論政府在職業(yè)教育集團化辦學中的作用

□周樂瑞 徐 涵

黨的“十四大”提出將建立社會主義市場經(jīng)濟體制作為我國經(jīng)濟體制改革的目標，這標志著我國的經(jīng)濟體制開始從計劃經(jīng)濟轉向市場經(jīng)濟。與此同時，作為服務于經(jīng)濟社會發(fā)展的職業(yè)教育也由按照政府的行政指令計劃、依托部門辦學轉向按照市場需求辦學。各級各類職業(yè)學校要在政府的指導下，主動地適應社會主義市場經(jīng)濟的需求，依靠社會力量聯(lián)合辦學，尤其是2005年《國務院關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》提出要“完善政府主導、依靠企業(yè)、充分發(fā)揮行業(yè)作用、社會力量積極參與的多元辦學格局，實行政府統(tǒng)籌、分級管理，走規(guī)?；?、集團化、連鎖化辦學的路子”，職業(yè)教育集團化辦學就是在這樣的背景下發(fā)展起來的。然而，在職業(yè)教育集團化辦學的過程中相應的法規(guī)和政府的支持性政策不夠完善，企業(yè)參與職業(yè)教育集團化辦學的積極性不高等問題依舊突出。要解決這些問題，促進職業(yè)教育集團化辦學健康、持續(xù)、和諧與優(yōu)質發(fā)展，需要充分發(fā)揮政府的作用。

一、完善法規(guī)——推動職業(yè)教育集團化辦學健康發(fā)展

目前，職業(yè)教育集團化辦學缺乏規(guī)范的辦學體制，在實踐中，各地區(qū)根據(jù)實際情況仍處于摸索狀態(tài)。國家和地方政府的文件規(guī)定職業(yè)教育集團是在集團章程的規(guī)范下，基于集團內各成員單位的隸屬關系、產權性質和員工身份不變的基礎上自愿組建而成的非法人產教聯(lián)合體。換言之，目前的職業(yè)教育集團在法律上不具有獨立法人的身份，是一個非法人組織。這進而導致職業(yè)教育集團法律地位的缺失，使得職業(yè)教育集團不能以自身的名義參與各種社會活動，如聯(lián)合招生、與企業(yè)簽訂合作協(xié)議等，造成職業(yè)教育集團組織的功能難以得到有效的發(fā)揮。除此之外，職業(yè)教育集團內各成員單位是通過與牽頭單位簽訂契約的形式自由地加入或退出集團組織。在法律上，這種契約很難界定成員單位與職業(yè)教育集團組織之間的法律關系。職業(yè)教育集團化在辦學的過程中，難以對各成員單位之間的責任和義務，以及職教集團自身所應該承擔的法律責任加以界定，從而導致我國職業(yè)教育集團化辦學處于松散的狀態(tài)，缺乏約束力。為了改變職業(yè)教育集團化辦學受職業(yè)教育法律法規(guī)不完善的種種限制，推動職業(yè)教育集團化辦學健康有序地發(fā)展，需要發(fā)揮政府的作用。

（一）厘清職業(yè)教育集團的法律性質并賦予其合適的法人身份

我國的《民法通則》將法人分為企業(yè)法人、事業(yè)法人、社會團體法人和機關法人四種類型。其中，區(qū)分企業(yè)法人與事業(yè)法人、社會團體法人的關鍵是看某組織機構的法律性質，即是否以營利為目的。實際上，職業(yè)教育集團的法律性質決定了其法人身份。然而，現(xiàn)有的法律法規(guī)與政府的相關文件并未對職業(yè)教育集團的法律性質加以規(guī)定。因此，在賦予職業(yè)教育集團法人身份時，首先要明確它的法律性質。

