我國海洋戰(zhàn)略與公共政策評估中存在的問題及對策①

尹 躍

（中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東青島266100）

我國既是一個大陸國家，又是一個海洋國家，300多萬平方公里的海洋國土面積造就了十分充足的海洋資源，同時也帶來了巨大的利益和財富。和諧發(fā)展強(qiáng)調(diào)更有效地開發(fā)利用海洋，發(fā)展海洋事業(yè)和保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境同步進(jìn)行從而保證最大程度地實現(xiàn)海洋利益，而這些利益目標(biāo)的實現(xiàn)都依賴于政府制定相應(yīng)的海洋戰(zhàn)略與公共政策進(jìn)行支撐和保障，換句話說政府如何制定有效的海洋戰(zhàn)略與公共政策方案對于實現(xiàn)海洋利益最大化目標(biāo)起著至關(guān)重要的作用。

海洋戰(zhàn)略與政策不僅是海洋管理活動柜的基礎(chǔ)和規(guī)范，也是海洋管理的基本手段，同時還是海洋管理的重要組成部分。在海洋管理的制度框架體系中，海洋政策處在這一框架的最高點，對海洋管理全局起影響和制約作用。海洋政策在建構(gòu)和執(zhí)行過程中稍有偏差，就會影響海洋管理的整個過程，并最終影響到海洋事業(yè)的發(fā)展。因此，要保證海洋政策制定的科學(xué)合理，執(zhí)行的高效有序，就必須加強(qiáng)和完善海洋政策評估工作。

海洋戰(zhàn)略與政策評估是指海洋政策評估主體根據(jù)一定的政策評估標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政策系統(tǒng)、政策過程和政策結(jié)果的質(zhì)量、效益、效果等方面進(jìn)行評價或判斷的一系列活動，其目的是改善海洋政策系統(tǒng)，提高海洋政策決策質(zhì)量，保證政策目標(biāo)實現(xiàn)。海洋戰(zhàn)略與公共政策評估是監(jiān)督海洋戰(zhàn)略實施進(jìn)程、及時糾正偏差、確保戰(zhàn)略實施結(jié)果基本上符合預(yù)期計劃的過程。戰(zhàn)略與公共政策評估的一個重要目標(biāo)就是使系統(tǒng)產(chǎn)生的實際效益盡量符合戰(zhàn)略計劃的要求。為了達(dá)到這一點，需要制定效益標(biāo)準(zhǔn)，衡量和評價實際效益，制定糾正措施和權(quán)變計劃。因此，這一過程的完成需要有相關(guān)海洋產(chǎn)業(yè)和海洋管理部門、社會公眾的共同參與、相互作用。

一、我國海洋戰(zhàn)略與政策評估中存在的問題

（一）評估目標(biāo)的不確定性

戰(zhàn)略與公共政策評估是一項以戰(zhàn)略、政策目標(biāo)為指導(dǎo)，衡量現(xiàn)實狀況是否達(dá)到或接近目標(biāo)的過程。因此，明晰、確定的戰(zhàn)略與政策目標(biāo)是評估順利進(jìn)行的前提條件。如果戰(zhàn)略與政策目標(biāo)清晰可見，或者可以用具體、量化的數(shù)值指標(biāo)來表示，這項政策的評估就會相對比較順利。但在實際生活中，一項戰(zhàn)略與政策通常是涉及面廣，如一項關(guān)乎經(jīng)濟(jì)的政策，可能帶來社會生活各方面的變化；涉及人員多，如一項政策，不單與政策制定者相關(guān)，政府官員、企業(yè)家及社會民眾可能會受其影響；涉及內(nèi)容復(fù)雜、難于統(tǒng)一，很難形成一致清晰可見的目標(biāo)。美國1996 年的模范城市法（The Model CitiesAct of 1996），不僅具有多種目標(biāo)，如整建貧民住屋，增加貧民的收入，提倡文化活動，減少成年人和青少年的犯罪，降低貧民對福利救濟(jì)政策的依賴，維護(hù)歷史古跡等；且在諸多目標(biāo)中，孰輕孰重亦未言明。該法案主要的目標(biāo)究竟何在?立法人員、聯(lián)邦和地方的行政官員，看法互異。這種戰(zhàn)略與政策目標(biāo)的模糊性及多元價值取向，給評估帶來了沒有切入點的困難。

