行政復(fù)議中的行政規(guī)范審查制度研究

王 林

（許昌學(xué)院 法政學(xué)院，河南 許昌461000）

行政規(guī)范，也稱為行政規(guī)范性文件，是指行政主體為執(zhí)行法律、法規(guī)或規(guī)章，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)事務(wù)的行政管理，而依法制定的規(guī)范公民、法人和其他組織行為的具有普遍約束力的法律文件（不包含行政法規(guī)、行政規(guī)章）。行政規(guī)范屬于抽象性行政行為的一種，具有適用范圍廣、能夠反復(fù)適用、制定主體廣等特點(diǎn)?，F(xiàn)代社會(huì)，行政管理中新現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，加之行政管理領(lǐng)域幾乎涉及社會(huì)生活的各個(gè)方面，而行政立法卻相對(duì)滯后，這就需要行政機(jī)關(guān)制定大量的行政規(guī)范來彌補(bǔ)，幾乎所有領(lǐng)域都可見行政規(guī)范的蹤影。行政規(guī)范性文件對(duì)于促進(jìn)政治和諧、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定作出了積極貢獻(xiàn)，發(fā)揮了其他行政手段不可替代的作用。我國對(duì)行政規(guī)范性文件的監(jiān)督制度經(jīng)歷了從無到有，逐漸發(fā)展的過程，現(xiàn)在我國的行政復(fù)議法已經(jīng)規(guī)定了相應(yīng)的審查監(jiān)督制度，但較為概括，且在行政復(fù)議法及其實(shí)施條例中也沒有對(duì)具體的審查進(jìn)行明確規(guī)定。

一、行政規(guī)范審查的必要性

（一）行政規(guī)范存在諸多問題

行政法是行政主體實(shí)現(xiàn)行政管理的依據(jù)，更是控制行政權(quán)力，保障公民權(quán)利與自由的法律。行政法中不乏制定程序嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)容科學(xué)、層次較高的行政法規(guī)、規(guī)章，更有數(shù)量眾多、內(nèi)容具體的規(guī)章以下的規(guī)范性文件。社會(huì)迅速發(fā)展，立法相對(duì)滯后，行政規(guī)范性文件正是在這種背景下而出現(xiàn)的。行政規(guī)范，一方面對(duì)立法內(nèi)容作出了具體規(guī)定，使得法律具有了可操作性，另一方面，也填補(bǔ)了立法空白，使得一部分行為有“法”可依，在一定程度上滿足了社會(huì)的需要。

但是，不可否認(rèn)的是，行政規(guī)范在實(shí)際的運(yùn)作中出現(xiàn)了諸多問題，主要表現(xiàn)為：一是行政規(guī)范的制定主體混亂。行政規(guī)范的制定主體應(yīng)該是依現(xiàn)行法律的規(guī)定，但實(shí)際上各個(gè)不同種類、不同級(jí)別的行政機(jī)關(guān)，甚至一些具有行政管理職權(quán)企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體，也紛紛出臺(tái)具有行政管理內(nèi)容的規(guī)范性文件。二是越權(quán)違法現(xiàn)象嚴(yán)重。有些行政主體片面追求本部門利益，隨意擴(kuò)大部門的權(quán)限，出現(xiàn)了上下級(jí)行政主體之間行政規(guī)范性文件越權(quán)，同級(jí)行政主體之間的越權(quán)。三是缺乏嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的制定程序。行政規(guī)范基本無制定計(jì)劃可言，有的機(jī)關(guān)甚至根據(jù)某領(lǐng)導(dǎo)的一句話、一個(gè)批示、便“炮制”一個(gè)規(guī)范性文件，沒有進(jìn)行充分的論證，沒有廣泛征求意見，便草草出臺(tái)規(guī)范性文件。通常是哪方面出了問題就加強(qiáng)哪方面管理，就出臺(tái)哪方面的文件，疲于應(yīng)付、被動(dòng)制定，統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)決策成為一句空話。像這樣制定程序有瑕疵的規(guī)范性文件，缺乏科學(xué)性，質(zhì)量不高，有的出臺(tái)不久就被多次修改甚至“夭折”。四是規(guī)范內(nèi)容違法的情況比較常見。行政法本應(yīng)是一部控權(quán)法、服務(wù)法，但受封建文化傳統(tǒng)、“官本位”和“義務(wù)本位”等文化的影響，有些行政規(guī)范性文件隨意性比較大，濫設(shè)行政處罰權(quán)、行政許可權(quán)、行政收費(fèi)權(quán)，限制公民的權(quán)利、增加公民的義務(wù)的情況時(shí)有發(fā)生。另外對(duì)自身利益最大化的追求在制定行政規(guī)范性文件過程中廣泛存在，這些現(xiàn)象損害了政府機(jī)關(guān)的形象、公民權(quán)益和公共利益。

