貴陽市拆遷農(nóng)戶返貧危機問題研究

尹 丹

（貴州師范大學職業(yè)技術學院，貴州貴陽550000）

根據(jù)《貴州省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2011-2030年）》方案，到“十二五”期末，貴州的城鎮(zhèn)人口將增加至1450萬人左右，城鎮(zhèn)化率達到41%左右；到2020年城鎮(zhèn)化率達到50%左右；到2030年，城鎮(zhèn)化率將提高到60%左右。隨著城鎮(zhèn)化建設的不斷提速，大規(guī)模交通、基礎設施建設及城市擴張等，貴陽市近郊及周邊大量農(nóng)民農(nóng)田、耕地及住房被拆、被占，失地農(nóng)民數(shù)量逐年大幅度增加。據(jù)統(tǒng)計，在中國，每征用一畝地，將使1.4個農(nóng)民失去土地。估計到2030年中國失地農(nóng)民將達1.1億人。而近幾年來，隨著土地價格的不斷攀升，對失地拆遷賠償標準的不斷提高，貴陽市周郊拆遷農(nóng)戶也因此一夜跨入富裕行列。也許財富來得太快，有些農(nóng)戶對賠償款不能合理使用，產(chǎn)生了吸毒、賭博、盲目消費等一系列社會問題，而有的農(nóng)戶則將賠償款揮霍完畢后重新回到貧困狀態(tài)，成了“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”的三無人群。因此關注高房價時代的拆遷農(nóng)戶，引導和帶領他們持續(xù)致富，對維護社會和諧穩(wěn)定、保障經(jīng)濟社會平穩(wěn)發(fā)展具有十分重要的意義。

一、拆遷農(nóng)戶返貧危機的原因

（一 ）文化程度偏低，勞動技能單一，再就業(yè)困難

據(jù)調(diào)查，拆遷農(nóng)民的文化程度普遍偏低，以小學、初中文化為主，且勞動技能單一。失地前，大多農(nóng)民主要靠農(nóng)業(yè)耕種及與農(nóng)業(yè)相關的勞作取得生活來源；失地后，農(nóng)民失去了賴以生存的土地，雖然取得了一定的經(jīng)濟補償，但我們應該理性的看到，這部分補償不過是對未來收入的提前預支。農(nóng)民失去了土地，不管補償了多少錢,都將失去對未來生活的穩(wěn)定預期和保障。特別是年齡較大的農(nóng)民，文化程度低，無一技之長，再就業(yè)基本無望。過去靠土地還能自給自足，而現(xiàn)在隨著生活成本的逐年提高，如果相應的養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險制度等沒有跟進，當他們遭遇疾病、意外傷害等突發(fā)事件時，補償款必將在短期內(nèi)快速用完而重新返貧。對于年輕一代，文化程度、基本素質(zhì)和技能水平也不高，再加上部分青年人比老一輩缺乏吃苦耐勞的精神，在當今社會競爭日益激烈的環(huán)境下，也很難找到合適的工作崗位，如僅靠拆遷補償款生活也必將“坐吃山空”。