在我國海洋戰(zhàn)略與政策制定中，通常會涉及安全、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等多重目標(biāo)，而各個大目標(biāo)下又可分成多個小目標(biāo)，如經(jīng)濟(jì)方面油氣資源利益，海洋生物利益，航運(yùn)利益等。在這多重目標(biāo)下，對于該項政策的具體實施結(jié)果，各不同利益群體會有不同的理解，這也使得對該項政策進(jìn)行科學(xué)、客觀的評估變得尤為困難。

（二）信息收集的不完整性

海洋戰(zhàn)略與公共政策評估始終強(qiáng)調(diào)充分并及時地掌握相關(guān)的信息和數(shù)據(jù)，才可保證評估的科學(xué)性與客觀性。但是，要充分掌握相關(guān)信息卻面臨諸多難題。如有些信息稍縱即逝，如果沒有專業(yè)的信息機(jī)構(gòu)及時收集、匯總，就容易出現(xiàn)信息流失的情況；有些信息量太大，收集、整理信息的工作過于繁重，致使信息收集機(jī)構(gòu)難以完成；有些信息是隱含的，需要對社會現(xiàn)象進(jìn)行正確分析才能獲得。2007 年，我國國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》。其中明確規(guī)定：“從2008 年6 月1 日起，在全國范圍內(nèi)禁止生產(chǎn)、銷售、使用厚度小于0.025 毫米的塑料購物袋”；“自2008 年6 月1 日起，在所有超市、商場、集貿(mào)市場等商品零售場所實行塑料購物袋有償使用制度，一律不得免費(fèi)提供塑料購物袋。”[1]實行“限塑令”兩年多以來，國內(nèi)的大型超市在對塑料購物袋實行收費(fèi)的同時，有步驟地推行環(huán)保布袋。眾多消費(fèi)者也將塑料袋換成了無紡布袋，支持環(huán)保事業(yè)。在一定程度上說，“限塑令”反映了其制定時的初衷，達(dá)到了保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)。但另一方面，對于廣大的集貿(mào)市場，該項政策的實施卻出現(xiàn)了諸多的阻礙，其中很大一部分原因即在于對集貿(mào)市場信息收集的欠缺，致使國家難以對該項政策在這一市場中的實施情況進(jìn)行準(zhǔn)確評估，更難以提出科學(xué)的修正及完善意見。這體現(xiàn)在，在集貿(mào)市場中，商販、顧客流動性大，他們對于該政策的認(rèn)知情況，需要由專門的信息收集機(jī)構(gòu)及時的進(jìn)行收集；其次，集貿(mào)市場中，各商販、顧客來源復(fù)雜，他們對“限塑令”的看法各異，需要由專門的信息收集及評估機(jī)構(gòu)對這些信息進(jìn)行有效的整理和匯總；再有，眾商販及顧客對這一政策的看法往往與他們各自的經(jīng)濟(jì)情況，消費(fèi)習(xí)慣，文化習(xí)俗等密切相關(guān)，只有對這些社會背景進(jìn)行有效分析，才能對這一政策在該市場中的實施做出一個相對準(zhǔn)確的評估。很顯然，我國圍繞“限塑令”政策的信息收集和分析，距離這一要求很相距甚遠(yuǎn)。

在我國的海洋戰(zhàn)略與政策評估過程中，尤其要注重信息的收集與整合。但是，相關(guān)信息收集的巨大困難，卻使評估往往面臨信息收集不完整的困境。如自然環(huán)境方面，很多活動對海洋生態(tài)的影響在一定時期內(nèi)并不十分顯著，需要對各種自然現(xiàn)象，如洋流的強(qiáng)弱、各種海洋生物的生長情況等情況進(jìn)行及時的信息收集；各國海洋戰(zhàn)略與政策中的安全利益方面，信息收集更是由于涉及眾多國家機(jī)密，使信息收集工作更趨困難；經(jīng)濟(jì)方面，各不同利益群體及利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，信息量巨大且背景復(fù)雜，不僅需要專業(yè)的信息收集部門專門進(jìn)行信息收集，還需要結(jié)合相應(yīng)的社會背景，對這些信息進(jìn)行深入分析，才可以對這些信息做出相對準(zhǔn)確的分析。因而，做到信息收集的相對完整，成為海洋戰(zhàn)略與公共政策評估面臨的一大挑戰(zhàn)。