（二）加強(qiáng)對(duì)行政規(guī)范審查監(jiān)督的必要性

縱觀對(duì)行政規(guī)范合法性審查的幾種監(jiān)督方式，公民只有立法監(jiān)督建議權(quán)，司法監(jiān)督中排除了對(duì)抽象性行政行為的可訴性，社會(huì)監(jiān)督的效果不明顯，實(shí)踐中，運(yùn)用相對(duì)較多的當(dāng)屬行政復(fù)議中提起的對(duì)行政規(guī)范的附帶審查。加強(qiáng)對(duì)行政規(guī)范性文件的審查監(jiān)督，主要是基于以下幾個(gè)方面的需要：

首先，維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的需要。在社會(huì)生活中，法律、行政法規(guī)往往規(guī)定得比較原則，行政規(guī)范往往是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人作出具體行政行為的依據(jù)，也就是說，行政規(guī)范往往對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益產(chǎn)生直接的現(xiàn)實(shí)影響，加強(qiáng)對(duì)行政規(guī)范的審查，有利于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

其次，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的需要。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展離不開法律的保障。市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，要求參與者誠實(shí)信用，維護(hù)良好的競爭秩序；要求政府提供公平的市場競爭環(huán)境，對(duì)違反市場經(jīng)濟(jì)順利運(yùn)行的行為作出制裁。行政規(guī)范由于制定主體混亂，存在著部門越權(quán)制定行政規(guī)范、違法設(shè)定行政許可、保護(hù)不正當(dāng)競爭等不利于市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的現(xiàn)象，因此，有必要加強(qiáng)對(duì)行政規(guī)范的合法性審查。

再次，限制被濫用的自由裁量權(quán)的需要。這主要是針對(duì)行政規(guī)范存在的諸多問題，加強(qiáng)對(duì)行政規(guī)范的審查，限制行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，使得行政機(jī)關(guān)規(guī)范自己的行政行為，也使行政規(guī)范能夠得到公眾認(rèn)同，并得到自覺遵守。

最后，依法行政，建設(shè)和諧社會(huì)的需要。實(shí)現(xiàn)對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，限制行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，促使行政機(jī)關(guān)依法行政，這是建設(shè)和諧社會(huì)的必然要求。

由于行政規(guī)范在社會(huì)中存在著種種異化現(xiàn)象，存在著侵犯行政相對(duì)人利益、破壞市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，行政自由裁量權(quán)濫用、破壞和諧社會(huì)建設(shè)等種種可能性與現(xiàn)實(shí)性現(xiàn)象，加強(qiáng)對(duì)行政規(guī)范的合法審查是必要且迫切的。

二、行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范審查的法律依據(jù)和審查方式

（一）審查的法律依據(jù)

我國行政復(fù)議法第7條明確規(guī)定了行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為進(jìn)行復(fù)議時(shí)，可以一并對(duì)公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)不合法的規(guī)定進(jìn)行合法性審查，其中的規(guī)定是指國務(wù)院部門的規(guī)定、地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。同時(shí)，將部門規(guī)章和地方政府規(guī)章排除在了復(fù)議合法性審查的范圍外。該條明確將行政規(guī)范納入行政復(fù)議審查的范圍。

