公務(wù)員績(jī)效考核存在的問(wèn)題和對(duì)策研究

王海燕，冷年友

（1.廣東商學(xué)院華商學(xué)院，廣東 廣州 511300；2.廣東農(nóng)工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 廣州 510507）

一、我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核存在的問(wèn)題

我國(guó)公務(wù)員法自2006年頒布實(shí)施以來(lái)，作為公務(wù)員管理的根本大法，在實(shí)踐中不斷發(fā)展完善，同時(shí)也暴露出不盡如人意的地方。

1.我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核的指標(biāo)設(shè)定抽象、不科學(xué)、難以操作

考核指標(biāo)體系指的是若干個(gè)相互聯(lián)系的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)分層次、分類別所組成的考核指標(biāo)的有機(jī)整體。由此可見，指標(biāo)設(shè)計(jì)是否合理、是否可行關(guān)系到考核結(jié)果的有效性。對(duì)各級(jí)、各類、分層級(jí)的指標(biāo)體系進(jìn)行梳理和重新設(shè)計(jì)是整個(gè)績(jī)效考核工作的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。目前績(jī)效考核指標(biāo)存在的主要問(wèn)題是指標(biāo)實(shí)際不合理、抽象難量化、指標(biāo)考核缺乏針對(duì)性。例如，對(duì)于“政治素養(yǎng)”的衡量，指標(biāo)是“堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)的思想路線”或“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義信念”等；對(duì)于“工作質(zhì)量”的衡量，采用指標(biāo)是“完成目標(biāo)任務(wù)符合要求，所提出的工作措施、工作思路切合實(shí)際”。這樣抽象、不具體、難以量化的考核指標(biāo)，在公務(wù)員考核指標(biāo)中經(jīng)常出現(xiàn)，這樣的指標(biāo)無(wú)法達(dá)到衡量公務(wù)員實(shí)際表現(xiàn)的目的，同時(shí)很容易給考核者造成無(wú)所適從感?！鞍l(fā)現(xiàn)新問(wèn)題、產(chǎn)生新思路”，有什么樣的行為可以認(rèn)定為“發(fā)現(xiàn)新問(wèn)題”“找出新辦法”，評(píng)價(jià)者很難做出具體判斷，且不同的考核者往往在理解上會(huì)產(chǎn)生差異，從而造成考核結(jié)果的主觀不公正。此外，對(duì)公務(wù)員的考核應(yīng)該根據(jù)單位、部門、層級(jí)、工作任務(wù)和工作性質(zhì)進(jìn)行差別要求。根據(jù)我國(guó)公務(wù)員分類，所有公務(wù)員分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，考核內(nèi)容都是德、能、勤、績(jī)、廉五項(xiàng)內(nèi)容，雖然對(duì)二、三級(jí)指標(biāo)進(jìn)行了細(xì)分，但沒(méi)有突出職位、層次不同，職責(zé)和能力要求都不同的特點(diǎn)，也沒(méi)有對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行細(xì)分。如此，考核流于形式，脫離了考核初衷，失去了價(jià)值。

2.我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核缺少專業(yè)的考核部門

根據(jù)我國(guó)公務(wù)員法規(guī)定，公務(wù)員考核由考核委員會(huì)、直接上級(jí)、被考核者三個(gè)主體構(gòu)成，考核委員會(huì)一般有機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員、機(jī)關(guān)公務(wù)員管理部門人員、有關(guān)部門負(fù)責(zé)人及本機(jī)關(guān)的公務(wù)員代表，考核委員會(huì)主任由機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。這樣的設(shè)置不符合現(xiàn)代人力資源管理的理念，容易造成以下問(wèn)題：首先，考核小組按照工作的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系臨時(shí)拼湊而成，考核機(jī)構(gòu)成員都非專業(yè)的績(jī)效考核人員，只是為了完成工作，不會(huì)想如何才能更好地完成績(jī)效考核；其次，由于是臨時(shí)組建的一個(gè)工作小組，成員多數(shù)不懂績(jī)效考核的方法和程序，考核前又缺少系統(tǒng)性的培訓(xùn)，只能憑主觀印象做出評(píng)價(jià)，由于缺乏專業(yè)性，導(dǎo)致很難對(duì)公務(wù)員績(jī)效做出客觀、準(zhǔn)確評(píng)估，甚至可能出現(xiàn)錯(cuò)誤的評(píng)估。長(zhǎng)此以往，將影響公務(wù)員積極性的發(fā)揮，如果公務(wù)員系統(tǒng)不能留住最優(yōu)秀的人才，勢(shì)必影響我黨先進(jìn)性的發(fā)揮。

