基于服務(wù)型政府建設(shè)政府信息公開的立法取向

郭 蕊

（許昌學(xué)院 法政學(xué)院，河南 許昌461000）

近年來，建設(shè)服務(wù)型政府一直是我國(guó)政府的改革目標(biāo)，黨的十八大再次提出了“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。服務(wù)型政府“是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府”［1］。政府信息公開是指為提高政府工作透明度，保障公民、法人和其他組織的知情權(quán)，監(jiān)督政府機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，政府機(jī)關(guān)向社會(huì)公開有關(guān)政府信息［2］。政府信息公開與服務(wù)型政府建設(shè)具有內(nèi)在一致性，政府信息公開是服務(wù)型政府建設(shè)的必然要求，服務(wù)型政府是政府信息公開的基礎(chǔ)前提?；诜?wù)型政府建設(shè)視角研究政府信息公開，對(duì)建設(shè)“人民滿意服務(wù)型政府”具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、服務(wù)型政府建設(shè)背景下政府信息公開的價(jià)值存在

實(shí)行政府信息公開，建立陽(yáng)光政府，是實(shí)現(xiàn)和發(fā)展服務(wù)型政府的有效途徑之一，它體現(xiàn)了一系列現(xiàn)代行政法治理念、原則和制度創(chuàng)新，它所確立的服務(wù)宗旨和便民原則具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值，有助于推動(dòng)服務(wù)型政府的建立。

（一）政府信息公開助推民主執(zhí)政進(jìn)程

社會(huì)主義國(guó)家與資本主義國(guó)家最大的區(qū)別是人民是否當(dāng)家做主。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，人民有權(quán)利知道政府行為的目的、意圖、方式、過程和結(jié)果。以神秘方式行事的政府，不可能是代表人民利益的，不可能是為公民服務(wù)的政府。政府信息公開不僅可以有效地保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使公民的憲法權(quán)利得到具體落實(shí)，提高政策的科學(xué)性和民主性，還實(shí)現(xiàn)了對(duì)權(quán)力的有效制約，預(yù)防腐敗。

（二）政府信息公開提高政府行政效率

政府信息公開極大地方便了民眾獲取政府信息，減少了行政運(yùn)行成本。要提高工作效率就要實(shí)行政府信息公開，使政府各部門的職能和相關(guān)信息公布于眾，這樣不僅可以方便群眾，政府也可以通過政府信息公開減少中間環(huán)節(jié)，避免信息失真與暗箱操作等問題，達(dá)到政府與公眾的雙贏局面。

從行政決策角度考慮，政府信息公開也可以提高政府的工作效率。雖然有的學(xué)者認(rèn)為，參與到行政決策中的人越多，行政決策就越難定奪，影響決策的形成；但是從行政的整個(gè)過程看，如果缺少了公眾參與，禁止公民充分行使表達(dá)自己意愿的權(quán)利，就會(huì)使決策缺乏群眾基礎(chǔ)，即使提高了決策過程的效率，以后的執(zhí)行得不到群眾的理解，執(zhí)行受阻同樣會(huì)導(dǎo)致行政效率下降。因此，政府信息公開是可以提高政府行政效率的。

（三）政府信息公開提升政府社會(huì)形象

提升政府的公信力，實(shí)行信息公開勢(shì)在必行。如果在涉及有關(guān)公民的生命及財(cái)產(chǎn)安全時(shí)，政府能及時(shí)公布信息并且確保信息的真實(shí)性，就可以有效地避免社會(huì)秩序混亂，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。正如李克強(qiáng)總理所說：“要及時(shí)主動(dòng)公開涉及群眾切身利益的環(huán)境污染、食品藥品安全、安全生產(chǎn)等信息，向人民群眾說真話、交實(shí)底?！保?］只有這樣才能贏得人民的理解支持，有利于解決問題，提升政府形象。公民通過政府公開的信息，知道政府如何為公民提供服務(wù)，政府公職人員是否按程序辦事。公民還可以依法對(duì)辦事的人員提出問詢與質(zhì)詢，通過司法程序獲得救濟(jì)。政府通過公民反應(yīng)的信息，知道公民對(duì)哪些政策不滿意，以便及時(shí)改善、調(diào)整政策，最終達(dá)到公民滿意。政府信息公開在實(shí)現(xiàn)政府與公民良性互動(dòng)的同時(shí)取得了公民的信任，提升了自己的形象。