（二）審查方式

我國行政復(fù)議法規(guī)定，當(dāng)事人提出對(duì)行政規(guī)范性文件審查申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)具備以下條件：第一，只能由行政復(fù)議的申請(qǐng)人提出。被申請(qǐng)人、第三人及案外人等都沒有提出審查申請(qǐng)的權(quán)利，不能成為申請(qǐng)主體。第二，前提必須是對(duì)具體行政行為的合法性申請(qǐng)復(fù)議時(shí)一并提出，申請(qǐng)人不能只對(duì)規(guī)范性文件單獨(dú)提出復(fù)議審查，復(fù)議機(jī)關(guān)也無權(quán)單獨(dú)以“規(guī)定”為對(duì)象進(jìn)行審查?？梢妼?duì)“規(guī)定”的審查具有附帶審查的性質(zhì)。第三，必須是公開頒布的規(guī)定。作為具體行政行為的依據(jù)必須經(jīng)過規(guī)定程序向社會(huì)公開，告知行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)。可見我國行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范的審查是一種附帶審查。

行政復(fù)議法同時(shí)規(guī)定了規(guī)范性文件的轉(zhuǎn)送程序，對(duì)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)無權(quán)處理的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的機(jī)關(guān)依法處理，有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在60日內(nèi)依法處理。需要注意的是，復(fù)議機(jī)關(guān)在轉(zhuǎn)送時(shí)，應(yīng)該轉(zhuǎn)送到行政機(jī)關(guān)而不能是權(quán)力機(jī)關(guān)。有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)包括制定“規(guī)定”的行政機(jī)關(guān)本身和“規(guī)定”制定機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)。

三、行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范合法性審查存在的問題

行政復(fù)議法賦予行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范合法性的審查權(quán)，使得行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范合法性審查有了法定依據(jù)，相對(duì)人不能對(duì)侵犯其權(quán)益的抽象行政行為提起訴訟，在行政復(fù)議程序中找到了救濟(jì)權(quán)利的途徑，維護(hù)了相對(duì)人的合法權(quán)益，使得對(duì)抽象行政行為的審查成為可能（盡管只是對(duì)部分抽象行政行為能夠附帶提起審查申請(qǐng)），具有積極的作用。對(duì)于此規(guī)定我們應(yīng)當(dāng)給予充分的肯定，但不可否認(rèn)的是，這一規(guī)定在實(shí)際的運(yùn)作過程中，也暴露出其理論上與實(shí)踐中的局限性，其主要表現(xiàn)有：

（一）審查范圍狹窄

行政復(fù)議法中規(guī)定可以附帶提起審查申請(qǐng)的行政規(guī)范性文件僅限于三種，不包含對(duì)部門規(guī)章和地方性規(guī)章的審查，也排除了對(duì)法律法規(guī)授權(quán)組織制定的行政規(guī)范性文件的審查。然而，這些規(guī)范性文件涉及的范圍廣，影響范圍大，并不排除這部分行政規(guī)范性文件違法的可能，但行政復(fù)議法卻未將它們納入審查監(jiān)督范圍之內(nèi)。

此外，行政復(fù)議法中規(guī)定的是附帶審查，即只有對(duì)具體行政行為不服時(shí)才可以附帶提起對(duì)行政規(guī)范性文件的審查申請(qǐng)，相對(duì)人并沒有單獨(dú)提起審查申請(qǐng)的權(quán)利，這樣，離開了先前具體行政行為，公民、法人或者其他組織就無法對(duì)行政規(guī)范性文件的合法性提出審查要求，就造成那些違法的行政規(guī)范性文件得不到行政復(fù)議審查。

（二）復(fù)議審查方式僅限于附帶審查

除去上文中我們提到的附帶審查可能導(dǎo)致行政規(guī)范性文件的審查范圍狹窄這一弊端之外，或者，是否可以設(shè)想，對(duì)那些可能違法的卻不能得到行政復(fù)議審查的行政規(guī)范性文件，這樣的規(guī)范有時(shí)會(huì)鼓勵(lì)行政相對(duì)人去實(shí)施法律所禁止的行為，以此來使行政機(jī)關(guān)對(duì)其作出具體行政行為，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)行政規(guī)范性文件提起復(fù)議的審查請(qǐng)求。但是，如果一個(gè)規(guī)范鼓勵(lì)人們通過違法的方式來實(shí)現(xiàn)對(duì)其監(jiān)督，這就違背了行政復(fù)議法的立法宗旨。

