失地農(nóng)民問題給地方政府治理帶來的困境和挑戰(zhàn)

孫治艷

（蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215000）

改革開放以來，隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)村集體土地被征用，失地農(nóng)民越來越多。目前，全國失地農(nóng)民總數(shù)大約在4000—5000萬人，每年還要新增400多萬人。一些地方的失地農(nóng)民由于缺乏可持續(xù)的生計(jì)安排，變成了“種地?zé)o田、上班無崗、社保無份、創(chuàng)業(yè)無錢”的“四無游民”。這種狀況造成其嚴(yán)重的心理失衡和對(duì)城市化的抵觸，由此引發(fā)的群體性事件日益增多。失地農(nóng)民已成為一個(gè)不可忽視的群體，如何維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，解除其后顧之憂，幫助其安居樂業(yè)，是目前各級(jí)地方政府和社會(huì)各界普遍關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問題。地方政府作為農(nóng)村社會(huì)管理的主導(dǎo)者，同時(shí)又是土地征收過程中特殊的利益相關(guān)者，其角色越位或錯(cuò)位的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，由此在農(nóng)村治理中面臨的問題也更加復(fù)雜化和多元化，并給地方政府治理帶來了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。

一、失地農(nóng)民概念的界定

“失地農(nóng)民”一詞是現(xiàn)階段中國由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過程中產(chǎn)生的新詞匯。失地農(nóng)民一般是指：一國在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展過程中，因城市化和工業(yè)化用地日漸增多而產(chǎn)生的失去土地的農(nóng)民。失地農(nóng)民作為農(nóng)民中的一個(gè)特殊群體，是一個(gè)新出現(xiàn)的缺乏社會(huì)制度保障的弱勢(shì)人群，其數(shù)量還在迅速擴(kuò)大，據(jù)預(yù)測(cè)2020年我國失地農(nóng)民總數(shù)將高達(dá)1億人以上。

二、我國失地農(nóng)民面臨的主要問題

1.年收入下降

農(nóng)民作為土地的“主人”，在城市化和工業(yè)化占用農(nóng)村土地的過程中理應(yīng)成為土地的最大受益者，但事實(shí)上農(nóng)民在土地上的收益大部分被剝奪。隨著國內(nèi)消費(fèi)水平的增長(zhǎng)，各類食品、糧食價(jià)格也在不斷上漲，同時(shí)隨著政府各項(xiàng)惠農(nóng)政策力度的不斷加大，農(nóng)民收入正在逐年增加，而這些增長(zhǎng)的利益是失地農(nóng)民享受不到的。失地農(nóng)民的務(wù)工收入、個(gè)體經(jīng)營收入增長(zhǎng)緩慢以及不穩(wěn)定，導(dǎo)致失地農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入水平下降。征地前后比較，農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入平均下降幅度為20%左右，下降幅度大的高達(dá)40%。

2.再就業(yè)困難

當(dāng)前，以市場(chǎng)就業(yè)為取向的勞動(dòng)用工制度和以知識(shí)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對(duì)求職者的年齡、知識(shí)和技能都有較高的要求。失地農(nóng)民中，就業(yè)最困難的主要有三類群體：第一類是大齡農(nóng)民，尤其是男45歲、女40歲以上者，由于年齡、文化、體力、技能等限制，就業(yè)十分困難。第二類是純農(nóng)民，對(duì)于他們而言，原先擁有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能已失去意義，失地往往就意味著失業(yè)，大多數(shù)人很難找到合適的工作崗位。第三類是生活在偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民，相對(duì)于分布在城郊或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的失地農(nóng)民，這部分人的就業(yè)機(jī)會(huì)和就業(yè)選擇面要小很多，就業(yè)意識(shí)和擇業(yè)觀念也相對(duì)保守，因而失去土地對(duì)他們就業(yè)的影響很大。

3.生活缺乏保障

中國是一個(gè)發(fā)展中國家，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝?0%以上。土地不僅是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，而且是農(nóng)民的基本生活保障資料，是農(nóng)民安身立命之本。失去土地就意味著農(nóng)民失去最基本的生活保障。目前農(nóng)村的社會(huì)保障狀況遠(yuǎn)不及城市，在我國社會(huì)保障制度方面很多內(nèi)容都沒有涉及到農(nóng)民，有關(guān)失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度建設(shè)就更是一片空白。農(nóng)村社會(huì)保障制度的不完善使得失地農(nóng)民生活缺乏應(yīng)有的保障。