（三）相關(guān)人員的抵制

海洋戰(zhàn)略與公共政策評估在肯定政策執(zhí)行成果的同時，也會對政策過程中出現(xiàn)的紕漏和問題進(jìn)行指正。這種評判、修正會對相關(guān)人員，如戰(zhàn)略與公共政策的制定者、執(zhí)行者產(chǎn)生較大的影響。如果是肯定，可能會給他們帶來嘉獎或升遷；如果是批評，帶來不利就在所難免。另外，一方面，政策制定者與執(zhí)行者從潛意識里往往對自己所做的制定與執(zhí)行活動有所偏袒，故很難接受別人的意見和建議，更不愿讓他人“指手畫腳” 。因此會出現(xiàn)相關(guān)人員不積極配合評估的情況；另一方面，作為自始至終的政策參與者，他們對該政策往往有一種“獨(dú)占心理” ，反感其他人的參與和加入，認(rèn)為評估會打亂他們的行動計劃和日常生活，進(jìn)而會影響整個政策的進(jìn)程和效果。因而，政策相關(guān)人員往往盡可能地避免評估行為的發(fā)生，而在評估中也可能做出隱瞞政策制定與執(zhí)行過程中的重要情況，歪曲事實真相的行為。特別是由于海洋戰(zhàn)略與公共政策制定和實施往往涉及眾多部門，評估過程往往會牽涉到眾多利益團(tuán)體和個人，更容易引起部分人員的抵制。

（四）缺乏規(guī)范的評估機(jī)構(gòu)

日本在2001 年正式成立政策評估局，專門對日本各項政策的實施效果進(jìn)行評估。韓國不僅有專門的政策評估委員會，而且還在政府內(nèi)部設(shè)立了專門的政策分析與評估局，直接隸屬于國務(wù)總理的政策協(xié)調(diào)辦公室。日韓兩國的政策評估組織對其政策決策和執(zhí)行都產(chǎn)生了非常積極的影響。

而在我國，當(dāng)前并沒有正式的海洋戰(zhàn)略與公共政策評估機(jī)構(gòu)，對于各項海洋政策的評估，通常由中國科學(xué)院海洋研究所、國家海洋局第一海洋研究所、國家海洋局第二海洋研究所以及一些公立高等院校等具有濃厚政府背景的機(jī)構(gòu)完成。這些機(jī)構(gòu)在進(jìn)行政策評估過程中，由于缺乏相應(yīng)的獨(dú)立性，往往受到各方面的制約，難以對相關(guān)政策做出客觀、科學(xué)的評估。如在當(dāng)前我國海洋戰(zhàn)略與公共政策的制定過程中，有些領(lǐng)導(dǎo)者僅憑個人價值偏好而確定相關(guān)政策，完全忽視客觀情況；繼而再組織專家學(xué)者、相關(guān)咨詢機(jī)構(gòu)從理論、學(xué)術(shù)上對政策進(jìn)行可行性論證，從而為自己的政策貼上“科學(xué)”的標(biāo)簽；而在這種領(lǐng)導(dǎo)意志之下做出的政策評估，自說自話，缺乏實際調(diào)研所得出的數(shù)據(jù)及信息，自然很難做到客觀、準(zhǔn)確。

二、完善我國海洋戰(zhàn)略與公共政策評估措施

（一）明確戰(zhàn)略與公共政策評估目標(biāo)及對象

由于海洋戰(zhàn)略與公共政策影響的廣泛性，政策評估必須依據(jù)政策目標(biāo)進(jìn)行，沒有確定的目標(biāo)，評估就沒有方向和參照。只有明確政策目標(biāo)，才能使政策評估富有成效，達(dá)到事半功倍的效果。選擇評估對象要遵循兩個原則：第一，可行性原則，即選擇那些條件比較成熟和比較容易進(jìn)行評估的政策，如目標(biāo)明確、評估資源充足、優(yōu)點和局限性已經(jīng)有所顯露的政策；第二，有效性原則，即選擇那些具有效益和價值的政策，如具有重要推廣價值和借鑒意義、決定政策的效益因素可以控制、評估成本性價比高的政策。[2]2010 年，北京市率先出臺了“國十條”購房實施細(xì)則，規(guī)定“每戶家庭只能新購一套商品房” 。9 月29 日“國五條”出臺后，累計有上海、廣州、天津、南京、杭州等16 個一二線城市推出限購政策。截至到2011 年2 月，全國已有36 個城市提出限購政策；2011年8 月17 日，住建部下發(fā)二三線城市限購標(biāo)準(zhǔn)。相繼出臺的限購令目標(biāo)明確，旨在抑制房價。因此我們可以通過評估此政策目標(biāo)達(dá)成程度來檢驗限購令政策執(zhí)行的有效程度。

