教育方面做出的不懈努力，我們可以清楚地記得，2004 年，中央政府啟動國家西部地區(qū)“兩基”攻堅計劃;2007 年春，出臺了免除全國農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)的政策;2007年秋，我國實施新的高校和中職學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策;直到2008 年秋，全國免除城市義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)。從此，中國的義務(wù)教育事業(yè)在新的起點(diǎn)上邁向更遠(yuǎn)的征程。

一、我國農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展現(xiàn)狀

1.財政轉(zhuǎn)移支付及投入保障機(jī)制不健全。由于我國許多地區(qū)財政投入結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占財政支出總水平比重較低，農(nóng)村義務(wù)教育出現(xiàn)了教育轉(zhuǎn)移支付總量不足的現(xiàn)狀，難以滿足義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)快速增長的需要?，F(xiàn)行教育經(jīng)費(fèi)傾向于投向沿海城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，而偏遠(yuǎn)貧困山區(qū)卻出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)緊張現(xiàn)狀，這進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)之間在義務(wù)教育階段資源配置方面的差距。2007 年農(nóng)村小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)544 元、農(nóng)村初中824 元，同期城鎮(zhèn)小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)971 元、城鎮(zhèn)初中1 463 元，二者差距明顯。此外，由于缺乏有效的監(jiān)督和管理，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)被一些地方政府挪為他用，例如:填補(bǔ)財政虧空、補(bǔ)發(fā)工資、墊付工程款項等，客觀上影響了義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展。

2.教師素質(zhì)整體不高。當(dāng)前農(nóng)村中小學(xué)教師有相當(dāng)一部分是民辦教師和代課老師，他們中的許多人沒有接受過系統(tǒng)的正規(guī)教育和培訓(xùn)，難以勝任教學(xué)工作。這從根本上制約了農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量的提升與健康發(fā)展。2007 年，全國中小學(xué)仍有代課人員37.9 萬人。其中，有31 萬人(占81.8%)分布在農(nóng)村學(xué)校。由于地處偏僻、工資待遇低薄、生活不便等因素，許多農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)青年教師紛紛通過外調(diào)或跳槽等方式從農(nóng)村涌入大城市就職，不僅帶走了寶貴的教育資源和教學(xué)經(jīng)驗，也在一定程度上造成了人心渙散，影響教師隊伍的穩(wěn)定。農(nóng)村中小學(xué)教師年齡結(jié)構(gòu)青黃不接，教師學(xué)歷普遍偏低，缺少足夠的接受培訓(xùn)和再學(xué)習(xí)的機(jī)會，不少教師職后學(xué)歷與所授科目不吻合。此外，農(nóng)村中小學(xué)教師素質(zhì)能力普遍偏低，他們觀念滯后、知識結(jié)構(gòu)老化、教學(xué)方法陳舊，難以適應(yīng)新課程改革的教學(xué)方式和內(nèi)容，致使部分農(nóng)村地區(qū)素質(zhì)教育發(fā)展長期滯后。

3.辦學(xué)條件簡陋。由于缺乏足夠的資金，農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)辦學(xué)條件極其簡陋，大部分校舍和教學(xué)樓破舊不堪，門、桌椅、黑板等必需品有待翻新，有些學(xué)生甚至不得不在危房中上課和生活。由于資金匱乏，多數(shù)農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)缺乏圖書館、電腦室、多媒體教室、體育場等基礎(chǔ)設(shè)施，影響了學(xué)生身心健康發(fā)展和綜合素質(zhì)的提高。為了節(jié)約資源和師資力量，許多學(xué)校只注重開設(shè)語文、數(shù)學(xué)、英語等基礎(chǔ)課程，對音樂、美術(shù)、思品、體育等素質(zhì)課程并不重視，將其取消或濫竽充數(shù)，代之以語、數(shù)、英等基礎(chǔ)課程。由于家境貧寒、離家較遠(yuǎn)、學(xué)校缺少食堂、設(shè)備投入不足等原因，許多學(xué)生必須自帶干糧，有些學(xué)生吃的是不新鮮的甚至是腐爛變質(zhì)的食品，這就更加加重了學(xué)生的學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)。