（四）政府信息公開加快依法執(zhí)政進(jìn)程

龔祥瑞指出：“政府是處在法律之下，而不是處在法律之上或法律之外。任何組織或者個(gè)人都在法律范圍之內(nèi)活動(dòng)，即使官府也不例外?！保?］“讓權(quán)力在法治的軌道上運(yùn)行。各級(jí)政府和工作人員必須嚴(yán)格按照法定的權(quán)限和程序行使權(quán)力，履行職責(zé)。所有行政行為都要于法有據(jù)、程序正當(dāng)。”［3］那么，如果不能做到政府信息公開，政府公職人員在行使公共權(quán)力時(shí)，難免產(chǎn)生為己謀私的念頭，公共權(quán)力就會(huì)變成政府公職人員的特權(quán)，滋生腐敗。政府信息公開，就是讓一切權(quán)力在陽(yáng)光的照耀下，就是“給權(quán)力涂上防腐劑”。政府信息公開使公民的監(jiān)督權(quán)有了法律依據(jù)，建立了監(jiān)督橋梁。只有這樣才能真正實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的制度化、法制化。

二、服務(wù)型政府建設(shè)背景下政府信息公開的立法欠缺

2008 年頒布的《政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《公開條例》）是我國(guó)政府信息公開制度的巨大進(jìn)步，堪稱我國(guó)第一部陽(yáng)光立法。但信息公開制度仍然存在許多問題，給構(gòu)建服務(wù)型政府造成障礙。

（一）立法效力層級(jí)較低

《公開條例》采用的是條例的立法模式，并沒有運(yùn)用法律的形式來規(guī)定政府信息公開，這必然帶來很多問題。如效力問題，條例的效力低于法律，是一種過渡性的立法選擇，當(dāng)條例的效力與其他法律法規(guī)發(fā)生沖突的時(shí)候，按照上位法優(yōu)于下位法沖突規(guī)則，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用法律，這就有可能導(dǎo)致公民的知情權(quán)得不到充分的保障。還有主體問題。按照自然公正原則的規(guī)定，自己不能做自己的法官，而在政府信息公開制度中，政府做了自己的法官。首先，讓政府自己監(jiān)督自己，讓政府自己確定公布自己的信息，這不能保證信息公開的完整性、準(zhǔn)確性和及時(shí)性。其次，由于《公開條例》的制定主體是政府，使信息公開的范圍只限于政府信息。筆者認(rèn)為，公民不僅對(duì)各級(jí)政府涉及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、供水、供電、環(huán)保、公共交通等公共服務(wù)相關(guān)問題的政府信息有知情權(quán)，還對(duì)法院、檢察院、各級(jí)人大及其他公共組織的信息享有知情權(quán)。但因《公開條例》的立法主體問題，致使對(duì)這些部門信息的知情權(quán)在某種程度上游離于法律之外。最后，政府自己制定條例，自己追究責(zé)任的方式很難發(fā)揮作用。雖然公民可以通過行政復(fù)議或者行政訴訟尋求救濟(jì)，但這種從根本上顛倒權(quán)力運(yùn)行模式的責(zé)任追究方式也很難發(fā)揮作用。