3.我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核的內(nèi)容不能適應(yīng)政治體制改革要求

我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核的內(nèi)容是德能勤績(jī)廉，在公務(wù)員法頒布之初，內(nèi)容只有德能勤績(jī)，隨著改革開放的深入和政治體制改革的深化，根據(jù)實(shí)際考核要求加入了廉這個(gè)考核內(nèi)容。目前，公務(wù)員考核內(nèi)容還有不完善之處，很多地方為了追求所謂政績(jī)，單純追求GDP增長(zhǎng)而忽視了其他社會(huì)管理職能，忽視了社會(huì)公共事業(yè)的管理，忽視了生態(tài)的建設(shè)和保護(hù)，導(dǎo)致我國(guó)很多地區(qū)生態(tài)環(huán)境遭受了嚴(yán)重破壞。有的地方因?yàn)楣芾聿簧茖?dǎo)致人民群眾生命財(cái)產(chǎn)受損，同時(shí)也毀壞了后世子孫的生存發(fā)展環(huán)境，是極為短視的做法。之所以造成這樣的結(jié)果，績(jī)效考核的內(nèi)容起到了非常大的引導(dǎo)作用，考核什么必然導(dǎo)致趨之若鶩，所以考核的內(nèi)容對(duì)于績(jī)效考核是一種指標(biāo)引導(dǎo)作用。目前我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核應(yīng)加入如生態(tài)建設(shè)考核內(nèi)容、社會(huì)管理職能等內(nèi)容，使政府和公務(wù)員順利完成領(lǐng)導(dǎo)者到服務(wù)者的角色轉(zhuǎn)變。

4.公務(wù)員績(jī)效考核的方法陳舊且有漏洞

我國(guó)公務(wù)員法規(guī)定由部門領(lǐng)導(dǎo)、人事部門和公務(wù)員代表對(duì)公務(wù)員績(jī)效進(jìn)行考核，這與360度考核思想基本吻合,即考核委員會(huì)負(fù)責(zé)考核工作，但長(zhǎng)期以來(lái),這一機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)考核的行政工作，不承擔(dān)具體的考核工作。公務(wù)員考核的等次都是部門主管領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)主管印象決定,人治特征明顯，改變部門領(lǐng)導(dǎo)決定等次，賦予考核委員會(huì)更多的具有實(shí)質(zhì)性意義的工作是大勢(shì)所趨。

二、我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核的對(duì)策

1.考核指標(biāo)設(shè)置是績(jī)效考核的基礎(chǔ)和難點(diǎn)