4.盲目“撤點(diǎn)并?！睅碇T多問題。隨著“撤點(diǎn)并?！辈椒ゼ涌欤瑥?998 年到2007 年9 年間，全國學(xué)校數(shù)目減少了47.5%。學(xué)校被合并后，學(xué)生及家長因隨之而來的住宿費(fèi)、伙食費(fèi)、交通費(fèi)等加重了家庭生活負(fù)擔(dān)，難以繼續(xù)維持。為了孩子學(xué)業(yè)，部分家長還選擇在外租房陪讀，承擔(dān)著高額的租房費(fèi)用及其他開支，致使一些家庭不堪重負(fù)而被迫讓孩子輟學(xué)。由于部分山村地處偏遠(yuǎn)、山路崎嶇，與撤點(diǎn)后的新校區(qū)距離甚遠(yuǎn)，由此造成了交通不便等問題。盡管部分地區(qū)地方政府劃撥專款添置校車接送師生，但由于經(jīng)費(fèi)有限，校車超載現(xiàn)象時有發(fā)生，存在安全隱患。隨著“撤點(diǎn)并校”進(jìn)程加快，同時也出現(xiàn)了大量富余教師閑置現(xiàn)象，如何安置好教師剩余勞動力也是各級政府需要面臨的現(xiàn)實難題。學(xué)生在并校后的磨合期容易出現(xiàn)不適應(yīng)而產(chǎn)生違紀(jì)行為。有些孩子的心理問題得不到及時適當(dāng)?shù)氖鑼?dǎo)，造成性格上的偏執(zhí)，可能出現(xiàn)逃課、打架、擾亂課堂秩序等問題，學(xué)習(xí)受到嚴(yán)重影響。［2］

二、促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的對策

1.完善財政轉(zhuǎn)移支付和投入保障機(jī)制。要加大財政投入在教育方面，尤其是農(nóng)村義務(wù)教育方面的投入比重，不僅在量上保證農(nóng)村義務(wù)教育資金充分到位，更要在質(zhì)上提高其運(yùn)作效益，靈活運(yùn)用各種供給及運(yùn)行機(jī)制，用最節(jié)省的資源創(chuàng)造最大產(chǎn)出的成果。義務(wù)教育具有很強(qiáng)的外部性，所以政府應(yīng)該承擔(dān)主要的管理和投入責(zé)任。［3］中央政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧、全面管理，根據(jù)各地區(qū)人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、財政投入各異等情況，給予相對公平和合理、共同但有區(qū)別的財政投入，地方義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)差額部分由中央政府和省級政府全額補(bǔ)齊?？h、鄉(xiāng)兩級政府也應(yīng)根據(jù)自身財力實際情況做好財政預(yù)算工作，優(yōu)先劃撥?？钪г?dāng)?shù)剞r(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)，并且全力做好資金匱乏時相應(yīng)的融資工作。積極鼓勵和吸引鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、基金組織、社會團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入，給予相應(yīng)企業(yè)組織免稅等優(yōu)惠政策。同時，還可以借助其他社會力量募捐和籌措資金，進(jìn)一步擴(kuò)大義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的來源。要建立健全義務(wù)教育資金運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，保證資金足額足量按時到位。要加強(qiáng)各級人大、紀(jì)委、審計等部門對政府機(jī)關(guān)使用義務(wù)教育資金的實際情況進(jìn)行有效監(jiān)督，提倡社會公眾檢舉和揭發(fā)違規(guī)使用資金的狀況，防止義務(wù)教育資金被不法官員私自挪作他用等現(xiàn)象發(fā)生。