在我國的海洋戰(zhàn)略與公共政策評估過程中，應(yīng)對多項政策目標(biāo)，如安全、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等目標(biāo)進(jìn)行價值排序，確定最重要的評估目標(biāo)；同時，要確定該項政策目標(biāo)具有可評估性，即自身擁有評估這一目標(biāo)必不可少的手段。在此基礎(chǔ)上，才可能對該項政策做出相對準(zhǔn)確的評估，并為下一步的政策修改及制定提出科學(xué)的建議。

（二）注重收集信息的深度與廣度

信息資料的深度與廣度都非常重要。深度，即信息收集縱向擴(kuò)展，通過深度方面的資料可以了解民眾對一項戰(zhàn)略或政策的內(nèi)心感受，廣度，即信息收集的橫向延伸，通過廣度方面的資料可以了解一項戰(zhàn)略或政策對社會乃至國際關(guān)系的影響。1993 年北京市人大常委會會議通過了《北京市關(guān)于禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定》，同年12 月1 日，北京市率先實行禁放令。禁放令實行以后，全國各地反響不一。制定一項政策要體現(xiàn)民意，要從多種渠道收集信息。禁放令單單將政策效果鎖定在一個特定的對象上，即由于燃放煙花爆竹引發(fā)的火災(zāi)和人身傷害事故上，而忽略了其他更為重要的信息：燃放煙花不僅是逢年過節(jié)的一道程序，更是祖輩留傳下來的傳統(tǒng)，是節(jié)日的重要組成部分。2005 年，在征求多方民意及搜集各種信息之后，北京市第十二屆人大常委會會議通過了《北京市煙花爆竹安全管理條例（草案）》，將“禁放令”改為“限放令”。

在我國海洋戰(zhàn)略與公共政策評估過程中，尤其要注重信息收集上的深度與廣度。在深度上，如對海洋生態(tài)的影響上，要注重深入調(diào)查，并對各項數(shù)據(jù)進(jìn)行深入研究，以準(zhǔn)確評估政策活動對于海洋生態(tài)的影響；在對國家安全利益的影響方面，要深入研究本國的國家安全利益，整體國家安全戰(zhàn)略，以及各國之間的戰(zhàn)略利益關(guān)系等方面，從而對該項政策對國家安全方面的影響做出準(zhǔn)確評估；在經(jīng)濟(jì)方面，不僅要對各項經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行整理分析，更要深入分析這些經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)背后的各種利益關(guān)系。在廣度上，要注重掌握并分析多方面信息，對各種信息進(jìn)行綜合考察，如對環(huán)境、安全及經(jīng)濟(jì)等方面進(jìn)行綜合考察，從而得出一個相對全面的評估。

（三）培養(yǎng)高水平的評估者

海洋戰(zhàn)略與公共政策評估是一項集實踐觀察和理論研究活動于一體的高難度的政策活動，它不僅涉及確定合適的評估目標(biāo)，也包括收集、整理并分析相應(yīng)的信息和數(shù)據(jù)，以及在評估過程中盡量避免各種外界的干擾，以使評估盡量做到客觀、公正。同時，政策評估在現(xiàn)實中具有重要的影響，評估的結(jié)論直接關(guān)系到相關(guān)政策制定者、執(zhí)行者的利益，以及該項政策的繼續(xù)推行與終結(jié)，進(jìn)而也直接關(guān)系到千百萬人的利益。因而，高水平的政策評估者在現(xiàn)實政策評估中就顯得極為重要。即使說在非正式評估中尚不需要對評估者設(shè)置特別高的要求的話，那么作為正式評估的評估者則必須是經(jīng)過慎重選擇的、有較高技術(shù)能力和理論素養(yǎng)的相應(yīng)專家，否則將難以完成艱巨的任務(wù)。