三、失地農(nóng)民問題給地方政府治理帶來諸多困境

1.征地補(bǔ)償不公，政府征地面臨困境

失地農(nóng)民問題在很大程度上是由于政府、開發(fā)商、失地農(nóng)民土地利益分割不公造成的。由于城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期存在以及以農(nóng)補(bǔ)工的慣性思維，城市化進(jìn)程中經(jīng)常把農(nóng)民賴以生存的土地不等價(jià)征收交給城市進(jìn)行開發(fā)，由此嚴(yán)重?fù)p害了失地農(nóng)民的利益，造成了失地農(nóng)民的心理失衡。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的征地權(quán)應(yīng)該在農(nóng)民權(quán)利本位的條件下實(shí)現(xiàn)，而我國政府一貫以國家權(quán)利為本位，以行政手段為基礎(chǔ)，不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，致使失地農(nóng)民對(duì)政府的城市化建設(shè)產(chǎn)生誤解和偏見，抵制城市化，地方政府征地面臨困難，阻礙了城市化的順利進(jìn)行。

2.土地征收過程中權(quán)力尋租，損害政府公信力

在土地征收過程中，地方政府本應(yīng)該以失地農(nóng)民的利益為重，全心全意為人民謀福利。但是在實(shí)際征收過程中，許多地方政府只從自身利益出發(fā)，為了政績(jī)創(chuàng)收不顧老百姓的利益，與開發(fā)商狼狽為奸，違法征地互相謀私利，造成地方政府在失地農(nóng)民中的威信下降、信用喪失，損害了政府公信力。地方政府職能的嚴(yán)重缺位，造成了失地農(nóng)民問題越來越復(fù)雜化。

3.多方市場(chǎng)主體利益博弈，政府土地監(jiān)管失控

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最大的特點(diǎn)就是生產(chǎn)資料在市場(chǎng)上的自由配置，市場(chǎng)配置資源能夠使各類經(jīng)濟(jì)資源更加合理地被利用，提高經(jīng)濟(jì)效益。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，土地作為一種重要的資源，市場(chǎng)配置是使其得到高效利用的必要條件。城市化進(jìn)程的加快促使企業(yè)和政府對(duì)土地的需求量迅速增加，而城市近郊及城鄉(xiāng)結(jié)合部周圍的土地價(jià)值高，升值空間大，由此產(chǎn)生了企業(yè)和政府對(duì)城市近郊土地的爭(zhēng)奪和集中。在土地爭(zhēng)奪和集中過程中，政府的權(quán)力尋租和土地監(jiān)管的失控以及多方市場(chǎng)主體之間利益的博弈，造成了大量的違法開發(fā)區(qū)和違法征地，產(chǎn)生了大量的失地農(nóng)民，由此造成政府的土地管理問題更加復(fù)雜化。

4.失地農(nóng)民再就業(yè)安置困難

由于城市化和工業(yè)化必然造成大批的失地農(nóng)民，而失地農(nóng)民的就業(yè)安置工作困難重重。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，以市場(chǎng)就業(yè)為取向的勞動(dòng)用工制度和以知識(shí)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對(duì)求職者的年齡、知識(shí)和技能都有較高的要求，加之失地農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)水平和能力本身比較低，失地農(nóng)民的就業(yè)安置工作難度特別大、問題也特別多。地方政府一旦處理不好，失地農(nóng)民生活失去保障，就會(huì)引起嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)，這給地方政府的社會(huì)管理無疑帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

5.由失地問題引發(fā)的群體性事件日益增多

在現(xiàn)實(shí)的土地征用過程中，土地收益存在多方利益博弈，而在這種多方的利益博弈中，失地農(nóng)民往往處于劣勢(shì)地位。農(nóng)村土地開發(fā)的利益絕大部分被地方政府和開發(fā)商拿走，村委會(huì)也分得部分利益，失地農(nóng)民難以得到合理的補(bǔ)償，他們是最終的受害者。隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地被大量征用，與此同時(shí)基層政府官員和村干部“涉土”侵權(quán)事件也呈高發(fā)態(tài)勢(shì)。這不僅損害了農(nóng)民的切身利益，也惡化了干群關(guān)系，激化了干群矛盾，引發(fā)了大量的群體性事件，在個(gè)別地方甚至造成集體上訪、越級(jí)上訪，這給地方政府治理帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

