我國(guó)少數(shù)民族受教育權(quán)的法律保障及其完善

張 臻

（太原大學(xué)教育學(xué)院，山西 太原 030009）

如何給受教育權(quán)下定義，學(xué)者們各有各的見地，可以說是見仁見智。其中有代表性的如有學(xué)者認(rèn)為，受教育權(quán)是指公民享有從國(guó)家獲得接受教育的機(jī)會(huì)和獲得接受教育的物質(zhì)幫助的權(quán)利。受教育權(quán)是我國(guó)憲法明文規(guī)定的公民享有的基本權(quán)利之一。我國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的、多民族的社會(huì)主義國(guó)家，雖然55個(gè)少數(shù)民族從人口比例上看不到全國(guó)總?cè)丝诘氖种?，但少?shù)民族教育的發(fā)展對(duì)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興發(fā)揮著舉足輕重的作用。新中國(guó)成立以后，特別是改革開放以來(lái)，中國(guó)政府大力扶持少數(shù)民族教育事業(yè)，少數(shù)民族受教育權(quán)得到了各方面的保護(hù)，少數(shù)民族人民文化素質(zhì)大幅提高，但我們應(yīng)該看到還有許多不盡如人意的地方需要不斷完善。

一、我國(guó)少數(shù)民族受教育權(quán)現(xiàn)狀

我國(guó)有55個(gè)少數(shù)民族，人口1.06億，占全國(guó)總?cè)丝诘?.41%；全國(guó)有民族自治地方159個(gè)，其中自治區(qū)5個(gè)，自治州30個(gè)，自治縣(旗)124個(gè)，以及民族鄉(xiāng)1356個(gè)，民族自治地方占全國(guó)總面積的64%。無(wú)論從人口比例還是地域面積上看，少數(shù)民族都是中華民族的重要組成部分，民族教育在對(duì)民族文化的傳承過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用，甚至對(duì)中華民族的偉大復(fù)興起著至關(guān)重要的作用。新中國(guó)成立以來(lái)，特別是改革開放以來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過社會(huì)各界的共同努力，我國(guó)民族教育事業(yè)蓬勃發(fā)展，取得了偉大成就，已初步建立起比較完整的民族教育體系。

但是我國(guó)少數(shù)民族，尤其是民族自治地方少數(shù)民族的受教育權(quán)狀況不容樂觀。民族壓迫和民族剝削已成為歷史,但是民族問題依然存在,特別是少數(shù)民族教育落后的問題尤其顯著。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，少數(shù)民族受教育權(quán)得到了國(guó)家和社會(huì)各界的關(guān)注和重視。但由于我國(guó)地域遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，再加上少數(shù)民族大多居住在邊遠(yuǎn)山區(qū)等歷史、地理、政治、經(jīng)濟(jì)各方面原因，我國(guó)在少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)方面仍然存在很多問題，導(dǎo)致其受教育狀況還很不理想。

（一）少數(shù)民族地區(qū)學(xué)生輟學(xué)率高

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，少數(shù)民族地區(qū)輟學(xué)率累計(jì)高達(dá)38%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)貧困兒童失學(xué)率，甚至在有些少數(shù)民族中，未接受任何教育的青壯年超過當(dāng)?shù)厍鄩涯昕倲?shù)的一半。調(diào)查結(jié)果顯示，少數(shù)民族地區(qū)入學(xué)率低，輟學(xué)率高，民族教育質(zhì)量水平還很低，不能夠享受正常教育的學(xué)生仍占少數(shù)民族總?cè)藬?shù)的較大比例。因此，普及九年義務(wù)教育，仍然是民族教育工作的重點(diǎn)、難點(diǎn)。

教育質(zhì)量的低下造成一支龐大的文盲、半文盲隊(duì)伍，而且這個(gè)隊(duì)伍還在以每年數(shù)萬(wàn)甚至數(shù)十萬(wàn)的驚人速度遞增。長(zhǎng)此下去，積少成多，量變引起質(zhì)變，群眾的文化素質(zhì)得不到提高，少數(shù)民族的發(fā)展從何談起，中華民族的偉大復(fù)興障礙重重。

（二）辦學(xué)條件艱難

在某些少數(shù)民族集中的地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，地方財(cái)政困難，各地又忙于搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，對(duì)教育事業(yè)尤其是少數(shù)民族教育往往重視不夠，教育經(jīng)費(fèi)投入不足，公用經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺，基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重落后，教學(xué)設(shè)備極為簡(jiǎn)陋,學(xué)生的教室、宿舍破敗不堪。

