農(nóng)地改革關(guān)乎城鎮(zhèn)化成敗

文│趙秀池 首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市土地資源與房地產(chǎn)管理系系主任

只有真正為農(nóng)民著想，保障農(nóng)民利益，對(duì)被拆遷農(nóng)民進(jìn)行合理補(bǔ)償，城鎮(zhèn)化才能快速推進(jìn)。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨曾預(yù)言：中國(guó)的城鎮(zhèn)化與美國(guó)的高科技發(fā)展將是深刻影響21世紀(jì)人類(lèi)發(fā)展的兩大課題。新型城鎮(zhèn)化承載著“最大內(nèi)需所在和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要依托”，是產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動(dòng)的人口聚集和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然產(chǎn)物；隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量和效益的提高，新型城鎮(zhèn)化還代表了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、生活方式、生產(chǎn)方式的升級(jí)?？梢哉J(rèn)為，城鎮(zhèn)化事實(shí)上正是土地用途轉(zhuǎn)換、增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的結(jié)果，也是生產(chǎn)和就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的結(jié)果。

城鎮(zhèn)化目前面臨著土地利用、社會(huì)平衡、環(huán)境資源、城市發(fā)展四大問(wèn)題，土地問(wèn)題是城鎮(zhèn)化不可回避的重中之重。

合理確定農(nóng)地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

應(yīng)該看到，我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平在全國(guó)是不均衡的，在一線(xiàn)大城市的城市化率已經(jīng)達(dá)到了城市化的后期階段，比如北京城鎮(zhèn)化率已為86.2%，但大部分城市處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的中期階段，如，河北為45.5%，云南為36.8%。因此，我國(guó)一定要走出一條符合中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化道路。各地應(yīng)因地制宜根據(jù)自己特色推進(jìn)城鎮(zhèn)化。筆者認(rèn)為，對(duì)于一線(xiàn)大城市處于城鎮(zhèn)化發(fā)展后期的特大城市需要注意中心城和新城的協(xié)調(diào)發(fā)展，要通過(guò)優(yōu)質(zhì)公共資源的配置，通過(guò)重大公共項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)、住宅、人才等的政策不斷提高新城的吸引力，加大中心城向外的推力，促進(jìn)人口向新城的轉(zhuǎn)移；而對(duì)于大多數(shù)處于城鎮(zhèn)化中期水平的中小城市，就要制定相應(yīng)的政策促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，尤其是向中小城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，就地城鎮(zhèn)化也是新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要路徑。

新型城鎮(zhèn)化最重要載體就是土地，過(guò)去30年的城市化快速發(fā)展，得益于低成本土地?cái)U(kuò)張的發(fā)展路徑。這種路徑損害了一部分農(nóng)民的權(quán)益，引發(fā)了一些不和諧現(xiàn)象。因此，如何進(jìn)行土地制度改革，使農(nóng)民享受到改革開(kāi)放的成果，得到合理的土地增值收益，就成為土地制度改革的關(guān)鍵。其中，綜合考慮城市收益、農(nóng)民的未來(lái)保障，以及合理確定農(nóng)地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是重中之重。

按照諾瑟姆提出的城市化發(fā)展的S型曲線(xiàn)規(guī)律，當(dāng)城鎮(zhèn)化率超過(guò)了30%，即到了中期階段，這時(shí)城鎮(zhèn)化會(huì)加速。這個(gè)階段，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高，大量農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力離開(kāi)土地，工業(yè)化進(jìn)入起飛階段，大量勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)、城市，特別是進(jìn)入大城市的工廠(chǎng)、各類(lèi)服務(wù)業(yè)就業(yè)。目前我國(guó)的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到51.3%，正好處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期。

按照我國(guó)每年城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)率1%計(jì)算，大約每年有1000萬(wàn)農(nóng)村人口進(jìn)城。根據(jù)2010年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入為19109元，農(nóng)村居民家庭人均純收入為5919元，前者是后者的3.23倍；從消費(fèi)支出看，城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)性支出為13471元，農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出為4382元，前者是后者的3.07倍。因此，從目前看城鄉(xiāng)居民的收入差別是吸引大量人口進(jìn)城的主要原因。因此，未來(lái)的中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、解決三農(nóng)問(wèn)題的重要途徑，也是拉動(dòng)內(nèi)需、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要推動(dòng)力量。