2.貫徹落實營養(yǎng)改善計劃。根據(jù)國務(wù)院召開的會議，決定從2011 年秋季學(xué)年起，全國各地區(qū)全面啟動農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃，重點(diǎn)針對農(nóng)村地區(qū)在校中小學(xué)寄宿生的日常生活補(bǔ)貼。中央財政按照每生每天3 元的標(biāo)準(zhǔn)為試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生提供營養(yǎng)膳食補(bǔ)助。試點(diǎn)范圍包括680 個縣(市)、約2 600 萬在校生。經(jīng)初步測算，國家試點(diǎn)每年需資金160 多億元，由中央財政負(fù)擔(dān)。要健全項目資金管理制度辦法，對寄宿生日常生活補(bǔ)貼的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼范圍、補(bǔ)貼對象、補(bǔ)貼方式等內(nèi)容做詳細(xì)規(guī)定，并嚴(yán)格按照相關(guān)細(xì)則執(zhí)行。建立權(quán)責(zé)明晰的管理體制，由教育主管部門和財政部門聯(lián)合組成資金管理機(jī)構(gòu)，利用中央和省級政府劃撥的教育經(jīng)費(fèi)和自身部分財政收入設(shè)立專項資金統(tǒng)一管理運(yùn)作。做好符合補(bǔ)貼條件生源的實名注冊工作，核實相關(guān)材料，對虛報、冒領(lǐng)生活補(bǔ)貼的相關(guān)人員和行為嚴(yán)厲查處，嚴(yán)懲不貸。嚴(yán)格監(jiān)督農(nóng)村中小學(xué)生活補(bǔ)貼資金使用狀況，相關(guān)部門要不定時地進(jìn)行抽查工作，杜絕腐敗現(xiàn)象發(fā)生。學(xué)校要進(jìn)行大力宣傳國家營養(yǎng)改善計劃活動，及時公布補(bǔ)貼資金結(jié)算和運(yùn)作情況，對有結(jié)余的部分資金及時凍結(jié)，留作下一年繼續(xù)使用。寄宿生生活補(bǔ)貼方式盡可能以菜票、飯票等形式進(jìn)行，以防止部分學(xué)校濫用資金造成不必要的浪費(fèi)現(xiàn)象。

3.提高師資力量。當(dāng)前各級政府的首要任務(wù)就是增加義務(wù)教育的預(yù)算總經(jīng)費(fèi)，在財政投入上大力支持教育事業(yè)大發(fā)展、大繁榮。一方面，要建立和健全教師工資支付保障機(jī)制，將農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)教師的醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、公積金等費(fèi)用納入當(dāng)?shù)乜h鄉(xiāng)政府財政預(yù)算當(dāng)中，確保其基本福利待遇不低于同地區(qū)城鎮(zhèn)教師的平均水平。為了進(jìn)一步提高農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)教師的業(yè)務(wù)水平和教學(xué)質(zhì)量，要鼓勵和要求教師通過繼續(xù)教育和再培訓(xùn)等方式提高學(xué)歷學(xué)位層次，可運(yùn)用在崗培訓(xùn)、定期進(jìn)修、遠(yuǎn)程教育等方式進(jìn)行。2010 年中央財政安排專項資金5.5億元實施的“中小學(xué)教師國家級培訓(xùn)計劃” (“國培計劃”)中，5 億元用于中西部農(nóng)村教師項目。政府要采取有效措施，實行“城鄉(xiāng)教師交流輪崗機(jī)制”，鼓勵部分城里教師自愿到農(nóng)村支教，同時讓部分農(nóng)村教師到城里學(xué)校學(xué)習(xí)交流，進(jìn)一步提高自身素養(yǎng)?；蚩赏ㄟ^師范生“頂崗實習(xí)”等方式，每年定期選派一批農(nóng)村教師脫產(chǎn)進(jìn)修，提高農(nóng)村教師的教育教學(xué)能力。［4］在局部地區(qū)可推行“免費(fèi)師范生制度”，鼓勵優(yōu)秀師范類本科生到農(nóng)村地區(qū)支教，對服務(wù)年限達(dá)到相關(guān)規(guī)定的可免除其在校期間所有學(xué)費(fèi)，并且按照相關(guān)規(guī)定使其轉(zhuǎn)正給予正式事業(yè)編制，推動教師隊伍年齡結(jié)構(gòu)合理化，培養(yǎng)后續(xù)接班人才。

