高校預(yù)算管理存在的問(wèn)題與對(duì)策研究

呂志學(xué)

(吉林建筑大學(xué)計(jì)劃財(cái)務(wù)處，長(zhǎng)春 130118)

1 高校預(yù)算管理的現(xiàn)狀

高校預(yù)算管理的過(guò)程，就是高校戰(zhàn)略目標(biāo)分解、實(shí)施、控制和實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，對(duì)高校的建設(shè)和發(fā)展有著重要的作用.隨著高等教育事業(yè)的改革與發(fā)展，高校理財(cái)?shù)暮暧^環(huán)境發(fā)生了較大變化，高校預(yù)算管理也呈現(xiàn)出許多新的特點(diǎn).

(1)高校資金來(lái)源呈現(xiàn)多元化.在新的管理模式下，高校經(jīng)費(fèi)來(lái)源除了政府撥款外，還有按國(guó)家規(guī)定收取學(xué)生的學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi);非學(xué)歷教育辦班及技術(shù)培訓(xùn)收入;社會(huì)和個(gè)人捐贈(zèng)，科技成果開(kāi)發(fā)與轉(zhuǎn)讓收入;校辦企業(yè)和技術(shù)服務(wù)收入.高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)從來(lái)源和數(shù)量上都有大幅度增加，因此，高校財(cái)務(wù)管理的地位和作用顯得越加重要，預(yù)算管理的責(zé)任和難度也進(jìn)一步加大;

(2)高校資金流量增加.近年來(lái)，隨著高校不斷擴(kuò)招，學(xué)校的規(guī)模不斷擴(kuò)大，對(duì)資金的需求也隨之增加.國(guó)家為達(dá)到對(duì)高等教育的投入占GDP的4%的指標(biāo)，逐年增加了預(yù)算撥款及財(cái)政專項(xiàng)資金，目前生均撥款已達(dá)到1.2萬(wàn)元.另外，學(xué)生收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與幾年前相比也有所提高.高收入伴隨著高支出，如何使資金帶來(lái)最大效益，預(yù)算的編制與執(zhí)行就顯得尤為重要;

(3)財(cái)政監(jiān)管機(jī)制不斷增強(qiáng).近年來(lái)，政府為了逐步建立公共財(cái)政體系，對(duì)高校經(jīng)費(fèi)管理實(shí)行了一系列的財(cái)政制度改革，先后推行了部門(mén)預(yù)算、政府采購(gòu)、收支兩條線管理和國(guó)庫(kù)集中收付等政策制度，逐步將高校資金管理權(quán)限上移到上級(jí)財(cái)政部門(mén).財(cái)政撥款直接劃入國(guó)庫(kù)，高校收取的學(xué)費(fèi)等事業(yè)收入全額上繳財(cái)政專戶管理，高校按預(yù)算使用計(jì)劃，直接從國(guó)庫(kù)集中支付，這對(duì)高校的預(yù)算管理產(chǎn)生較大的影響，不利于高校辦學(xué)自主權(quán)的發(fā)揮，使資金調(diào)動(dòng)困難.這些現(xiàn)象對(duì)高校的財(cái)務(wù)管理體制、運(yùn)行機(jī)制、內(nèi)部控制等方面產(chǎn)生了較大的沖擊，對(duì)預(yù)算管理的要求更加嚴(yán)格，使編制預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性更強(qiáng).

2 高校預(yù)算管理中存在的問(wèn)題

高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理的過(guò)程，是對(duì)高校資產(chǎn)進(jìn)行全面核算、分析、分配、監(jiān)控和考核的過(guò)程，是高校發(fā)展目標(biāo)實(shí)施、控制和實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，也是高校財(cái)務(wù)管理的重要組成部分，涵蓋整個(gè)高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過(guò)程.但目前我國(guó)部分高校對(duì)預(yù)算管理重視不足，導(dǎo)致預(yù)算的編制過(guò)程中存在一些問(wèn)題.