職業(yè)學校和企業(yè)是職業(yè)教育集團中的兩大主要成員，分別隸屬于兩個不同的部門，是兩種不同性質的機構。其中，企業(yè)按照《公司法》實行企業(yè)化管理，以獲取利潤為最終目的，屬于營利性質的組織；職業(yè)學校分公辦與民辦兩種類型，公辦學校屬非營利性組織，民辦的職業(yè)學校營利性與非營利性并存。究竟該如何判斷一所職業(yè)教育集團是營利性質還是非營利性質呢？有學者認為衡量一個組織是否為非營利性質主要有三個指標，即組織的宗旨不以營利為目的；組織的利潤不能用于成員間的分配和分紅；組織的資產不能以任何形式轉變?yōu)樗饺素敭a。[1]事實上，我國現(xiàn)有的職業(yè)教育集團絕大多數(shù)屬于非營利性質。但是，我國目前的教育法律制度并未對營利性與非營利性的教育機構做出明確的區(qū)分，造成一些職業(yè)教育集團注冊為事業(yè)法人，卻實行企業(yè)化管理，獲取利潤。為了使職業(yè)教育集團化辦學合法化與規(guī)范化，政府部門需要進一步完善法律法規(guī)，在職業(yè)教育集團化辦學的規(guī)章制度中明確地規(guī)定具有營利性質的職業(yè)教育集團為企業(yè)屬性的組織機構，將其法人身份定位為企業(yè)法人；不具有營利性質的職業(yè)教育集團為事業(yè)屬性的組織機構，將其法人身份定位為事業(yè)法人或社會團體法人。

（二）明確職業(yè)學校和企業(yè)參與職業(yè)教育集團化辦學的權利與義務

沒有無權利的義務，也沒有無義務的權利，權利和義務是相互對應的。享有權利可以維護合法的利益，履行義務可以保障權利的實現(xiàn)。我國現(xiàn)有的法律法規(guī)對企業(yè)參與職業(yè)教育的權利和義務并沒有做出明確的規(guī)定，如我國1996年頒布的《職業(yè)教育法》規(guī)定：“行業(yè)組織和企業(yè)、事業(yè)組織應當依法履行實施職業(yè)教育的義務”；“企業(yè)未按本法規(guī)實施職業(yè)教育的，縣級以上地方人民政府應當責令改正，拒不改正者，可以收取企業(yè)應當承擔的職業(yè)教育經(jīng)費或應當依照教育法的有關規(guī)定給予處罰”。上述條例中的四個“應當”表明法律法規(guī)規(guī)定的力度不夠，對于企業(yè)需要履行哪些義務沒有做出具體的規(guī)定；企業(yè)未依法履行義務的處罰措施也是輕描淡寫，沒有明確的處罰規(guī)定?？梢?，《職業(yè)教育法》對企業(yè)參與職業(yè)教育的權利和義務缺乏實質性、可操作性的規(guī)定。正因為法規(guī)的不完善，才造成企業(yè)不愿意或消極地參與職業(yè)教育。為了提高職業(yè)教育集團內各成員單位的合作動機，增強職業(yè)教育集團化辦學的吸引力，需要政府部門完善法規(guī)和集團章程，明確職業(yè)學校、企業(yè)及其他成員單位在職業(yè)教育集團化辦學中的權利和義務。

同時，在規(guī)定權利和義務時應遵循三個原則：一是具體性原則，對職業(yè)教育集團內各成員單位的權利和義務的規(guī)定應盡可能具體詳細，避免籠統(tǒng)與模糊；二是針對性原則，根據(jù)職業(yè)學校、企業(yè)或集團內其他成員單位的特征及優(yōu)勢，分別予以規(guī)定它們的權利與義務，便于發(fā)揮各自的優(yōu)勢，取長補短；三是可行性原則，各成員單位享有的權利和履行的義務應切實可行，避免隨意性。

二、政策支持——引導職業(yè)教育集團化辦學持續(xù)發(fā)展

職業(yè)教育集團化辦學的可持續(xù)發(fā)展需要政府的政策支持。目前，政府實質性的支持政策處于缺失狀態(tài)。隨著我國經(jīng)濟體制的改革，政府的職能發(fā)生了變化，由原來的直接干預轉向宏觀調控，并逐漸向服務性政府轉變。實際上，為職業(yè)教育集團化辦學提供支持性的政策正是服務性政府應該承擔的責任，加上職業(yè)教育集團化辦學的體制和機制問題仍有待于進一步完善，因此，職業(yè)教育集團化辦學的長遠發(fā)展離不開政府的政策支持與引導。

