社區(qū)治理中協商民主的應用價值及開發(fā)路徑*

陳朋 洪波

在當前中國逐漸進入轉型社會、風險社會和網絡社會并存的情況下，有效提升社區(qū)治理績效的價值日漸凸顯。為此，學界和實際工作者分別從理論建構和實踐創(chuàng)新等層面，對如何提升社區(qū)治理績效這一重大現實問題展開了積極探索。從目前的情況看，這些探索在一定程度上改善了社區(qū)治理結構，提升了社區(qū)治理水平。但是，如何保證這些創(chuàng)新探索具有可持續(xù)性卻沒有得到應有的重視。不具備可持續(xù)性的探索最終只會進一步阻滯社區(qū)發(fā)展和治理績效的提升，而要保證創(chuàng)新探索能持續(xù)發(fā)展，則離不開積極開發(fā)有效的治理資源。所以能否開發(fā)有效的治理資源，是制約社區(qū)治理績效的重要因素。經驗表明，對于社區(qū)治理而言，協商民主的重要價值和積極意義是毋庸置疑的。因此，筆者針對協商民主對社區(qū)治理的應用價值及其開發(fā)路徑進行了初步探討。

一、資源匱乏下的社區(qū)治理窘境

是否具備并合理運用相應的資源，是影響社區(qū)治理績效的主要因素。這種資源不僅指顯見的物質資源，還包括治理理念、組織角色、行為行動等無形資源。但當前資源匱乏正制約著社區(qū)治理績效的提升。

1.街居組織角色移位導致社區(qū)治理空間受限。此處所指的街居，主要是指街道辦事處和社區(qū)的居委會、業(yè)主委員會等群眾自治組織，它們是城市基層政治社會生活和治理格局的主要行動主體。從法理意義上講，街道辦事處是政府的派出機構，社區(qū)居委會是群眾自治組織，二者之間是指導與被指導的關系。但是，在實際運行中情況并不是這樣。處在中國政權最末梢的街道辦事處往往將社區(qū)居委會看做是自己可以無限延伸的“一條腿”，在沒有任何商量余地的前提下，將紛繁復雜的行政任務直接強推給居委會，并輔之以直接的考核指標。當街道辦事處有無以窮盡的各項任務下達到社區(qū)，而居委會又無力抗拒時，其結果只能是居委會的角色開始發(fā)生移位:“當家人”的角色逐漸被“代理人”的角色取而代之，而角色移位的最后結果便是社區(qū)治理空間日漸萎縮。盡管街道辦事處從不否認社區(qū)自治的重要性，也一再強調發(fā)展民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督來推動社區(qū)發(fā)展，但是這種理念上的宣傳往往經不起實踐的考驗。街道辦事處的行政權以各種方式向社區(qū)滲透，并在街居治理格局中處于支配地位，社區(qū)自治空間因之大幅度萎縮，呈現出任務型自治的非健康狀態(tài)，社區(qū)治理的很多問題因此而產生并糾纏在一起，從而嚴重制約著街居治理績效的提升。

2.公共參與匱乏導致社區(qū)治理動力不足。廣泛有效的社區(qū)公眾參與，能夠在社區(qū)內部形成利益共享、風險共擔的參與體系。通過社區(qū)參與過程能夠對社區(qū)管理加深了解，利用社區(qū)參與組織網絡，將社區(qū)管理與社區(qū)參與的公眾聯系起來，增加彼此之間的交流，減少誤解。此外，通過參與的過程能夠增加對相關事務的了解，特別是對社區(qū)參與事務的了解和學習。還能夠提升社區(qū)參與能力，增強社區(qū)歸屬感并且協調社區(qū)居民關系。①因此，公共參與被看做是社區(qū)治理的靈魂和支柱。然而，如此重要的參與并沒有得到應有的關懷，公共參與匱乏成為當前絕大部分社區(qū)所遭遇的瓶頸。這集中表現在三個方面:一是參與群體狹窄。囿于“單位制”改革的極其有限性，目前參與社區(qū)公共事務的多是老弱病殘等群體，真正具備參與知識和技能的居民實際上遠離在社區(qū)參與之外。參與群體的過度狹窄，導致社區(qū)公共事務無法有效決策。二是參與領域失衡。目前社區(qū)公共參與普遍存在重選舉、輕決策、輕管理、輕監(jiān)督的問題。三是參與理性不足。從政治學的角度看，理性是公民處理社會政治生活、與他人相互溝通時所應有的社會認知和道德能力。在社區(qū)公共生活中，理性表現為居民與居民、居民與政府之間能就相關公共事務展開的對話、交流與批判。然而，現實情況是，社區(qū)居民更愿意關注個人利益，而對社區(qū)公共事務的參與度、公共利益的關注度不高?？偠灾?，公共參與在量與質上的匱乏，帶來了社區(qū)治理動力嚴重不足的現實困境。