(1)預(yù)算的編制目標(biāo)不夠科學(xué)，缺少長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃與全局意識(shí).高等學(xué)校的預(yù)算按會(huì)計(jì)年度編制，主要反映一年內(nèi)高校所要完成的工作計(jì)劃及計(jì)劃的完成程度，同時(shí)也反映學(xué)校教育事業(yè)長(zhǎng)期目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃.但目前高校預(yù)算的編制者多為財(cái)務(wù)部門(mén)人員，學(xué)校發(fā)展規(guī)劃部門(mén)人員很少參與，編制時(shí)僅僅根據(jù)當(dāng)年的事業(yè)發(fā)展任務(wù)，按照“收支平衡”的原則編制同期財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，缺少預(yù)算與學(xué)校運(yùn)行、建設(shè)發(fā)展之間關(guān)系的有效研究;缺少對(duì)高校復(fù)雜的業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行縝密的科學(xué)論證;缺少短期目標(biāo)與中長(zhǎng)期目標(biāo)的思想整合;缺少全局意識(shí).財(cái)務(wù)預(yù)算達(dá)不到發(fā)揮資源配置的作用，即使有些學(xué)校制定了中長(zhǎng)期發(fā)展計(jì)劃，但由于對(duì)高校紛繁復(fù)雜的業(yè)務(wù)活動(dòng)掌控的局限性，導(dǎo)致這種計(jì)劃也僅僅停留在戰(zhàn)略層面上，難以保證發(fā)揮資金的最大效益，以及預(yù)算收支的良好運(yùn)行[1];

(2)預(yù)算的編制過(guò)程存在弊端，一所高校兩套預(yù)算現(xiàn)象凸顯.兩套預(yù)算是指上報(bào)財(cái)政部門(mén)預(yù)算和校內(nèi)執(zhí)行預(yù)算，二者的編制時(shí)間、編制方案、編制內(nèi)容均不一致，預(yù)算的執(zhí)行也與上報(bào)的部門(mén)預(yù)算大相徑庭，出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象.目前，高校向上級(jí)主管部門(mén)上報(bào)的預(yù)算通常在上一年的7～8月份，而預(yù)算的下達(dá)則在預(yù)算年度的3月份左右.如果據(jù)此編制和執(zhí)行學(xué)校預(yù)算，則無(wú)法體現(xiàn)學(xué)校真實(shí)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，也無(wú)法進(jìn)行事前和事中控制，失去了預(yù)算編制的作用.所以，很多高校往往在會(huì)計(jì)年度末，根據(jù)事先編制的財(cái)政部門(mén)預(yù)算，以及學(xué)校下一年事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，按照“量入為出、統(tǒng)籌兼顧、確保重點(diǎn)、收支平衡”原則，編制實(shí)際可執(zhí)行的校內(nèi)預(yù)算，從而導(dǎo)致一所高校，兩套預(yù)算，即所謂的“兩張皮”現(xiàn)象.在改革之初，這種現(xiàn)象所產(chǎn)生的弊端并不明顯，與上報(bào)的財(cái)政部門(mén)預(yù)算相比，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)更重視校內(nèi)預(yù)算.但隨著財(cái)政制度改革的不斷深入，以及政府收支分類改革的層層推進(jìn)，尤其是最近幾年，國(guó)家對(duì)預(yù)算資金的撥付、使用嚴(yán)格管理，所有財(cái)政資金均實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付，且要求專款專用，“兩張皮”現(xiàn)象所帶來(lái)的諸多問(wèn)題便凸顯出來(lái)，并已嚴(yán)重影響到高校教育事業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和健康發(fā)展[2];