再者，按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，如果行政相對(duì)人沒有對(duì)具體行政行為提出復(fù)議申請(qǐng)，那就無法啟動(dòng)對(duì)行政規(guī)范性文件合法性的審查程序，或者，雖然對(duì)具體行政行為提出了復(fù)議申請(qǐng)，但沒有對(duì)所依據(jù)的相關(guān)行政規(guī)范性文件提出合法性審查申請(qǐng)，復(fù)議機(jī)關(guān)就不會(huì)對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查，這樣就會(huì)使復(fù)議監(jiān)督力度大大降低。同時(shí)，行政相對(duì)人對(duì)行政規(guī)范性文件的監(jiān)督，在行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為之后，而不能在行政機(jī)關(guān)尚未實(shí)施行政行為之前提出審查，這使得行政復(fù)議對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的救濟(jì)具有明顯的滯后性［1］。

（三）行政復(fù)議的審查標(biāo)準(zhǔn)僅限于合法性審查，不包含合理性審查

在行政復(fù)議中，對(duì)于行政規(guī)范的審查是一種合法性審查，即審查其內(nèi)容是否合法、制定程序是否合法、是否與上位法相抵觸、制定主體是否合法、是否擁有相應(yīng)的權(quán)限，但對(duì)行政規(guī)范性文件內(nèi)容的合理性是否能進(jìn)行審查卻未作規(guī)定，這就降低了行政監(jiān)督審查的力度，抑制了行政復(fù)議的糾錯(cuò)功能，不符合法的一般精神［2］。作為行政主體內(nèi)部自我糾錯(cuò)制度，行政復(fù)議必須最大限度地救濟(jì)和維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，深化行政監(jiān)督，充分發(fā)揮行政監(jiān)督及時(shí)、高效解決行政糾紛的優(yōu)勢［3］。

（四）對(duì)于審查的結(jié)果、形式和效力，行政復(fù)議法并沒有明確規(guī)定

行政復(fù)議法對(duì)于行政規(guī)范審查的結(jié)果、形式和效力沒有作出規(guī)定，法律效果僅僅針對(duì)具體行政行為。在行政復(fù)議中，如果有權(quán)機(jī)關(guān)認(rèn)為作為具體行政行為依據(jù)的行政規(guī)范性文件不合法時(shí)，僅僅是以適用依據(jù)錯(cuò)誤為由，決定撤銷、變更具體行政行為，或者確認(rèn)具體行政行為違法，但卻很少對(duì)被復(fù)議的不合法的行政規(guī)范性文件進(jìn)行處理。這種做法造成的后果就是不合法的行政規(guī)范性文件仍在合法地侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

（五）違反了“自己不能做自己法官”的自然公正原則

行政復(fù)議是行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我糾錯(cuò)制度，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范性文件的合法性審查，實(shí)則是讓文件制定機(jī)關(guān)來審查自己或者其下屬機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件是否合法。雖然我國實(shí)行規(guī)范性文件備案審查制度，但通常由各級(jí)人民政府的法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行政規(guī)范性文件的備案審查和管理工作，而復(fù)議事項(xiàng)一般由各級(jí)人民政府的法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。不難發(fā)現(xiàn)，備案機(jī)關(guān)與復(fù)議機(jī)關(guān)實(shí)則為一個(gè)機(jī)關(guān)兩塊牌子，復(fù)議機(jī)關(guān)在對(duì)已經(jīng)自己備案的行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查時(shí)，不免想當(dāng)然地認(rèn)為經(jīng)過自己審查備案的行政規(guī)范是沒有問題的，最終往往會(huì)維持被復(fù)議的具體行政行為和所依據(jù)的行政規(guī)范性文件，從而使對(duì)行政規(guī)范的復(fù)議審查流于形式。

上述程序規(guī)定的缺失，“使得行政復(fù)議法所規(guī)定的這項(xiàng)美好的制度形同虛設(shè)，甚至偏離立法本意”［4］。

四、行政規(guī)范審查制度的完善建議

行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范的合法性審查，其立法本意是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的監(jiān)督，為行政相對(duì)人提供權(quán)利救濟(jì)的途徑，更好地維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，然而，這一制度在實(shí)施過程中存在種種異化現(xiàn)象。為了使這一制度能夠充分發(fā)揮其應(yīng)有的功用，我們必須對(duì)其予以完善。