同時(shí)由于民族地區(qū)工作和生活環(huán)境差，教師待遇低，還會(huì)存在拖欠工資現(xiàn)象，這樣的情形難以吸引各級(jí)各類人才，即便是本民族地區(qū)生源的學(xué)生畢業(yè)后也不愿回來(lái)工作，甚至在崗教師還要流失。長(zhǎng)此以往，結(jié)果只會(huì)導(dǎo)致民族學(xué)校的教師學(xué)歷低，素質(zhì)不高，教師隊(duì)伍的整體質(zhì)量呈下降趨勢(shì)。這與全國(guó)大部分地區(qū)整體師資力量迅速提升的現(xiàn)狀形成鮮明對(duì)比，使得少數(shù)民族受教育權(quán)無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)。

（三）對(duì)少數(shù)民族受教育權(quán)的法律意識(shí)不強(qiáng)

首先，相對(duì)于民商事立法和經(jīng)濟(jì)立法的長(zhǎng)足發(fā)展，我國(guó)的民族立法屈指可數(shù)。綜合性民族立法得不到應(yīng)有的發(fā)展，具有專門性的少數(shù)民族受教育權(quán)立法更是難見蹤影?？梢?，國(guó)家的法制機(jī)關(guān)對(duì)少數(shù)民族受教育權(quán)的態(tài)度不夠堅(jiān)決。其次，少數(shù)民族受教育者深受讀書無(wú)用論、重男輕女思想的影響，致使他們不愿學(xué)習(xí)先進(jìn)技術(shù)，不愿接受教育，甚至不愿進(jìn)學(xué)校讀書。沒有我要讀書的意識(shí)，沒有認(rèn)識(shí)到受教育權(quán)不但是憲法賦予的權(quán)利，在義務(wù)教育階段更是憲法設(shè)定的義務(wù)。再次，少數(shù)民族受教育者的監(jiān)護(hù)人沒有盡到協(xié)助被監(jiān)護(hù)人受教育的義務(wù)，甚至不知道自己有這樣的法定義務(wù)。

（四）少數(shù)民族受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)阻礙重重

在當(dāng)前，民族教育與全國(guó)教育的平均發(fā)展水平有較大差距，少數(shù)民族公民的受教育權(quán)利還沒有得到充分的實(shí)現(xiàn)。民族教育不能適應(yīng)改革開放后民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。由于法律制度的滯后，民族地區(qū)基礎(chǔ)教育缺乏強(qiáng)有力的法律保障，所以當(dāng)發(fā)生侵害少數(shù)民族受教育權(quán)的事件時(shí)得不到應(yīng)有的救濟(jì)。

“高考移民”等現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重，這種現(xiàn)象使少數(shù)民族學(xué)生在考大學(xué)的過程中受到排擠，其接受高等教育的受教育權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，國(guó)家對(duì)少數(shù)民族的照顧和優(yōu)待達(dá)不到應(yīng)有效果，嚴(yán)重影響少數(shù)民族受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

二、我國(guó)現(xiàn)有法律對(duì)少數(shù)民族受教育權(quán)的保護(hù)及不足

（一）現(xiàn)有法律制度對(duì)少數(shù)民族受教育權(quán)的保護(hù)

我國(guó)《憲法》《民族區(qū)域自治法》《教育法》《義務(wù)教育法》《教師法》《婦女權(quán)益保障法》《未成年人保護(hù)法》等法律以及許多部門規(guī)章,對(duì)保護(hù)少數(shù)民族受教育權(quán)都作了原則性規(guī)定,各地地方性法規(guī)、自治法規(guī)對(duì)其進(jìn)一步具體化,可以說形成了一個(gè)保護(hù)少數(shù)民族受教育權(quán)的法律體系。現(xiàn)行的保護(hù)少數(shù)民族受教育權(quán)的法律制度收到了一定的積極效果。

1.在憲法的層面，憲法規(guī)定中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。雖然憲法沒有明確規(guī)定少數(shù)民族的受教育權(quán)，但還是在19條、46條等相關(guān)法條原則性地界定了對(duì)少數(shù)民族受教育權(quán)進(jìn)行保護(hù)的內(nèi)容。受教育是全體公民的一種權(quán)利,也是公民的一種義務(wù)，人人平等地享有權(quán)利并平等地履行義務(wù)，不得非法剝奪且必須履行。讓人們有理由相信少數(shù)民族受教育權(quán)是憲法賦予的。