在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，城鎮(zhèn)化的規(guī)模不斷擴(kuò)大，就需要不斷有農(nóng)地通過(guò)拆遷變更為城市建設(shè)用地。按照我國(guó)的土地制度，城鎮(zhèn)土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村土地歸集體所有。因此，劃入城鎮(zhèn)范圍的土地還要通過(guò)征地拆遷，轉(zhuǎn)變成城市建設(shè)用地。土地用途的轉(zhuǎn)變會(huì)使原來(lái)農(nóng)村土地產(chǎn)生若干倍的土地效益。因此，如何對(duì)農(nóng)民進(jìn)行合理補(bǔ)償就成為拆遷過(guò)程中的一個(gè)棘手問(wèn)題。

3.23倍

根據(jù)2010年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，城鎮(zhèn)居民居民人均可支配收入19109元，農(nóng)村居民人均純收入5919元，前者是后者的3.23倍。城鄉(xiāng)居民的收入差別是吸引大量人口進(jìn)城的主要原因。

補(bǔ)償方案需公開(kāi)、透明、合理

只有真正為農(nóng)民著想，保障農(nóng)民利益，對(duì)被拆遷農(nóng)民進(jìn)行合理補(bǔ)償，城鎮(zhèn)化才能快速推進(jìn)。在拆遷補(bǔ)償中，不僅要考慮農(nóng)民土地過(guò)去的收益，也應(yīng)考慮它的未來(lái)收益。因?yàn)榘凑瘴鞣浇?jīng)濟(jì)學(xué)機(jī)會(huì)成本的原理，一項(xiàng)資源的機(jī)會(huì)成本就是這項(xiàng)資源放棄了其他用途的最大收益，而這個(gè)收益是決策者在做決策時(shí)必須要考慮的。如果放棄的收益大于現(xiàn)實(shí)的收益，決策者是會(huì)把資源用于收益最大用途的。所以，應(yīng)該讓農(nóng)民享受到土地轉(zhuǎn)換用途帶來(lái)的增值收益。

保證被征地農(nóng)民原有生活有改善、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，綜合考慮城市收益、農(nóng)民的未來(lái)保障，合理確定農(nóng)地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)非常重要。農(nóng)民的未來(lái)利益不僅包括土地出讓補(bǔ)償金，也包括其未來(lái)保障、就業(yè)的安排等。在農(nóng)民的利益得到保證之后，拆遷工作會(huì)由被動(dòng)變?yōu)橹鲃?dòng)。維護(hù)和保障拆遷農(nóng)民的利益，是改善民生的需要，是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的需要，也是建設(shè)社會(huì)和諧的需要。

由于各地差異很大。提高農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不一定帶來(lái)農(nóng)村土地價(jià)格的提高。對(duì)于征地價(jià)格已經(jīng)很高的地區(qū)，農(nóng)民合理的利益已經(jīng)得到了保障，不會(huì)提高農(nóng)村土地的價(jià)格；對(duì)征地價(jià)格過(guò)低的地區(qū)，提高農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)提高農(nóng)村土地的價(jià)格。

在拆遷過(guò)程中為了保障農(nóng)民征地談判的主體地位，應(yīng)該建立并遵守一個(gè)公開(kāi)透明的征地拆遷流程，并成立由拆遷農(nóng)民組成的協(xié)調(diào)小組，隨時(shí)與辦理拆遷的具體辦事機(jī)構(gòu)、與拆遷農(nóng)民進(jìn)行溝通、協(xié)商，以讓每一個(gè)被拆遷農(nóng)民在征地拆遷中有知情權(quán)、決策權(quán)。在征地拆遷前告知（公示拆遷規(guī)劃及補(bǔ)償方案）其征地拆遷的原因、規(guī)劃、未來(lái)農(nóng)民的補(bǔ)償、保障。把每戶(hù)簽署結(jié)果與補(bǔ)償方案進(jìn)行公示，以保障補(bǔ)償方案的公開(kāi)、透明、合理。