(3)預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程不夠嚴(yán)格，缺乏有效的約束力與獎(jiǎng)懲制度.高校預(yù)算的執(zhí)行是預(yù)算管理過(guò)程中最重要的一環(huán)，應(yīng)有多方面人士參與、協(xié)調(diào)論證，接受學(xué)校各部門(mén)的監(jiān)督，一旦制定必須嚴(yán)格執(zhí)行.現(xiàn)如今，在預(yù)算的編制上，多數(shù)高校都有財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)，不可避免的會(huì)出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)項(xiàng)目、人情項(xiàng)目;在資金分配原則上，主要考慮到各單位的教職工人數(shù)以及各院(系)的學(xué)生規(guī)模，很少根據(jù)各部門(mén)的實(shí)際發(fā)展需求來(lái)分配資金，不注重投入與產(chǎn)出的關(guān)系，缺少績(jī)效評(píng)價(jià)理念;在預(yù)算資金使用上，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)全局觀念較差，經(jīng)費(fèi)簽批隨意性較強(qiáng).對(duì)于執(zhí)行中的預(yù)算并未按實(shí)際用途審批，而是隨意調(diào)整、追加，造成預(yù)算頻繁變更，執(zhí)行剛性不強(qiáng)，同時(shí)也容易造成各部門(mén)相互攀比，影響職工工作的積極性;在績(jī)效評(píng)價(jià)上，缺少相應(yīng)的考核和激勵(lì)機(jī)制，沒(méi)有建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度.只注重投入，而不注重產(chǎn)出，輕視成本核算，缺乏效益觀念，對(duì)其經(jīng)濟(jì)效益缺少必要的評(píng)價(jià)，而對(duì)合理開(kāi)支、節(jié)約使用經(jīng)費(fèi)的單位和個(gè)人沒(méi)有建立相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)制度.

3 完善高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理的相關(guān)措施

為了解決預(yù)算管理中存在的諸多問(wèn)題，完善公共財(cái)政體制改革，增強(qiáng)預(yù)算支出績(jī)效理念，政府提出了以績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向、以結(jié)果應(yīng)用為保障、以績(jī)效評(píng)價(jià)為手段，以改進(jìn)預(yù)算管理、節(jié)約控制成本、優(yōu)化配置資源、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)為目的的，覆蓋所有財(cái)政資金、貫穿預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程的預(yù)算績(jī)效管理體制 .

3.1 創(chuàng)新預(yù)算管理機(jī)制，完善管理流程

高校在加強(qiáng)學(xué)校內(nèi)部資金管理的基礎(chǔ)上，要?jiǎng)?chuàng)新預(yù)算管理機(jī)制，以適應(yīng)我國(guó)高等教育的迅速發(fā)展，制定及完善自身預(yù)算管理流程，強(qiáng)調(diào)預(yù)算的嚴(yán)肅性.從預(yù)算收入的取得、支出的使用、預(yù)算的調(diào)整都要做到有章可循;預(yù)算的編制程序與方法、編制原則要做到科學(xué)合理.建立預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督與評(píng)價(jià)相分離的預(yù)算管理機(jī)制.預(yù)算編制機(jī)構(gòu)要從學(xué)校大局出發(fā)，充分考慮學(xué)校的中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，科學(xué)合理地完成學(xué)校預(yù)算的編制工作;預(yù)算執(zhí)行部門(mén)要重視績(jī)效評(píng)價(jià)，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算資金，發(fā)揮資金的最大效益;預(yù)算監(jiān)督與評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)要對(duì)整個(gè)預(yù)算全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督管理，包括預(yù)算編制、預(yù)算的執(zhí)行、執(zhí)行的效果.只有各個(gè)環(huán)節(jié)做到各司其職，各負(fù)其責(zé)，才能逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)督、項(xiàng)目完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果要運(yùn)用”的預(yù)算績(jī)效管理模式.