考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)是考核中的基礎(chǔ)和薄弱環(huán)節(jié)，西方公共管理學(xué)者稱之為“阿基利斯的后腳跟”。Jonathan Boston在研究公共部門績(jī)效評(píng)估變革時(shí)，以新西蘭的公共績(jī)效評(píng)估變革為例，他認(rèn)為公共績(jī)效評(píng)估有四個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題(Standard problems)分別是：第一，選擇合適的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)估和界定什么是“成功”；第二，決定測(cè)量方法并取得相關(guān)的根據(jù)(securing the relevant evidence)；第三，合理解釋所取得的依據(jù)(Interpreting the evidence)；第四，進(jìn)行全方位系統(tǒng)性評(píng)估(Arriving at anoverall assessment)。因此，我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核的指標(biāo)體系需要進(jìn)一步設(shè)計(jì)，分解每個(gè)考核指標(biāo)成為可量化的標(biāo)準(zhǔn)，可操作；需要對(duì)每個(gè)級(jí)別、每個(gè)部門、每個(gè)崗位的公務(wù)員的工作進(jìn)行梳理，制定有針對(duì)性的考核內(nèi)容，改變以往一刀切，很多崗位適用同樣的考核標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。比如，在德這個(gè)一級(jí)指標(biāo)下設(shè)置了思想政治素養(yǎng)、道德品質(zhì)兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)，同時(shí)可以繼續(xù)分解這個(gè)二級(jí)指標(biāo)為三級(jí)指標(biāo)，比如思想政治素養(yǎng)可以分解為，政治理論和方針政策，同時(shí)擬定完成情況標(biāo)準(zhǔn)。以此類推，將每個(gè)一級(jí)指標(biāo)根據(jù)崗位不同進(jìn)行分解，然后根據(jù)崗位職責(zé)不同給予每個(gè)指標(biāo)不同的權(quán)重。在此基礎(chǔ)上對(duì)各個(gè)等次需要達(dá)到的分?jǐn)?shù)值區(qū)間進(jìn)行劃分，考核指標(biāo)體系設(shè)置就基本完成了，考核指標(biāo)設(shè)計(jì)是個(gè)系統(tǒng)性、全員性的工作，從這個(gè)意義上講，設(shè)置專業(yè)的考核部門也是必要的。

2.設(shè)置專業(yè)的績(jī)效考核部門是公共部門人力資源管理的趨勢(shì)

美國(guó)文官考績(jī)機(jī)構(gòu)在聯(lián)邦有人事管理總署下轄的人事考績(jī)部，各部門設(shè)立考績(jī)委員會(huì)與復(fù)審委員會(huì)?？伎?jī)員由主管長(zhǎng)官充任，復(fù)審員由機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)長(zhǎng)官充任，復(fù)審主任由功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)委員充任?？伎?jī)委員會(huì)負(fù)責(zé)審核各單位執(zhí)行考績(jī)法規(guī)的情況，復(fù)審委員會(huì)負(fù)責(zé)復(fù)審文官人員對(duì)考績(jī)事項(xiàng)的申訴意見，并給予公平客觀的處理。我國(guó)各級(jí)政府部門沒(méi)有設(shè)置專業(yè)的績(jī)效考核部門。目前，各級(jí)政府都有人力資源與社會(huì)保障部門，其中設(shè)置了公務(wù)員管理部門，對(duì)本級(jí)政府所轄公務(wù)員進(jìn)行管理。各單位也設(shè)置了相應(yīng)的人事部門負(fù)責(zé)本單位公務(wù)員的人事管理工作，包括錄用、考核、培訓(xùn)、工資福利、職務(wù)評(píng)聘、檔案等?？梢栽谌耸虏块T內(nèi)部設(shè)立公務(wù)員績(jī)效考核機(jī)構(gòu)，根據(jù)級(jí)別不同，考核機(jī)構(gòu)可以按照人事部門一個(gè)處(科)室的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)設(shè)立，名稱就為績(jī)效考核處(科)?？?jī)效考核科人員可以由原來(lái)在人事部門中從事績(jī)效考核的人員來(lái)?yè)?dān)任，或者向社會(huì)公開招聘具有績(jī)效考核理論、方法和技術(shù)的專業(yè)人員?？?jī)效考核機(jī)構(gòu)工作人員數(shù)量一般而言占到單位全體員工的2%-3%較為適宜，具體數(shù)量可根據(jù)本單位員工數(shù)確定。設(shè)置了專門的績(jī)效考核部門就可以由績(jī)效考核部門負(fù)責(zé)整個(gè)績(jī)效考核的工作，加強(qiáng)了專業(yè)性和科學(xué)性。

3.考核內(nèi)容需要根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要不斷完善

目前，我國(guó)正在進(jìn)行政治體制改革，改變政府執(zhí)政理念和執(zhí)政方式是題中之義。政府要向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，公務(wù)員績(jī)效考核的標(biāo)準(zhǔn)也要隨之轉(zhuǎn)變，德能勤績(jī)的考核內(nèi)容要根據(jù)社會(huì)發(fā)展情況變化。當(dāng)下，我國(guó)應(yīng)該變單一追求GDP的目標(biāo)為多維目標(biāo)，將生態(tài)保護(hù)和建設(shè)、社會(huì)公共管理職能納入到公務(wù)員績(jī)效考核的內(nèi)容中來(lái)，這也是公共部門績(jī)效考核與私人考核的不同之處，突出公共性、服務(wù)型、非排他性等特點(diǎn)。