（一）建立多種渠道籌集職業(yè)教育集團化辦學經(jīng)費來源制度

職業(yè)教育集團化辦學需要有穩(wěn)定的經(jīng)費來源，但是，在各省市教育主管部門已經(jīng)出臺的有關組建職業(yè)教育集團工作的意見中并沒有對集團化辦學的經(jīng)費來源做出明確的規(guī)定。充足的經(jīng)費是職業(yè)教育集團化辦學順利運行的關鍵，而建立多元化的經(jīng)費來源制度是職業(yè)教育集團化辦學順利開展的重要措施。

首先，建立專項經(jīng)費投入制度。大多數(shù)職業(yè)教育集團都是以重點或國家示范性職業(yè)學校為牽頭單位組建的，公立職業(yè)學校的辦學主要依靠財政投入。職業(yè)教育的性質決定了職業(yè)學校所需要的辦學經(jīng)費要遠大于普通學校，而在我國教育資源的分配中，職業(yè)教育所得到的財政投入遠遠少于普通教育，國家財政性教育支出又很少有地方能夠達到《中國教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》中規(guī)定的占GDP比重的4%，因此，職業(yè)學校難以承擔集團化辦學的費用。為了推動職業(yè)教育集團化辦學的長遠發(fā)展，浙江省嘉興市政府投入600多萬元專項經(jīng)費用于支持校企合作和職業(yè)教育集團化辦學[2]。另外，上海市教委正在探索建立支持職業(yè)教育集團化辦學的專項經(jīng)費投入制度，該制度實行一次審定，分批撥給，視辦學績效情況予以追加。專項經(jīng)費投入制度的建立可以保證資金的專項專用，有效地緩解職業(yè)教育集團化辦學的經(jīng)費困難問題，從而提高職業(yè)教育集團化辦學的吸引力。

其次，重新制定職工教育經(jīng)費的管理辦法。職工教育經(jīng)費是指企業(yè)提取一定比例的工資總額用于職工參與教育培訓、職業(yè)技能鑒定與職業(yè)資格認證等方面的費用。1996年頒布的《職業(yè)教育法》規(guī)定企業(yè)要承擔對本單位職工和準備錄用的人員進行職業(yè)教育的費用。目前，企業(yè)的職工教育經(jīng)費大多由工會集中管理。其實，參與職業(yè)教育集團化辦學的企業(yè)可以利用集團內的資源來完成其職工的教育培訓、職業(yè)技能鑒定和職業(yè)資格認證，因此，這部分企業(yè)的職工教育經(jīng)費可以交由職業(yè)教育集團進行管理。

再次，鼓勵社會各界捐資職業(yè)教育集團化辦學。鼓勵企業(yè)、事業(yè)組織、社會團體及個人對職業(yè)教育集團化辦學的資助和捐贈，并出臺有關捐資職業(yè)教育集團化辦學的稅收減免政策；鼓勵社會各界成立職業(yè)教育集團化辦學的基金，面向社會募集資金；鼓勵金融機構運用信貸手段扶持發(fā)展職業(yè)教育集團化辦學。

（二）為參與職教集團化辦學的企業(yè)和職業(yè)學校提供優(yōu)惠政策

首先，為企業(yè)提供優(yōu)惠政策。企業(yè)使用集團內教育資源可以享受一定的優(yōu)惠，如企業(yè)職工的職后培訓、職業(yè)技能鑒定與職業(yè)資格認定可交由集團內的職業(yè)學校進行實施，在費用方面，可享受在校生的待遇。企業(yè)可以優(yōu)先挑選與錄用職業(yè)教育集團內的畢業(yè)生。