二、協商民主對社區(qū)治理的積極價值

面對資源匱乏背景下的社區(qū)治理窘境，如何積極開發(fā)有效資源，以提升社區(qū)治理績效，是當前社區(qū)建設所必須面臨的現實問題。作為參與式民主的重要形態(tài)，協商民主對社區(qū)資源的開放和治理績效的提升具有重要價值。從實踐來看，協商民主之于社區(qū)治理具有三個層面的價值。

1.積極鍛造社區(qū)共識。當前，社會力量多元共存的客觀面貌已成現實，社區(qū)隨之成為多元利益并存、多元價值觀念激發(fā)的集中地。被不斷激發(fā)出來的多元訴求反映到社區(qū)公共生活中就是訴求有余，共識不足。有多元的利益訴求卻無交集，成為當前社區(qū)治理的一大新問題。之所以出現這種情況，主要原因就在于社區(qū)治理主體之間缺乏共識，缺乏一致行動的能力和空間。因此，從這個意義上講，積極鍛造社區(qū)共識是社區(qū)治理所面臨的使命和重要任務。對此，協商民主有其積極價值?！皡f商民主的成功之處不在于有集體行動能力的全體公民，而在于相應的溝通及其程序化、制度化，以及制度化的審議程序與非正式的公共輿論之間的相互作用?！雹诰唧w到社區(qū)治理而言，就是在社區(qū)公共生活中，所有的治理主體，如居民、社會組織、政府等，可以展開理性溝通，利用商討對話和坦誠交流來分揀各種信息，擺事實、講道理、明理由，對各種解決辦法作出深思熟慮的權衡和對比，而不是草率的作出決定，更不是為謀一己之利而置公共利益于不顧。比如，圍繞社區(qū)環(huán)境整治，居民之間、居民與政府之間可以就整治的方案，甚至是具體的整治程序等問題展開全面深入地理性討論和積極溝通，以此了解彼此的關切和傾向性意見，規(guī)避信息遮蔽和“搭便車”行為，乃至極端自利舉動，進而形成共識。對于社區(qū)治理而言，共識的作用是顯見的。一是能形成公共德行。有了這種公共德行，一直困擾社區(qū)治理的私利有余公益不足的突出問題將能得到有效克服。二是能形成規(guī)則。事實證明，沒有規(guī)則的社區(qū)治理將無序運行，因而，能否形成并遵守規(guī)則是社區(qū)治理的一大根基。共識在某種程度上也是規(guī)則。它告誡人們，唯有遵守彼此達成的共識，才會帶來社區(qū)治理的雙贏，否則只會互不獲利。

2.培育適應社區(qū)治理的文化土壤。當前社區(qū)治理中，合作、互動意識不強是一個顯見的普遍現象。很多人只愿意參與能給自己帶來好處的活動，對于能增加公共利益的公益活動卻不甚關心。從表面上看，這源于市場化浪潮下居民個體利益分化和個體意識覺醒的萌動，但從深層次看，它源于社區(qū)治理缺乏應有的文化土壤。一定的文化土壤是社區(qū)治理的根基，合適的文化背景是其績效提升的前提。對于社區(qū)治理而言，這種文化土壤就是參與型政治文化，它能夠促進社區(qū)治理主體形成參與意識、自主意識、自立意識和合作意識等，讓參與者體會到參與社區(qū)公共生活不僅是自己的權利，而且也是應盡的責任和義務，能促使協商主體在參與中形成相互信任、相互理解和相互寬容的現代公共生活態(tài)度，繼而理性的看待和處理彼此間的分歧、沖突。協商民主正是培育參與型文化的良好民主載體。這主要源于協商民主所包含的包容性特征。協商民主的包容性意味著不同能量的協商主體可以享有平等的機會參與到協商過程。盡管不同的參與主體在協商能力上有些差異，比如理性的思維能力和語言表達能力，但是，這并不意味著他可以有更多的參與機會將其他人排斥在協商過程之外。對于社區(qū)治理而言，這有助于鼓勵社區(qū)居民的積極參與，提升其參與效能感，從而營造和諧、積極的參與氛圍。協商民主的包容性還意味著允許不同的人發(fā)表不同的意見。因為“協商民主倡導者對協商理想所要求的推理模式有各種不同的表述”③。一定意義上講，這正是對目前社區(qū)治理中“意見領袖”過多的傾向性表達自身觀點而普通聽眾難以有效表達個人意見的積極正視。比如，在社區(qū)的諸多討論會上，發(fā)言次數和機會較多的往往是那些被視為頗有主見的人，這些人在各種交流會上確實總是滔滔不絕，然而，他們也或多或少地將自己的意見想當然地認為是其他成員理應堅持或遵守的準則。從治理效率上講，這種意見表達及征集方式或許能以更快的速度和更高的效率解決問題，但是，它不利于其他居民反映不同意見，從而可能會導致理應得到搜集和尊重的意見沒有得到應有的關照，而這正是社區(qū)治理過程中難以真正形成一致意見的重要原因。協商民主對包容的積極正視，“可以促進社會中不同群體之間的溝通與理解，從而發(fā)展出公民持續(xù)性參與公共事務的討論、協商所需要的社會信任;就可使人們清楚地看到，政治共同體的每個人都是更大社會的一部分，其福利有賴于其承擔屬于自身的那份集體責任的意愿，從而增強公民對于公共利益的道德和責任”④。這正是參與型政治文化成長發(fā)展的土壤和根基。