農(nóng)地入市需謹(jǐn)慎

新型城鎮(zhèn)化不僅包括農(nóng)民進(jìn)城，也包括就地城鎮(zhèn)化。沒(méi)有納入城鎮(zhèn)范圍的農(nóng)村集體建設(shè)用地，可以不用轉(zhuǎn)變集體所有權(quán)的直接入市降低了土地利用成本，為就地城鎮(zhèn)化提供了很好的契機(jī)。農(nóng)村集體建設(shè)用地的直接入市試點(diǎn)，可以追溯到1999年。1999 年11月24日， 國(guó)土資源部將蕪湖確立為全國(guó)第一個(gè)農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)城市，隨后在2000年， 國(guó)土資源部又在江蘇的南京市和蘇州市、上海青浦區(qū)、浙江湖州市、廣東南海市等9個(gè)市區(qū)開(kāi)展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作。試點(diǎn)十幾年來(lái)，取得了比較好的效果。通過(guò)歸還集體土地的部分處置權(quán)，使集體土地回歸了商品屬性，使農(nóng)民更好的分享了土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的增值收益，緩解了土地征用引發(fā)的社會(huì)矛盾，降低了建設(shè)用地的利用成本，增強(qiáng)了農(nóng)村集體建設(shè)用地利用的集約化程度，促進(jìn)了土地市場(chǎng)機(jī)制的完善，也提高了農(nóng)村的民主管理水平。

但是，在試點(diǎn)過(guò)程中也存在著諸多問(wèn)題。因?yàn)榧w組織擁有了土地的處置權(quán)，集體組織就對(duì)土地收益的分配、土地的用途、甚至土地利用規(guī)劃產(chǎn)生著較大的影響。不排除集體組織可能會(huì)為了短期的經(jīng)濟(jì)利益而犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)效益、生態(tài)效益。為此，農(nóng)村集體建設(shè)用地的直接入市應(yīng)謹(jǐn)慎為之。

首先要完善相應(yīng)法律制度，保障農(nóng)村集體建設(shè)用地合法化。根據(jù)現(xiàn)有《土地管理法》第六十三條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。據(jù)此，農(nóng)民集體所有的土地——無(wú)論耕地還是集體建設(shè)用地，都必須征為國(guó)有后才能出讓。但是，土地管理法第四十三條同時(shí)也規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地可用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)。

2004年10月28日，國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，又提出“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地的使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。在上述制度的安排下，各地的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不斷在法律的夾縫中自發(fā)探索。

毋庸置疑，法律制度不明確，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)這樣或那樣的偏差。建議在《土地管理法》及其《實(shí)施條例》中增加農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)條文，對(duì)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的權(quán)利義務(wù)作出詳細(xì)規(guī)定，以規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)行為。

其次，各地應(yīng)因地制宜探索一條適合自己特色的集體土地入市之路。我國(guó)幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各異，各地的情況差別很大，各地一定要因地制宜，根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，探索出一條適合當(dāng)?shù)靥厣募w建設(shè)用地入市之路。包括入市與流轉(zhuǎn)形式、收益分配制度、農(nóng)民權(quán)益保障方式等。

此外，完善農(nóng)村的民主決策制度也亟需完善。集體建設(shè)用地的處置、流轉(zhuǎn)權(quán)力一般在村委會(huì)。因此，村委會(huì)決策是否正確，是否能正確分配土地收益非常重要。為了保證村民利益的落實(shí)，可以參照國(guó)有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓的法定形式，對(duì)于集體建設(shè)用地也通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等公開(kāi)交易方式使得流轉(zhuǎn)行為得到村民的認(rèn)同，防范基層政府或村干部濫用職權(quán)、“暗箱操作”等侵犯農(nóng)民集體土地權(quán)益的行為，并規(guī)定在辦理集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)前，必須召開(kāi)村民代表大會(huì)，經(jīng)2/3以上代表同意并形成決議后， 才能辦理土地流轉(zhuǎn)。

一定要通過(guò)制度安排切實(shí)保障農(nóng)民的權(quán)益。通過(guò)集體土地入市、流轉(zhuǎn)取得的收益，一定要惠及農(nóng)民。這就需要搞好集體、農(nóng)民間的收益分配關(guān)系，并通過(guò)制度安排使農(nóng)民取得未來(lái)的持續(xù)的收益。比如《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，5 0%的集體土地流轉(zhuǎn)收益用于農(nóng)民的社會(huì)保障安排， 剩余部分中20%用于集體公益事業(yè)，80% 用于按股權(quán)比例分配給農(nóng)民。