3.2 加大對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的控制，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍

對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的控制是高校預(yù)算管理中非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié).為保證預(yù)算的有效執(zhí)行，高校應(yīng)建立嚴(yán)格、規(guī)范的預(yù)算審批、調(diào)整制度，并保證預(yù)算方案能按規(guī)定的程序進(jìn)行實(shí)施.建議高校成立預(yù)算管理委員會(huì)，該委員會(huì)由校長(zhǎng)直接領(lǐng)導(dǎo)，由有關(guān)副校長(zhǎng)、專家、發(fā)展規(guī)劃處處長(zhǎng)、財(cái)務(wù)處處長(zhǎng)組成，負(fù)責(zé)高校預(yù)算編制定額的核定、各院(系)、部門(mén)經(jīng)費(fèi)指標(biāo)的確定、預(yù)算指標(biāo)的調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行情況的控制與分析等業(yè)務(wù)工作.首先保證預(yù)算要滿足學(xué)校年度內(nèi)教學(xué)、科研等任務(wù)所需資金，同時(shí)結(jié)合學(xué)校中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃，確保教育事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展[4].全面實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)，要做好預(yù)算績(jī)效試點(diǎn)工作，堅(jiān)持“先易后難、簡(jiǎn)單有效”的原則，總結(jié)成功學(xué)校的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，相互學(xué)習(xí)、相互借鑒，最終輻射所有院校、所有項(xiàng)目.對(duì)于重大、重點(diǎn)項(xiàng)目，必要時(shí)財(cái)政部門(mén)可組織專家及中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)審，提高財(cái)政資金使用效益和透明度.

3.3 提高思想認(rèn)識(shí)，建立嚴(yán)格的預(yù)算績(jī)效考核與獎(jiǎng)懲制度

預(yù)算績(jī)效考核是高校對(duì)經(jīng)費(fèi)支出產(chǎn)生的效果和影響進(jìn)行評(píng)價(jià)的行為，是以“支出結(jié)果”和“追蹤問(wèn)效”為導(dǎo)向，以定性分析與定量評(píng)判為手段的預(yù)算支出管理模式.高校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)轉(zhuǎn)變思想，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)和效率意識(shí)，將預(yù)算績(jī)效管理工作作為一項(xiàng)重要工作落到實(shí)處，要把績(jī)效考核和獎(jiǎng)懲制度納入到預(yù)算管理環(huán)節(jié)當(dāng)中，通過(guò)考核與獎(jiǎng)懲制度的結(jié)合，可以盡量避免各院(系)、部門(mén)支出的隨意性，維護(hù)高校預(yù)算的嚴(yán)肅性和有效性，更好地提高預(yù)算管理水平，使資金發(fā)揮最大效益.研究建立績(jī)效結(jié)果反饋機(jī)制，將預(yù)算安排和績(jī)效結(jié)果有機(jī)結(jié)合起來(lái)，將考核結(jié)果和下一預(yù)算年度預(yù)算額度掛鉤，績(jī)效好的可適當(dāng)?shù)卦黾咏?jīng)費(fèi)，績(jī)效差的則可以減少經(jīng)費(fèi);亦可采用適當(dāng)?shù)男浇鸺?lì)機(jī)制，在績(jī)效基礎(chǔ)上建立靈活的薪酬體制，即根據(jù)績(jī)效評(píng)估結(jié)果適度調(diào)整薪酬.在進(jìn)行績(jī)效考核評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)本著“公平、公開(kāi)、公正”的原則，堅(jiān)持責(zé)、權(quán)、利的思想，結(jié)合實(shí)際情況，按照制度規(guī)定兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲，優(yōu)則獎(jiǎng)、差則罰，這樣才能確保財(cái)務(wù)預(yù)算的順利執(zhí)行和教育事業(yè)的健康發(fā)展，真正確立內(nèi)部預(yù)算管理在高校的核心地位.

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，高校預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理的核心和基礎(chǔ)，對(duì)促進(jìn)高校改革、穩(wěn)定和發(fā)展具有不可低估的作用.高校應(yīng)充分重視預(yù)算管理工作，將預(yù)算管理與高校的長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)緊密結(jié)合，探索出更為合理、更加完善的預(yù)算管理體制和運(yùn)行機(jī)制，以適應(yīng)我國(guó)新時(shí)期高等教育的改革和發(fā)展.

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