3.夯實公共參與的社會基礎。社區(qū)治理的基礎是公共參與，但正如前文所述，當前社區(qū)公共生活中的參與主要面臨著參與群體狹窄、參與領域失衡和參與理性不足等多重困境。筆者曾先后兩次參與民政部組織的全國和諧社區(qū)建設評估指導小組在江蘇和山東兩省的考察評估活動，期間最大的感受就是，公共參與充足的社區(qū)，其治理績效一般都要明顯高于公共參與不足的社區(qū)。由此可見，公共參與對社區(qū)治理有著積極意義和重要價值。但是，有序的積極參與需要建立在一定的社會基礎之上，而協商民主正好可以回應這一訴求。在協商民主理論看來，“參與意味著公民與公民，公民與共同體決策機構，乃至公民與整個共同體之間建立密切的聯系，并為公民平等的發(fā)言創(chuàng)造條件，為公民維護個人利益及共同利益奠定基礎”⑤。但是，這種參與并不是一般的政治參與，它不僅表現在政治生活領域，還存在于社會、經濟以及日常生活領域。而且它還是一種公共參與，即參與的目的并不是為了狹隘地追求個人利益，而是為了實現個人利益與公共利益的均衡。顯然，這正是社區(qū)治理所需要的參與形態(tài)。事實證明，以協商民主來夯實社區(qū)公共參與的社會基礎是可以做到的，這主要源于社區(qū)的空間結構和社區(qū)公共事務的基本屬性。就社區(qū)空間結構而言，它適合協商民主所要求的“一定地域范圍”的基本規(guī)定。相對而言，城市社區(qū)的空間結構特質正好契合協商民主所主張的空間規(guī)模較小、人口較少的現實要求。一般而言，它的區(qū)域規(guī)模較小，人口較少，居民彼此間的熟悉度、互惠互助的規(guī)范和社區(qū)記憶相對而言容易形成，“搭便車”行為也容易辨認，社區(qū)參與活動最為寶貴的資源——社區(qū)歸屬感同樣可以更好的產生。參與社區(qū)公共事務治理的居民隱藏自身真實想法的機會，較之宏觀層次治理中的協商者會更少。這些都是社區(qū)開展協商民主實踐的重大優(yōu)勢。

三、社區(qū)治理中協商民主的開發(fā)路徑

雖然實踐經驗和理論建構均表明協商民主對社區(qū)治理具有顯見的積極作用，但是實現協商民主的有效開發(fā)還需要多方面的努力。從目前的實際情況看，有三個層面值得關注。

1.科學架構協商合作型街居治理體制。協商民主的積極應用需要建立在合理的街居治理結構基礎之上。協商合作型街居治理體制可以發(fā)揮這個功能，它告別單向的命令和委托，轉而在街道辦事處與居委會、居民之間架起合作交流、互惠互利的強梁與紐帶，讓對社區(qū)治理產生積極影響的主體共同討論彼此的關切點和利益指向，甚至是面臨的問題和癥結，并通過努力，積極尋求解決之道。在這種治理體制框架下，一是需要明晰街道辦事處與社區(qū)居委會等自治組織之間的協商合作關系。這兩者的良好關系直接影響和制約著協商民主的開發(fā)程度和實際成效，因此要提倡平等、合作的交往理念，尤其是街道辦事處作為政府的派出機構，不再是單純的給社區(qū)布置工作任務，而是要通過合理的溝通和交往渠道，了解社區(qū)的實際需求和利益期盼。即便要社區(qū)完成一些工作任務，也應建立在積極溝通和友好協商的基礎之上。二是需要站在整體治理的視角通盤考慮政社結構。質言之，街道辦事處與上級政府部門、轄區(qū)單位之間也要建立協商合作型的關系。從實踐來看，如果單純的討論街居結構，而不關注政府部門與街道辦事處之間的關系，也是不現實、不理性的。因為它們之間的關系會從深層次影響街居治理結構的合理調試，理應通盤考慮。三是需要鼓勵居民之間的合作協商，營造友好交往的積極氛圍。居民是社區(qū)治理的當然主體，可以通過社區(qū)議事會、民主懇談會、居民座談會來實現協商合作空間的拓展。