其次，為職業(yè)學校提供優(yōu)惠政策。為了加快發(fā)展職業(yè)教育集團化辦學，政府部門要為參與組建職業(yè)教育集團的職業(yè)學校提供相應的優(yōu)惠政策。上海市教育委員會在文件中指出“在安排財政支持的職業(yè)教育項目時，優(yōu)先考慮集團內的職業(yè)院校；對集團內的職業(yè)學校優(yōu)先給予政府委托的培訓任務；凡符合有關條件的集團內高職院?？杀涣腥敫咝Ｒ婪ㄗ灾髡猩母镌圏c院?！盵3]。這些優(yōu)惠政策可以有效地提高職業(yè)教育集團化辦學的吸引力。

三、統(tǒng)籌協(xié)調——促進職業(yè)教育集團化辦學和諧發(fā)展

在職業(yè)教育集團的發(fā)展過程中，參與集團化辦學的職業(yè)學校與企業(yè)的數(shù)量逐漸增多，職業(yè)教育集團化辦學的規(guī)模逐步擴大。由此也帶來了各職業(yè)教育集團之間的發(fā)展及資源出現(xiàn)不平衡的現(xiàn)象，成員單位之間也存在利益沖突。為了促進職業(yè)教育集團化辦學和諧發(fā)展，需要政府統(tǒng)籌協(xié)調。

（一）充分發(fā)揮政府在職業(yè)教育集團化辦學中統(tǒng)籌規(guī)劃的作用

政府作為職業(yè)教育集團化辦學的統(tǒng)籌者，要將發(fā)展職業(yè)教育集團化辦學納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)劃之中，依據(jù)區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展情況統(tǒng)籌職業(yè)教育集團化辦學的資源。一方面，統(tǒng)籌社會各行各業(yè)對技術、技能型人才的需求狀況，并在此基礎上統(tǒng)籌各專業(yè)的合理設置。目前，職業(yè)學校開設的專業(yè)主要面向第二產業(yè)，特別是計算機應用等工科類專業(yè)幾乎每所學校都開設，而面向第三產業(yè)所開設的專業(yè)偏少。另一方面，統(tǒng)籌職業(yè)學校的教師資源，對各級各類職業(yè)學校的師生比、“雙師型”教師所占比例、文化課教師與專業(yè)課教師的比例、各學科專任教師的比例進行合理的配置。除此之外，要協(xié)助職業(yè)教育集團的組建方進行組織制度、運行機制與發(fā)展目標的規(guī)劃與設計。

（二）充分發(fā)揮政府在職業(yè)教育集團化辦學中組織協(xié)調的作用

在職業(yè)教育集團化辦學中，職業(yè)學校隸屬于教育系統(tǒng)，肩負著為企業(yè)培養(yǎng)合格的技術工人和為上一級學校輸送合格新生的重任；企業(yè)屬于行業(yè)系統(tǒng)，以追求利潤為其發(fā)展的最終目標。兩者之間目標不一致，難免產生利益沖突。而它們的上級主管部門，即教育行政部門和行業(yè)主管部門屬于兩個不同的管理部門，都有各自利益的追求點，因此很難協(xié)調兩者之間的矛盾。在市場經(jīng)濟下，具有服務性質的政府作為職業(yè)教育集團化辦學的協(xié)調者有利于協(xié)調企業(yè)與職業(yè)學校之間的利益。

政府的組織協(xié)調作用主要包括兩個方面：一方面，尋找職業(yè)學校與企業(yè)之間共同的利益與興趣。在職業(yè)教育集團的組建和運行過程中，政府要努力地尋找職業(yè)學校與企業(yè)之間利益及其興趣的共同點，充分顧及各方的利益，增強職業(yè)教育集團內部的凝聚力。另一方面，組建職業(yè)教育集團化辦學委員會。挑選職業(yè)學校、企業(yè)、教育行政部門和行業(yè)主管部門的代表作為主要成員組建職業(yè)教育集團化辦學委員會，由該委員會專門負責協(xié)調職業(yè)學校與企業(yè)之間的利益，如我國臺灣地區(qū)成立的產學合作指導委員會，負責協(xié)調臺灣地區(qū)技職院校、企業(yè)與科研機構之間的利益。充分發(fā)揮政府的協(xié)調作用能有效地促進職業(yè)教育集團化辦學健康、持續(xù)發(fā)展。