2.在法律的層面，《民族區(qū)域自治法》《教育法》《義務(wù)教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》《未成年人保護(hù)法》都從不同角度和切入點(diǎn)對(duì)少數(shù)民族受教育權(quán)的保護(hù)作了初步的規(guī)定。如《義務(wù)教育法》規(guī)定，凡滿六周歲的兒童,不分性別、民族、種族,應(yīng)當(dāng)入學(xué)接受規(guī)定年限的義務(wù)教育,條件不具備的地區(qū),可以推遲到七周歲入學(xué)。

3.在行政法規(guī)的層面，《城市民族工作條例》《民族鄉(xiāng)行政工作條例》等由國(guó)務(wù)院頒布的涉及到少數(shù)民族受教育權(quán)保障的法規(guī)對(duì)少數(shù)民族受教育權(quán)的保護(hù)作了針對(duì)性的規(guī)定。從法律上對(duì)少數(shù)民族教育師資、經(jīng)費(fèi)、教學(xué)設(shè)施等方面的優(yōu)惠政策進(jìn)一步予以明確，幫助各地少數(shù)民族發(fā)展教育事業(yè)，提高教育質(zhì)量。

4.在地方性立法的層面，根據(jù)是否民族自治地方通過不同的方式予以實(shí)現(xiàn)對(duì)少數(shù)民族受教育權(quán)的保護(hù)。非民族自治地方對(duì)于保護(hù)少數(shù)民族受教育權(quán)的規(guī)定，主要是通過規(guī)章的方式予以實(shí)現(xiàn)。如《四川省<城市民族工作條例>實(shí)施辦法》第11條規(guī)定，城市人民政府應(yīng)當(dāng)重視民族教育工作，加強(qiáng)對(duì)民族學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)，制定優(yōu)惠政策，改善辦學(xué)條件。民族自治地方則主要是通過自治條例和單行條例來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

（二）現(xiàn)行法律制度對(duì)少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)的不足

1.在憲法的層面，少數(shù)民族受教育權(quán)屬于憲法權(quán)利，但畢竟少數(shù)民族受教育權(quán)沒有像平等權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)等那樣被憲法明確表述，所以其力度和效果就會(huì)減弱。另外，少數(shù)民族受教育權(quán)作為憲法權(quán)利，在實(shí)際操作過程中還有一個(gè)從憲法權(quán)利具體化為法律權(quán)利，從而在權(quán)利受到侵害時(shí)能得到有效救濟(jì)的難題。

2.在法律的層面，無(wú)論哪部相關(guān)法律都只是規(guī)定少數(shù)民族的平等受教育權(quán)、地方各級(jí)政府的扶持和援助義務(wù)等原則性規(guī)定，缺乏可操作性強(qiáng)的細(xì)則規(guī)定。雖然地方性法規(guī)可以做具體規(guī)定，但從法律的效力層級(jí)來(lái)講，全國(guó)性的的法律應(yīng)該有必要進(jìn)行細(xì)化和擴(kuò)充。另外，對(duì)散雜居少數(shù)民族受教育權(quán)的保障的法律制度往往效力層級(jí)低，沒有像《民族區(qū)域自治法》這樣的全國(guó)性法律的保障。最后，現(xiàn)有法律條文缺乏現(xiàn)實(shí)可行性，脫離實(shí)際，難以貫徹。

3.在行政法規(guī)的層面，所涉及的相關(guān)法規(guī)，內(nèi)容基本趨同，且寬泛、空洞，可操作性差，沒有很好地與相關(guān)法律銜接，并沒有起到對(duì)法律進(jìn)一步細(xì)化、具體化，從而增強(qiáng)可操作性和可執(zhí)行性的效果。

4.在地方性立法的層面，分兩種情況。實(shí)行民族區(qū)域自治的民族自治地方可以利用自治條例、單行條例等法律形式對(duì)少數(shù)民族受教育權(quán)進(jìn)行集中、細(xì)致的規(guī)制，然而相關(guān)自治條例、單行條例的難產(chǎn)使這種優(yōu)勢(shì)不復(fù)存在，難以實(shí)現(xiàn)切實(shí)的保護(hù)作用。而散雜居少數(shù)民族受教育權(quán)的保護(hù)問題由于缺少全國(guó)統(tǒng)一的《民族區(qū)域自治法》這樣一種基本法律顯得更加不利。各地客觀現(xiàn)狀的不同導(dǎo)致對(duì)散雜居少數(shù)民族受教育權(quán)的保護(hù)力度、程度不平，這必將對(duì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)少數(shù)民族受教育權(quán)均衡發(fā)展設(shè)置障礙。