（二）立法形式大于內(nèi)容

我國(guó)信息公開制度不管在公開的內(nèi)容還是方式上都存在一些缺陷，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，信息公開形式較多，實(shí)質(zhì)內(nèi)容較少。主要表現(xiàn)為公開內(nèi)容存在不真實(shí)情況，這部分信息主要集中在與群眾經(jīng)濟(jì)利益密切相關(guān)的項(xiàng)目上，如采用半公開、合并項(xiàng)目公開、轉(zhuǎn)移項(xiàng)目公開等手段將不合理開支以及由違規(guī)行為產(chǎn)生的數(shù)字、內(nèi)容進(jìn)行模糊處理。還表現(xiàn)為公開的內(nèi)容不完整，即應(yīng)該讓公民知曉的內(nèi)容沒有完全公開。公開的信息實(shí)用性不強(qiáng)，公民和企業(yè)比較關(guān)心的敏感信息較少。第二，信息公開受《保密法》的限制。由于我國(guó)《公開條例》的效力等級(jí)較低，就不得不受到《保密法》等較高位階法律的約束。如《公開條例》第14條就明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在公開政府信息前，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定對(duì)擬公開的政府信息進(jìn)行審查。行政機(jī)關(guān)對(duì)政府信息不能確定是否可以公開時(shí)，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定報(bào)有關(guān)主管部門或者同級(jí)保密工作部門確定。行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開?！边@一條把不公開的條件限制在《保密法》的規(guī)定中。另外，根據(jù)這一條可以看出是行政機(jī)關(guān)自己審查自己哪些需要公布，哪些不需要公布。如果出現(xiàn)涉及行政機(jī)關(guān)自身的利益時(shí)，行政機(jī)關(guān)很有可能就以不符合保密法為由不予公布。

（三）缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制

《公開條例》規(guī)定：“國(guó)務(wù)院辦公廳是全國(guó)政府信息公開工作的主管部門，負(fù)責(zé)推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全國(guó)的政府信息公開工作。縣級(jí)以上地方人民政府辦公廳（室）或者縣級(jí)以上地方人民政府確定的其他政府信息公開工作主管部門負(fù)責(zé)推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督本行政區(qū)域的政府信息公開工作。政府信息公開工作主管部門和監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)行政機(jī)關(guān)政府信息公開的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查?！睆闹锌梢钥闯稣块T同時(shí)擔(dān)負(fù)著推進(jìn)政府信息公開和負(fù)責(zé)監(jiān)督政府信息公開的雙項(xiàng)工作，這就是集公開和監(jiān)督的權(quán)力于一身，恐怕難以保證政府部門能有效地開展政府信息公開工作。因此，我國(guó)政府信息公開內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制還不完善。根據(jù)《公開條例》第29條規(guī)定應(yīng)建立政府信息公開外部監(jiān)督機(jī)制，但政府部門在社會(huì)中處于優(yōu)勢(shì)地位，公民、新聞媒體等處于劣勢(shì)地位，地位不平等，外部監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)。內(nèi)部、外部監(jiān)督不完善，使監(jiān)督機(jī)制不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

三、基于服務(wù)型政府建設(shè)的政府信息公開的立法取向

我國(guó)政府信息公開制度存在的上述不足直接影響了服務(wù)型政府建設(shè)，我們應(yīng)該積極穩(wěn)妥地解決這些不足，把服務(wù)型政府的建設(shè)建立在政府信息公開的基礎(chǔ)之上。

（一）提高《公開條例》效力等級(jí)

《政府信息公開條例》是以行政法規(guī)的形式確立的，不可避免地會(huì)產(chǎn)生很多問題。提高《公開條例》的效力等級(jí)勢(shì)在必行。首先，提高其效力等級(jí)，可以更好地保護(hù)公民的知情權(quán)，使其對(duì)公民知情權(quán)的保護(hù)不受其他法律約束。其次，提高效力等級(jí)，可以加強(qiáng)對(duì)信息公開的監(jiān)督，可以對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法、守法活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)督。這種不同機(jī)關(guān)的監(jiān)督比起行政機(jī)關(guān)自己監(jiān)督自己來說效果要好得多。最后，提高其效力等級(jí)，可以解決公開主體單一的問題。以法律的形式立法，不僅可以規(guī)定政府信息公開，而且其他機(jī)關(guān)如法院、檢察院、各級(jí)黨委、各級(jí)人大及其他社會(huì)組織的信息也依法公開，這些機(jī)關(guān)的信息也涉及到公民或其他組織的切身利益。