6.社會(huì)保障制度缺位，社會(huì)管理難度加大

失地農(nóng)民的關(guān)鍵問題之一就是農(nóng)民在失去土地之后，由于缺乏相關(guān)的社會(huì)保障而產(chǎn)生了諸多社會(huì)問題。農(nóng)民失去土地以后，本應(yīng)被列入城鎮(zhèn)居民的行列，其基本的社會(huì)保障也應(yīng)該與城鎮(zhèn)居民并軌。但是，由于社會(huì)保障制度、政策、法規(guī)的不健全，實(shí)施措施不配套，社會(huì)保障覆蓋面窄，保障水平低、失地農(nóng)民成了城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間無著落的邊緣群體。如何完善相關(guān)法律法規(guī)，保障失地農(nóng)民相關(guān)權(quán)益，是地方政府必須考慮的新的重要問題。

四、推進(jìn)政府社會(huì)管理創(chuàng)新，探索失地農(nóng)民問題治理的新舉措

政府治理是一個(gè)新概念，是伴隨20世紀(jì)七十年代以來的政府改革運(yùn)動(dòng)而產(chǎn)生的。所謂政府治理，是指政府的管理模式、方法、機(jī)制全方位的創(chuàng)新，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)的高效率，更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。失地農(nóng)民問題的確給地方政府管理帶來了諸多的困境，唯有推進(jìn)地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新，探索地方政府治理新舉措，才能切實(shí)地解決失地農(nóng)民問題。

失地農(nóng)民問題的治理，其實(shí)質(zhì)是指地方政府如何解決農(nóng)民失去土地之后的生存與發(fā)展問題。要妥善解決農(nóng)民失地后的可持續(xù)發(fā)展問題，有效化解地方政府的治理困境，政府必須堅(jiān)持以人為本、依法行政，創(chuàng)新解決失地農(nóng)民問題的機(jī)制。

1.堅(jiān)持以人為本，積極構(gòu)建服務(wù)型政府

在政府體制改革的大背景下，政府應(yīng)該摒棄傳統(tǒng)的單一管制型模式，提倡政府治理與善治，做到以人為本，建立服務(wù)型政府。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的征地權(quán)應(yīng)該在農(nóng)民權(quán)利本位的條件下實(shí)現(xiàn)，政府應(yīng)該與農(nóng)民以平等對(duì)話的方式進(jìn)行協(xié)商，尊重農(nóng)民自身權(quán)益；征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該在參考土地市場(chǎng)價(jià)值，同時(shí)多方考慮農(nóng)民失地之后的隱性損失的基礎(chǔ)上綜合確定，妥善解決農(nóng)民失地后的可持續(xù)發(fā)展問題。地方政府只有處處從農(nóng)民利益出發(fā)，堅(jiān)持以人為本，才能獲得農(nóng)民對(duì)征地的支持，從而有效地克服征地面臨的困境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展與推進(jìn)城市化進(jìn)程的良性循環(huán)。

2.堅(jiān)持依法行政，取信于民，提高政府公信力

堅(jiān)持依法行政是地方政府獲取失地農(nóng)民信任和解決失地農(nóng)民問題的基本前提。農(nóng)民失去土地導(dǎo)致其部分基本權(quán)利缺失，這已經(jīng)成為他們可持續(xù)發(fā)展的重大障礙，如何保障這一特殊群體的政治及社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面的權(quán)利，對(duì)于地方政府治理來說是一個(gè)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。在嚴(yán)峻的考驗(yàn)面前，要求地方政府及其公職人員在土地征收、征用過程中必須堅(jiān)持依法行政，自覺地樹立法制觀念，嚴(yán)格按法律程序辦事，依法履行職責(zé)，不能因職務(wù)之便過多干預(yù)、參與土地經(jīng)營，徇私枉法，謀取私利。在解決失地農(nóng)民問題上，關(guān)鍵問題就是要規(guī)范政府及其行政人員的權(quán)力的行使，減少征地行為的任意性，加強(qiáng)對(duì)政府行為的監(jiān)督，讓政府的行為完全按照法治的軌道運(yùn)行，增強(qiáng)政府行為的規(guī)范性、合法性和公開性，從而增進(jìn)公眾對(duì)政府的理解和信任。