三、我國(guó)現(xiàn)有法律對(duì)少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)的完善

法律手段無(wú)疑是保護(hù)少數(shù)民族受教育權(quán)的主要方式，適時(shí)制定、修改少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)，形成完備的少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)的法律體系是保護(hù)其受教育權(quán)的根本所在。

（一）增強(qiáng)對(duì)少數(shù)民族受教育權(quán)的保護(hù)意識(shí)

首先，國(guó)家的法制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)端正對(duì)少數(shù)民族受教育權(quán)的態(tài)度，并從立法、司法兩方面提高自己的相關(guān)法律意識(shí)。其次，教育行政機(jī)關(guān)與其他有關(guān)部門要提高對(duì)少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)意識(shí)。第三，用人單位要努力克服對(duì)少數(shù)民族人員的歧視，平等對(duì)待所有員工，使少數(shù)民族員工健康、良性地發(fā)展。最后，少數(shù)民族受教育者切實(shí)提高自己的權(quán)利意識(shí)的同時(shí)，國(guó)家和社會(huì)要努力提供盡可能適宜的教育環(huán)境，促成少數(shù)民族受教育者的監(jiān)護(hù)人對(duì)被監(jiān)護(hù)人受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)從消極到認(rèn)同再到積極響應(yīng)的轉(zhuǎn)變。

（二）少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)法律制度的完善

1.在憲法的層面，對(duì)少數(shù)民族的受教育權(quán)能實(shí)行直接保障模式無(wú)疑是最有利和有效的，但即使面對(duì)我國(guó)現(xiàn)有實(shí)際情況，我國(guó)在短期內(nèi)難以建立有效的直接保障制度，至少應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有間接保障模式的基礎(chǔ)上，切實(shí)完善相關(guān)法律制度。在司法實(shí)踐中，要切實(shí)將少數(shù)民族受教育權(quán)作為一項(xiàng)重要的憲法權(quán)利予以對(duì)待。

2.在法律的層面，在對(duì)舊法的完善和新法的制定過程中，應(yīng)該遵循一個(gè)原則，即盡量使法律一級(jí)的規(guī)范性文件周延少數(shù)民族受教育權(quán)的基本內(nèi)涵，為下級(jí)立法的補(bǔ)充和細(xì)化提供依據(jù)。同時(shí)，針對(duì)散雜居少數(shù)民族權(quán)益的保障不利的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候制定《散雜居少數(shù)民族權(quán)益保障法》，將散雜居少數(shù)民族權(quán)益的保障提升到一個(gè)前所未有的層次。此外，還應(yīng)該制定《少數(shù)民族教育法》《民族高等教育法》《民族義務(wù)教育法》，從而構(gòu)建起我國(guó)民族教育制度的完整架構(gòu)。

3.在行政法規(guī)的層面，應(yīng)該加強(qiáng)相關(guān)行政法規(guī)的制定和實(shí)施。國(guó)務(wù)院既是行政法規(guī)制定的主體，又是行政政策制定的主體，由于行政政策的靈活性、時(shí)效性、便捷性，國(guó)務(wù)院往往偏向于通過行政政策的方式出臺(tái)相關(guān)規(guī)定。這樣就無(wú)法使少數(shù)民族受教育權(quán)上升到法律的高度，所以要積極選擇行政法規(guī)作為意志表達(dá)途徑，從而契合少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)法制化的趨勢(shì)。

4.在地方性立法的層面，地方性立法最接近群眾，所以地方性立法是否到位決定著整套法律是否可行有效。對(duì)相關(guān)地方性立法的完善就顯得尤為必要。在民族自治地方，要協(xié)調(diào)州際、縣際立法差異，著實(shí)保障自治條例的有效施行；就散雜居少數(shù)民族受教育權(quán)保障的地方性立法而言，關(guān)鍵在于法律層級(jí)的制度的缺失，所以對(duì)其完善有很大的空白和空間，但地方性立法的完善還應(yīng)結(jié)合國(guó)家立法的完善才能最終實(shí)現(xiàn)保障少數(shù)民族受教育權(quán)的法律效果。

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