（一）擴(kuò)大行政復(fù)議的審查范圍

從上文的分析中我們可以看出，目前行政復(fù)議對(duì)行政規(guī)范性文件的審查范圍過于狹窄，數(shù)量多、影響大的國務(wù)院有關(guān)行政決定命令、地方政府規(guī)章、法律法規(guī)授權(quán)組織制定的行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)納入到行政復(fù)議的范圍。同時(shí)，對(duì)于附帶審查導(dǎo)致的對(duì)可能違法的行政規(guī)范性文件不能納入到復(fù)議范圍的問題，最終應(yīng)當(dāng)通過對(duì)行政復(fù)議審查方式的改革來實(shí)現(xiàn)完善。

（二）消除附帶審查的弊端，完善復(fù)議審查方式

附帶審查方式導(dǎo)致的問題主要有兩個(gè)，其一是相對(duì)人對(duì)可能違法的行政規(guī)范性文件不能單獨(dú)提出復(fù)議審查申請(qǐng)，導(dǎo)致行政復(fù)議的審查范圍狹窄；其二是以具體行政行為的存在為前提，會(huì)出現(xiàn)鼓勵(lì)相對(duì)人故意違法以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政規(guī)范性文件提出審查申請(qǐng)的目的。因而，完善行政復(fù)議的審查方式，學(xué)者們提出了相應(yīng)的解決方案，具體論述如下：

首先，不以具體行政行為的存在為對(duì)行政規(guī)范性文件申請(qǐng)復(fù)議的前提，應(yīng)當(dāng)賦予行政相對(duì)人對(duì)行政規(guī)范性文件的單獨(dú)復(fù)議申請(qǐng)權(quán)，并且存在事前救濟(jì)的可能。

應(yīng)當(dāng)明確：行政復(fù)議作為一種行政監(jiān)督和行政救濟(jì)程序，基本任務(wù)是保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。只要行政主體的違法或不當(dāng)行政行為侵犯了公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，都理應(yīng)納入行政復(fù)議的范圍。并且，從行政法治的基本原則出發(fā)，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)行為都應(yīng)當(dāng)在法律的明確授權(quán)和約束之下，受到有效控制與監(jiān)督，減少行政違法與不當(dāng)行政行為，保證行政相對(duì)人的合法權(quán)益。行政規(guī)范性文件作為一種抽象行政行為，雖然作出之后不是立即對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生直接的法律效力，但會(huì)在將來某一時(shí)間直接影響公民、法人和其他組織的權(quán)益，而且對(duì)社會(huì)的影響范圍又遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一次具體的行政行為；所以如果等到具體行政行為作出后，或者對(duì)行政相對(duì)人已經(jīng)產(chǎn)生了實(shí)際損失，才能付諸復(fù)議制度實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)，這無疑是與行政復(fù)議的目的要求相違背的。

其次，對(duì)行政規(guī)范的復(fù)議制度最終應(yīng)當(dāng)形成直接的附帶審查制度、直接的獨(dú)立審查制度和主動(dòng)的職權(quán)審查制度。對(duì)于前兩種，即改變目前的間接的附帶審查方式，規(guī)定無論行政相對(duì)人附帶還是單獨(dú)就行政規(guī)范提出復(fù)議審查的申請(qǐng)，復(fù)議機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)直接適用行政復(fù)議法所規(guī)定的受理、審理和決定程序。對(duì)于第三種，其依據(jù)主要是行政復(fù)議法第27條，即復(fù)議機(jī)關(guān)在行政復(fù)議中，如果發(fā)現(xiàn)被申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為所依據(jù)的行政規(guī)范違法或不當(dāng)，即使申請(qǐng)人沒有對(duì)該行政規(guī)范提出申請(qǐng)，也應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動(dòng)地予以撤銷或變更，或者提請(qǐng)有權(quán)的行政主體依法予以撤銷或變更，而不能借口相對(duì)人沒有提出申請(qǐng)而拒絕對(duì)行政規(guī)范合法性進(jìn)行審查、處理。鑒于行政復(fù)議機(jī)關(guān)與備案機(jī)關(guān)實(shí)為一個(gè)機(jī)構(gòu)兩種職能的現(xiàn)狀，以及行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)下屬機(jī)關(guān)的官官相護(hù)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)主動(dòng)審查的現(xiàn)象少之又少，我們應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化這一制度的實(shí)施。