（二）豐富信息公開的形式和內(nèi)容

對(duì)于信息公開的方式，我們應(yīng)當(dāng)利用網(wǎng)絡(luò)這個(gè)平臺(tái)，把電子政務(wù)發(fā)展作為政府信息公開的重要載體。可以在網(wǎng)上建立政務(wù)檔案，以便公民查閱和咨詢。并且做好網(wǎng)站的運(yùn)行維護(hù)和信息發(fā)布工作，使現(xiàn)代科技和傳統(tǒng)方式得到完美的結(jié)合，真正實(shí)現(xiàn)以民為本理念下政府與公民的雙向互動(dòng)。進(jìn)一步擴(kuò)大信息公開的內(nèi)容范圍，確立“政府信息公開為常規(guī)，不公開為例外”的原則?！豆_條例》對(duì)信息公開范圍的規(guī)定主要采取的是列舉法，分別列舉了市、縣和鄉(xiāng)三級(jí)政府信息公開的具體范圍。但在理論上并無法窮盡所有應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容，這就加大了政府部門的自由裁量權(quán)，提供了拒絕信息公開的理由。對(duì)此，在立法上我們應(yīng)當(dāng)采用肯定列舉加概括、否定列舉排除的做法，不斷擴(kuò)大政府信息公開的內(nèi)容。

（三）引入公眾參與機(jī)制加強(qiáng)監(jiān)督

所謂公眾參與，即公民有目的地參與政府管理相關(guān)的活動(dòng)。我們?cè)诹⒎▽用嬉牍駞⑴c機(jī)制，讓公民在關(guān)系切身利益的立法活動(dòng)中保持一席話語(yǔ)權(quán)，能表達(dá)自己的利益要求。通過公眾參與來促進(jìn)信息公開的落實(shí)與動(dòng)態(tài)實(shí)現(xiàn)，使得公眾的知情權(quán)與參政權(quán)得到有效保障。公眾權(quán)利意識(shí)也隨著二者的互動(dòng)得到進(jìn)一步的提高，進(jìn)而使得政府的服務(wù)意識(shí)得到增強(qiáng)，服務(wù)型政府會(huì)逐步建立和完善起來。

在實(shí)際工作中，我們應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)公民的法律意識(shí)、文化意識(shí)。如果一個(gè)國(guó)家公民的法律意識(shí)、文化意識(shí)高，那么這個(gè)國(guó)家的政治法律進(jìn)程就會(huì)比較順利。因?yàn)楣窬哂休^高的文化素質(zhì)，會(huì)熟悉相關(guān)法律法規(guī)，甚至能夠理解法律法規(guī)背后的法學(xué)思想，當(dāng)權(quán)利受到侵害時(shí)也會(huì)運(yùn)用法律切實(shí)保護(hù)自己的合法權(quán)益。相反，如果一個(gè)國(guó)家公民的法律意識(shí)、文化意識(shí)比較低，那么這個(gè)國(guó)家的政治法律進(jìn)程就會(huì)比較困難。因?yàn)楣癫荒苷_理解法律，不能理解自己的權(quán)利是什么，在權(quán)利受到侵犯的時(shí)候更不知道運(yùn)用法律來保護(hù)自己。

另外，我們可以建立相對(duì)獨(dú)立的公民權(quán)利群體。受歷史和文化傳統(tǒng)的影響，我國(guó)民眾對(duì)待政策和法律只會(huì)被動(dòng)接受，缺乏說“不”的精神，漠視自己的權(quán)利。因此，政府在培養(yǎng)公民法律意識(shí)的同時(shí)，可以鼓勵(lì)公民建立權(quán)利組織來維護(hù)自己的權(quán)利。只有公民自身逐步增強(qiáng)權(quán)利意識(shí)，自覺行使憲法賦予的權(quán)利，自覺履行主權(quán)在民思想，形成與公權(quán)力的良性互動(dòng)，才能保持一種動(dòng)態(tài)平衡，有助于服務(wù)型政府的建立。

［1］劉熙瑞.服務(wù)型政府：經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國(guó)政府改革的目標(biāo)選擇［J］.中國(guó)行政管理，2002（7）：5.

［2］韓雙.從構(gòu)建服務(wù)型政府談?wù)畔⒐_［J］.北京檔案，2010（9）：30－32.

［3］李克強(qiáng)在國(guó)務(wù)院第一次廉政工作會(huì)議上發(fā)表講話［EB／OL］.［2013－04－20］.http：／／news.xinhuanet.com／politics／2013－03／26／c＿115168917.htm.

［4］龔祥瑞.比較憲法與行政法［M］.北京：法律出版社，2003：316.