2.培育社會資本，提升社區(qū)精神內涵。事實表明，社會資本具有克服集體行動困境、提高公共行動效率、增進治理績效、促進社會和諧的積極作用。社區(qū)治理能否可持續(xù)發(fā)展，關鍵在于社會資本能否得以重構與拓展。培育社會資本，一是需要在推動傳統(tǒng)社會資本走向現代社會資本轉型的過程中，改變現代社會資本合理因素的變現方式，使之內化于易于居民接受的方式之中，以達到潤物細無聲的效果。二是堅持在具體的服務和有效的平臺中構建社會資本。比如，通過加強社區(qū)服務平臺建設，完善社區(qū)功能，以此增強居民的社區(qū)意識及社區(qū)認同感和歸屬感。三是嘗試開展多種多樣的文化活動，以構建居民日常交往的情感交流紐帶。在居民日益理性化的情況下，涉及經濟利益的活動也許難以開展，但是以情感交流、非利益化為指向的活動，既容易消除組織者與參與者之間的誤解，也符合國家文化建設的戰(zhàn)略需求。更重要的是，諸多實踐已經證明了社區(qū)開展文化活動的可行性和積極作用。社區(qū)文化培育應把立足點和中心放在社區(qū)，讓真正的市民文化成為居民文化生活的精神食糧。市民文化不僅有藝術價值，而且更貼近居民生活，更容易為居民所接受，有利于傳承文明，傳遞新風尚，開闊社區(qū)居民視野，帶領居民融入社區(qū)，認同社區(qū)生活。

3.合理注入和分配社區(qū)治理資源。作為一種民主形式，協商民主是建立在一定組織資源的基礎之上的。開展協商民主活動需要一定的平臺、活動載體，也需要花費一定的時間、精力。因此能否合理注入、合理分配相應的治理資源，是重中之重。這種資源首先是有形的物質資源。財政投入資源有限是當前社區(qū)治理面臨困境的重要原因，很多活動諸如社區(qū)論壇、居民交流活動因此無法有效開展。要想社區(qū)活動有效開展起來，就需要獲得更多、更直接的財政資金投入。目前財政資金投入成為制約社區(qū)治理活動的主要因素，因此，應積極轉變政府職能，下放權力，改變原有的領導方式，將政府可以下放的資源下放，充實社區(qū)物質資源庫。另外一個有形資源是社區(qū)社會組織的開發(fā)和應用。“現代政治活動大多是以組織形式出現，社區(qū)參與概莫能外。協商民主雖然體現為公民間的理性溝通，但在社區(qū)中建立起相應的參與組織，既可以成為居民溝通的平臺與橋梁，有效引導個人的行為，也可以減輕居民參與能力不平等的現象。居民通過組織反映社區(qū)中的問題，使該問題容易得到重視，盡早成為協商議題。社區(qū)參與率之所以較低，在于現有的主要社區(qū)自治組織發(fā)揮的作用較低，居民深感個體參與力量有限?！雹尥行钨Y源相對應的是無形資源，主要指居民的參與能力、公民素養(yǎng)、公民理性等?？梢酝ㄟ^示范、宣傳和說服等手段有意識地培養(yǎng)社區(qū)居民的參與理念與參與能力。

注釋

①向德平、王志丹:《城市社區(qū)管理中的公眾參與研究——以武漢市百步亭社區(qū)為例》，《學習與探索》2012年第2期。②哈貝馬斯:《在事實與規(guī)范之間》，童世駿譯，上海三聯書店，2003年，第368頁。③戴維·米勒:《協商民主不利于弱勢群體》，毛里西奧·帕瑟林·登特里維斯主編《作為公共協商的民主——新的視角》，王英津譯，中央編譯出版社，2006年，第147頁。④陳家剛:《協商民主》，上海三聯書店，2004年，第9頁。⑤陳家剛:《協商民主:概念、要素與價值》，《中共天津市委黨校學報》2005年第3期。⑥歐陽君君、馬巖:《協商民主與社區(qū)參與——以揚州市為例》，《城市問題》2010年第11期。