（三）提高行政復(fù)議的審查標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)行法律只規(guī)定了行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范的合法性審查權(quán)，而未規(guī)定對(duì)行政復(fù)議規(guī)范的合理性審查，然而，從上文的分析中，我們看到其實(shí)施效果并不理想，當(dāng)務(wù)之急，我們應(yīng)當(dāng)完善行政復(fù)議的審查標(biāo)準(zhǔn)，既要進(jìn)行合法性審查，也要進(jìn)行合理性審查。

對(duì)行政規(guī)范的合法性審查，主要審查行政規(guī)范性文件的制定主體、制定程序、內(nèi)容是否合法，是否與上位法相抵觸等。對(duì)行政規(guī)范性文件的合理性審查，主要考察其制定目的、動(dòng)機(jī)是否合乎公益和正常人的一般判斷，其設(shè)定的具體措施是否與實(shí)際情況相適應(yīng)以及是否符合（即工具合理性，注重于判斷條文規(guī)定對(duì)公民經(jīng)濟(jì)損益所造成的影響是否公平以及可以承受）和效率（即經(jīng)濟(jì)合理性），平衡了不同方面的利益。此外，還應(yīng)當(dāng)衡量是否符合價(jià)值合理性，即規(guī)范性文件違背上位法的立法精神的情形以及規(guī)范性文件規(guī)定的內(nèi)容與政府的職能定位或政治角色不相稱而產(chǎn)生的價(jià)值合理性問題，概括之，即為形式合理標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)質(zhì)合理標(biāo)準(zhǔn)。

（四）明確規(guī)定審查結(jié)果的形式和效力

規(guī)范性文件經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)審查后，處理結(jié)果一般分為兩種：第一，對(duì)于適用法律正確，且制定程序合法、內(nèi)容適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，作出予以維持的審查結(jié)果；第二，對(duì)于行政規(guī)范性文件存在違法或不當(dāng)?shù)那闆r的，作出予以改變或撤銷認(rèn)定，而對(duì)于其審查結(jié)果應(yīng)當(dāng)采取決定的形式作出。

（五）其他建議

對(duì)于行政復(fù)議中對(duì)行政規(guī)范的合法審查中出現(xiàn)的其他問題，例如“自己做自己的法官”有失公正之嫌，我們應(yīng)當(dāng)通過完善相關(guān)制度設(shè)計(jì)，發(fā)揮行政監(jiān)督中上級(jí)行政機(jī)關(guān)更熟悉某一專業(yè)領(lǐng)域行政管理的情況，對(duì)行政規(guī)范性文件是否違法更容易鑒別這一優(yōu)勢。另外，對(duì)于行政規(guī)范性文件復(fù)議過程事實(shí)上的遲延問題，應(yīng)當(dāng)落實(shí)第26條對(duì)行政規(guī)范性文件處理期限的規(guī)定；應(yīng)當(dāng)建立當(dāng)事人的參與制度，為當(dāng)事人提供表達(dá)意見的機(jī)會(huì)，加強(qiáng)對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查過程的監(jiān)督，并明確行政復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的處理措施。

五、結(jié)語

行政復(fù)議法的立法宗旨是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，促使行政機(jī)關(guān)依法行政，維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，然而，立法者不是萬能的，其在立法時(shí)，必然要受到當(dāng)時(shí)的立法條件的制約，要考慮當(dāng)時(shí)的社會(huì)的法治環(huán)境，要衡量當(dāng)時(shí)的學(xué)術(shù)研究的程度，某一制度是否已經(jīng)在理論上成熟，在實(shí)踐中具有實(shí)施的可能性與必要性等諸多問題，立法者自身的局限性以及社會(huì)環(huán)境等諸多的限制因素，加之某一規(guī)定的出臺(tái)必然要接受實(shí)踐的檢驗(yàn)，在實(shí)踐中暴露不足，以此來促進(jìn)理論上的進(jìn)一步成熟，促使在立法上的進(jìn)一步完善。行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范的合法性審查權(quán)也正是在實(shí)踐中得到切實(shí)的檢驗(yàn)后，根據(jù)其實(shí)施的效果，使我們得出了制度是好的，但是必須完善這一中肯的結(jié)論。當(dāng)前理論研究的任務(wù)，是如何改進(jìn)，使其充分發(fā)揮功效。

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