在這方面，我國應(yīng)該借鑒西方一些國家的經(jīng)驗，如美國在20 世紀(jì)70 年代就設(shè)立了評估專業(yè)，培養(yǎng)了許多評估博士，并借助社會上的政策評估組織使評估活動職業(yè)化。同樣，我國也應(yīng)該在與政策科學(xué)相關(guān)的本科、碩士專業(yè)中開設(shè)專門的海洋政策評估課程，與非政府部門的政策評估組織合作并積極開展社會調(diào)研以及相應(yīng)的評估活動，培養(yǎng)優(yōu)秀的評估人才；在公共部門的政策評估組織中，首先，要在思想上轉(zhuǎn)變對政策評估的認(rèn)識，使其認(rèn)識到政策評估不僅有助于政策部門認(rèn)識政策的性質(zhì)及成效，監(jiān)督政策的執(zhí)行、修正和完善，而且還有助于政策資源的開發(fā)和政策經(jīng)驗的積累。其次，定期開展關(guān)于評估的培訓(xùn)，學(xué)習(xí)各種評估方法，以保證政策評估領(lǐng)域的社會需要。

（四）發(fā)展非政府部門的政策評估組織

我國應(yīng)該培育和發(fā)展政策評估的各類非政府機(jī)構(gòu)，并逐步使海洋戰(zhàn)略與公共政策評估由這些相應(yīng)的非政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)。在這方面，西方國家非政府政策評估組織的發(fā)展可以給我們以有效的借鑒。在西方發(fā)達(dá)國家中，像美國蘭德公司、斯坦福國際咨詢研究所，英國倫敦國際戰(zhàn)略研究這樣的非官方政策評估組織憑借自身獨(dú)特的優(yōu)勢，在各國的政策評估中起著重要的作用。首先，它們聚集了大批專門從事相應(yīng)政策評估理論研究和實踐活動的各方面人士，從而提高了政策評估的科學(xué)性。其次，在社會溝通方面，它們具有巨大優(yōu)勢。它們作為“非官方人士” ，更能夠接近社會基層中直接受政策影響的目標(biāo)群，更容易聽到群眾的真實呼聲更能深刻體會到政策所產(chǎn)生的實際效果，從而既有助于實現(xiàn)決策的民主化、科學(xué)化，也能保證政策評估的客觀真實性。第三，它們往往還同政府保持著密切的聯(lián)系，從而一方面，獲得評估所需的機(jī)密信息資料和財政支持，另一方面也能隨時了解政府面臨的主要問題，及時、有效地作出評估，以將評估結(jié)論迅速反饋到?jīng)Q策中心。[3]

當(dāng)前，我國應(yīng)加強(qiáng)借鑒西方發(fā)達(dá)國家非政府部門的政策評估組織發(fā)展的經(jīng)驗，促進(jìn)我國非政府部門的政策評估組織的發(fā)展，這既包括綜合性的政策評估機(jī)構(gòu)，也包括專門的海洋戰(zhàn)略與公共政策評估機(jī)構(gòu)。首先，健全法律法規(guī)，為非政府部門的政策評估組織提供法律保護(hù)。在具體的政策評估過程中，難免出現(xiàn)危及相關(guān)政策制定者及執(zhí)行者利益的情況，只有切實保護(hù)好非政府部門的政策評估組織的合法權(quán)益，才能使其客觀、公正的開展政策評估工作。其次，建立一套科學(xué)、可行的政府與非政府部門的政策評估組織合作的體系。一方面，保持非政府部門的政策評估組織的獨(dú)立性；另一方面，使非政府部門的政策評估組織能夠深入了解政府內(nèi)部的情況，從而可以綜合各方面信息對相關(guān)政策進(jìn)行評估。再次，建立相應(yīng)的制度體系，使非政府部門的政策評估組織評估政府各項政策成為常態(tài)。在當(dāng)前情況下，我國應(yīng)在管理、稅收、財政等方面對非政府部門的政策評估組織進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼疹?，以促進(jìn)其發(fā)展。總之，海洋戰(zhàn)略與公共政策評估在我國尚處于起步階段，各方面發(fā)展還不很完善。需要加以建設(shè)、規(guī)范、完善和發(fā)展的地方還很多。我們既要看到評估在整個海洋戰(zhàn)略與公共政策過程中的重要性及存在的意義，也要認(rèn)清其所面臨的障礙和今后的發(fā)展趨勢。因此說，海洋戰(zhàn)略與公共政策評估的發(fā)展任重而道遠(yuǎn)。

[1] 姚軍.“限塑令”后的補(bǔ)丁建議[ J] .生產(chǎn)力研究， 2009，（10）.

[ 2]劉麗霞.公共政策分析[M] .大連：東北財經(jīng)大學(xué)出版社，2006.

[3]李靜芳.當(dāng)前我國地方公共政策評估現(xiàn)狀與對策[ J] .江西行政學(xué)院學(xué)報，2001，（4）.