4.考核方法需要向可量化、科學(xué)化改進(jìn)

目前我國(guó)公務(wù)員考核方法基本運(yùn)用360的考核方法，單一的考核方法應(yīng)對(duì)公共部門工作比較特殊、被考核者眾多的情況顯得單薄、不夠科學(xué)。國(guó)內(nèi)外人事管理實(shí)踐表明，任何單個(gè)測(cè)評(píng)項(xiàng)目用于人事決策都有一定的盲目性。研究表明，人員測(cè)評(píng)是由多種測(cè)評(píng)技術(shù)和方法構(gòu)成的程序。此程序有多樣性、互補(bǔ)性、序列性、多緯性等特點(diǎn)。360度考核法要求從不同的維度設(shè)置不同的考核主體，通過(guò)多對(duì)一的考核，立體呈現(xiàn)考核者的情況，降低偏見、主觀意志等在考核中的影響，最大程度使考核結(jié)果相對(duì)全面、客觀、公正。AHP方法是基于數(shù)學(xué)的比較精確的一種賦權(quán)方法，可以幫助我們解決長(zhǎng)期以來(lái)公務(wù)員考核中的賦權(quán)問(wèn)題；同時(shí)也幫助我們對(duì)考核準(zhǔn)則層層分解，直至指標(biāo)清晰明確，可以對(duì)定性判斷作定量分析；模糊評(píng)價(jià)方法的引入對(duì)于公務(wù)員考核等次的最終確定，也起到了關(guān)鍵作用，最大程度上確保了公務(wù)員考核的客觀公正。該模型簡(jiǎn)單易學(xué)，結(jié)構(gòu)非常簡(jiǎn)單,使用方法稍顯繁瑣，在實(shí)踐中，除需要考核主體手工填寫問(wèn)卷外，收集整理問(wèn)卷數(shù)據(jù)、確定指標(biāo)權(quán)重、處理模糊矩陣都可以使用電腦處理。需要強(qiáng)調(diào)的是，因?yàn)楣珓?wù)員大多數(shù)考核指標(biāo)存在難以量化的問(wèn)題,AHP模型沒(méi)有強(qiáng)調(diào)量化考核,輸入此模型的原始信息是通過(guò)技術(shù)手段對(duì)定性判斷的信息進(jìn)行量化處理后的結(jié)果。上述方法是一個(gè)比較可行的考核方法，如果設(shè)置了專業(yè)的公務(wù)員績(jī)效考核部門，考核部門可以根據(jù)部門的特點(diǎn)、工作的特點(diǎn)、考核的要求和要達(dá)到的目標(biāo)進(jìn)行考核方法的制定。

三、結(jié)論

我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核工作的重要性可見一斑，目前此項(xiàng)工作的每個(gè)環(huán)節(jié)，從考核指標(biāo)設(shè)定、考核主體、考核內(nèi)容、考核方法到考核結(jié)果運(yùn)用都存在問(wèn)題，制度環(huán)節(jié)已經(jīng)不適應(yīng)我國(guó)公共部門人力管理的實(shí)際要求，同時(shí)由于公共部門的工作績(jī)效考核的難以量化、非營(yíng)利性、非排他性等特殊性，加大了公務(wù)員績(jī)效考核的難度。任何一種制度設(shè)計(jì)都不可能完美，只能在實(shí)踐中不斷摸索不斷改進(jìn)。但公務(wù)員績(jī)效考核的科學(xué)化、量化、專業(yè)化卻是其中的趨勢(shì)。論文將績(jī)效考核中存在的問(wèn)題進(jìn)行了粗淺的整體歸納并給出了相應(yīng)的對(duì)策，將績(jī)效考核的每個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)化研究是筆者研究的方向。

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