四、評估監(jiān)管——保障職業(yè)教育集團化辦學優(yōu)質發(fā)展

在職業(yè)教育集團化辦學中，成員單位以簽訂合作契約的形式來確定各自在職業(yè)教育集團化辦學中的權利和義務，存在一定的制約性，但成員單位可以自由地加入或退出職教集團，因此，這種約束力不強。目前，雖然國家和地方政府出臺了有關職業(yè)教育的法律法規(guī)，但是缺乏有關職業(yè)教育集團化辦學的規(guī)章制度或實施辦法。職業(yè)教育集團化辦學健康、持續(xù)、優(yōu)質發(fā)展離不開政府部門的監(jiān)管。

（一）指派或授權第三方機構對職業(yè)教育集團化辦學質量進行評估

職業(yè)教育集團化辦學是否處于良性發(fā)展狀態(tài)，辦學效果是否達到預期目標，需要權威機構的評估。在發(fā)達國家，有關校企合作項目的運行過程及所取得的效果會有專門的評估機構定期進行評估，參與評估的人員通常由政府部門、教育部門、行業(yè)部門與社會人士組成。為了保證職業(yè)教育集團化辦學的實效性，政府部門可以指派或授權第三方機構建立有效的評估指標代替政府履行評估的職能，定期對職業(yè)教育集團化辦學的質量進行評估。評估指標可以從辦學的成本、效益、人才培養(yǎng)的質量、管理的科學性等方面進行考慮，并遵循客觀性、科學性與可測性的原則。第三方機構應定期收集職業(yè)教育集團化辦學的資料、對已經(jīng)開展集團化辦學的職教集團進行實地考察，根據(jù)收集資料與實地考察結果對職業(yè)教育集團化辦學進行評估，并將評估結果及時向社會公布。政府部門可根據(jù)評估結果有針對性地進行獎罰。同時，在宏觀層面上，政府部門應進一步完善職業(yè)準入制度與職業(yè)資格制度，逐步建立職業(yè)教育集團化辦學的質量認證制度，以提高職業(yè)教育集團化辦學的質量。

（二）對職業(yè)教育集團化辦學專項經(jīng)費使用的合理性進行監(jiān)管

全國職業(yè)教育工作會議發(fā)布的《關于進一步加強職業(yè)教育工作的若干意見》規(guī)定，各級政府要制定本省職業(yè)教育生均經(jīng)費投入標準，并依法督促各級財政部門予以足額撥付，督促職業(yè)學校按標準投入經(jīng)費[4]，確保職業(yè)教育生均經(jīng)費的具體落實及其經(jīng)費使用的有效性與合理性。職業(yè)教育集團化辦學的專項經(jīng)費要做到?？顚Ｓ?，需要對經(jīng)費的使用情況進行監(jiān)督管理。政府部門可以通過制定職業(yè)教育集團化辦學專項經(jīng)費的使用細則，嚴格要求職業(yè)學校按使用細則來使用經(jīng)費，并按年度提交專項經(jīng)費的使用明細，防止職業(yè)教育集團化辦學的專項經(jīng)費被非法挪作他用，進而確保專項經(jīng)費使用的合理性、合法性和有效性。

[1]賈西津.對民辦教育營利性與非營利性的思考[J].教育研究，2003（03）.

[2]邢暉.政府統(tǒng)籌推進職業(yè)教育“序變”和“質變”[J].教育與職業(yè)，2012（01）：79.

[3]上海市教育委員會關于印發(fā)《關于本市推進組建職業(yè)教育集團工作的意見》的通知[EB/OL].http：//www.chinalawedu.com/news/1200/22598/22799/2007/7/li1702421614277002 1468-o.htm.

[4]張新民.論高職發(fā)展中政府主導作用的發(fā)揮[J].職業(yè)技術教育（教科版），2004（34）.