4.妥善解決“撤點(diǎn)并校”引發(fā)的諸多問題?！俺伏c(diǎn)并?！币虻刂埔?、因時制宜，根據(jù)需要有步驟、有計劃、循序漸進(jìn)地進(jìn)行，不可操之過急盲目撤點(diǎn)。在交通條件較為不便的地區(qū)仍需保留部分教學(xué)點(diǎn)，防止因不合理的撤點(diǎn)造成學(xué)生輟學(xué)。建立完善的后勤保障體系，一方面要加大財政投入，改善食堂飯菜情況和宿舍衛(wèi)生條件，健全學(xué)生管理制度有效管理學(xué)生生活起居。另一方面，有條件的地區(qū)可劃撥?？钯Y金添置校車，用于接送學(xué)生上學(xué)，或健全教師護(hù)送和家長接送制度，切實保障學(xué)生人身安全。對布局調(diào)整后超編的小學(xué)教師，可以通過培訓(xùn)的辦法將一部分轉(zhuǎn)為生活指導(dǎo)老師，一部分轉(zhuǎn)化為幼兒園老師。［5］“撤點(diǎn)并?！钡目傇瓌t應(yīng)以合理的配置教育資源為先導(dǎo)，努力促進(jìn)教育公平，盡可能縮小城鄉(xiāng)之間教育資源的差異程度，給予農(nóng)村學(xué)校更多的政策優(yōu)惠和財政扶持，而不是以一味地簡化學(xué)校布局，擴(kuò)大學(xué)生規(guī)模為目的，造成了本末倒置的扭曲現(xiàn)象。

5.大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展是農(nóng)村義務(wù)教育可持續(xù)進(jìn)步的重要保障。因此，我們必須穩(wěn)定和完善以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。加大農(nóng)業(yè)資金投入，健全農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，擴(kuò)大范圍、提高標(biāo)準(zhǔn)、完善辦法，特別加強(qiáng)糧食補(bǔ)貼力度。健全農(nóng)產(chǎn)品價格保護(hù)制度，完善農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控體系，穩(wěn)步提高糧食最低收購價格。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技研發(fā)力度，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，立足于自主創(chuàng)新。要不斷促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)集成化、勞動過程機(jī)械化和生產(chǎn)經(jīng)營信息化，把握我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級的戰(zhàn)略機(jī)遇，引導(dǎo)沿海地區(qū)向內(nèi)地地區(qū)產(chǎn)業(yè)大轉(zhuǎn)移浪潮。要做好城市資金、技術(shù)、人才、管理等生產(chǎn)要素向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，加快農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。要加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)公共服務(wù)尤其是義務(wù)教育均等化，破除城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局?！?/p>

［1］中央政府門戶網(wǎng)站［DB/OL］.http：//www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/content_1667143.html，2012-10-10.

［2］賀善凱.文化領(lǐng)導(dǎo)力有三大功能［J］.中國浦東干部學(xué)院學(xué)報，2010，(2)：55.

［3］代金鳳.我國農(nóng)村小學(xué)撤點(diǎn)并校引發(fā)的問題及對策［J］.科教天地，2010，(5)：105.

［4］張至昊，李彩霞.多措并舉不斷提高農(nóng)村義務(wù)教育水平［J］.中國校外教育，2011，(1)：15.

［5］樓世洲，郭文琴.構(gòu)建中部地區(qū)城鄉(xiāng)教師流動機(jī)制的策略思考［J］.當(dāng)代教育，2009，(2)：22.