3.創(chuàng)新失地農(nóng)民再就業(yè)機(jī)制

首先，要積極加強(qiáng)失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)。農(nóng)民失去土地之后，原先擁有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能已失去意義，這時(shí)候應(yīng)該對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行針對(duì)性的再就業(yè)培訓(xùn)，使其掌握必要的工作本領(lǐng)走向新工作崗位，開始新的生活。

其次，地方政府應(yīng)該積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，做好招商引資工作，吸引污染少、效益好、就業(yè)容量大的勞動(dòng)密集型企業(yè)進(jìn)駐辦廠，增加就業(yè)崗位，促進(jìn)失地農(nóng)民就近擇業(yè)，實(shí)現(xiàn)其再就業(yè)。

再次，地方政府應(yīng)該大力支持失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。地方政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)可以對(duì)想要自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民建立免費(fèi)的咨詢服務(wù)平臺(tái)，針對(duì)創(chuàng)業(yè)中可能出現(xiàn)的專業(yè)知識(shí)缺乏、溝通能力弱、市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)不足等問題提供免費(fèi)的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，提高他們?cè)趧?chuàng)業(yè)途中的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；對(duì)符合相關(guān)條件的自主創(chuàng)業(yè)農(nóng)民，甚至可以提供自主創(chuàng)業(yè)小額貸款，緩解創(chuàng)業(yè)初期的資金緊張問題；此外，還可以出臺(tái)一些相關(guān)的優(yōu)惠政策，極大地為失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)提供便利，如出臺(tái)相關(guān)稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)失地農(nóng)民發(fā)展個(gè)體經(jīng)營等等。

4.關(guān)愛失地農(nóng)民群體，建立群體性事件處理新機(jī)制

近年來，由失地農(nóng)民問題引發(fā)的地方群體性事件日漸增多，原因無外乎以下幾點(diǎn)：利益分配顯失公平，合理訴求無處表達(dá)，政府處置粗暴、缺乏溫情等等。因此，地方政府必須予以高度重視，采取相關(guān)措施妥善解決。

首先，注重維護(hù)失地農(nóng)民群體的利益，合理提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，土地補(bǔ)償款的發(fā)放應(yīng)嚴(yán)格按照有關(guān)政策要求，公正有序發(fā)放，促進(jìn)利益公平分配。

其次，推行政務(wù)公開，健全信息發(fā)布機(jī)制，及時(shí)、準(zhǔn)確地公開政府信息，保障失地農(nóng)民的知情權(quán)，防止暗箱操作、權(quán)錢交易等不正當(dāng)行為的發(fā)生，減少民怨。

再次，要拓寬失地農(nóng)民利益表達(dá)的渠道，保障失地農(nóng)民有表達(dá)合理訴求的權(quán)利，擴(kuò)大其相關(guān)的決策參與權(quán)，構(gòu)建失地農(nóng)民與政府利益協(xié)商機(jī)制。

最后，創(chuàng)新政府管理的方式，改進(jìn)政府工作作風(fēng)，提高服務(wù)水平，真正關(guān)愛失地農(nóng)民群體，依法、民主、公正地處理群體性事件，不能以暴制暴惡化干群關(guān)系，減少相關(guān)群體性事件的再次發(fā)生。

5.完善失地農(nóng)民社會(huì)保障體系

完善的社會(huì)保障體系是失地農(nóng)民的最后“安全網(wǎng)”。所以，現(xiàn)階段必須完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系，切實(shí)地解決失地農(nóng)民后顧之憂。

首先，要健全和完善失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和基本醫(yī)療制度，健全失地農(nóng)民的失業(yè)保險(xiǎn)制度和最低生活保障制度，為保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益提供制度保障，防止失地農(nóng)民淪為城市化建設(shè)的犧牲品。

其次，要加快建立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金制度。為保障失地農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展，設(shè)立社會(huì)保障基金被證明是各國社會(huì)保障制度中較為成功的做法，設(shè)立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金有助于降低失地農(nóng)民可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，有利于社會(huì)和諧。

再次，加快建立失地農(nóng)民社會(huì)保障專門管理機(jī)構(gòu)。隨著城市化進(jìn)程的加快，失地農(nóng)民數(shù)量日益增多，由此而引發(fā)的社會(huì)問題也日益多元化和復(fù)雜化，建立專門的失地農(nóng)民社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)迫在眉睫。由專門的管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌安排相關(guān)的行政管理、經(jīng)費(fèi)管理、監(jiān)督管理方面的工作，能更好為失地農(nóng)民服務(wù)。

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