（二 ）思想價值觀念的沖擊與身份認同感的缺失

據(jù)報道，在今年貴陽警方破獲的特大賭博案件中，涉賭人員中不少是拆遷戶。辦案民警說：“原本可以走上致富路的這些村民，因缺乏一技之長和長遠打算，很快會變得一無所有?！边^去，農(nóng)民主要靠勤勞致富，勤儉持家。而拆遷一夜暴富后，很多農(nóng)民心理失衡，買好房、買好車、相互攀比、盲目消費現(xiàn)象嚴重。有的農(nóng)民甚至拿著大筆錢財浪費或不正當消費，有部分人終日無所事事，游手好閑、沉迷賭博，有的甚至染上了毒癮。有的農(nóng)民思想陳舊，受“小富則安”小農(nóng)經(jīng)濟思想的影響，就業(yè)意識差，不愿到勞動市場去參與就業(yè)競爭，安于現(xiàn)狀。另外，隨著城鎮(zhèn)化建設的加快，農(nóng)民在失地的同時也完成了身份的轉換，“住上了樓房，成為了市民”。但拆遷農(nóng)民向城市市民的轉變，實際上是一種被動城市化的過程，缺乏足夠的時間過渡和心理適應，特別是受鄉(xiāng)土文化和傳統(tǒng)觀念的影響，中國長期存在的城鄉(xiāng)二元分割體制的制約，在一段時間內(nèi)，拆遷農(nóng)民很難真正從生活方式到思維觀念等方面完成一種真正意義上的轉變。當前學界對“市民化”的定義理解為：農(nóng)民市民化的實質(zhì)在于其思想意識、生產(chǎn)與生活方式的本質(zhì)性轉變，是現(xiàn)有傳統(tǒng)農(nóng)民在身份、地位、價值觀、社會權利，以及生產(chǎn)與生活方式等各方面全面向城市居民的轉化，是農(nóng)民社會文化屬性與角色內(nèi)涵的轉型過程 (市民化)和各種社會關系的重構過程(結構化)。但在我們的走訪調(diào)查中，很多失地農(nóng)民對身份認同感感到迷茫。無地可耕，不再是農(nóng)民；雖然是市民，但也不被城市接納，成為了游走于城市與農(nóng)村的“邊緣人”。一村民說：“進城后普遍有不如城里人的自卑感，在融入城市方面感覺比不上自主進城的農(nóng)民工?！?/p>

（三 ）投資意識和理財技巧的缺乏

大部分拆遷農(nóng)戶獲得賠償款后卻不具備相應的個人投資意識和理財技巧，思想保守，選擇投資渠道狹窄，認為最好的投資就是存銀行。更談不上利用現(xiàn)在新型的投資渠道和方法進行投資。多數(shù)農(nóng)戶也不會根據(jù)保險、債券、房地產(chǎn)、基金、股票的特點和風險度來合理配置自己的資產(chǎn)進行保值與增值。伴隨著投資風險的增加，一旦農(nóng)民盲目投資創(chuàng)業(yè)失敗，很難從頭再來。

二、解決拆遷農(nóng)戶返貧危機的對策

（一 ）進行土地征用補償安置制度的改革，保障拆遷農(nóng)戶長遠利益

目前，我國拆遷農(nóng)戶的安置模式主要有貨幣安置、留地安置、社會保險安置、參股或租賃安置、住房安置、綜合安置等形式。就貴陽市來看，對拆遷農(nóng)戶的土地補償方式都是采用貨幣安置，一次性進行現(xiàn)金補償。這種方式對政府而言，相對簡單方便，便于操作。按照我國《土地管理法》的規(guī)定：“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！币虼?，對拆遷農(nóng)戶而言，不過是“將長期積累的財富，一夜兌現(xiàn)”，雖然現(xiàn)在的生活過得還不錯，但長遠來看存在一定的返貧隱患。并且在實際補償過程中，還存在補償標準不一致、補償款不到位等問題。特別是在較早的拆遷過程中，補償標準普遍偏低。據(jù)統(tǒng)計，2010年全國土地出讓金收入達到2.9萬多億元，比預定計劃增長213%。2011年也達到了2.3萬億元，這部分主要是出讓土地的收入?！艾F(xiàn)在對農(nóng)民補償?shù)臉藴孰m然在逐漸提高，但我個人認為補償實際只是其中一部分”?！斑€有土地的增值收益大約3.3萬億元，這當中有很大一塊最后被政府拿去，真正用到農(nóng)村基礎建設的比重非常小。這一塊收入當中，能不能讓農(nóng)民合理合法地獲得他們應有的份額，使他們有一個長久的、可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟來源，讓集體所有土地、集體建設用地也作為一種股份入股，這樣農(nóng)民常年能有分紅。”全國人大代表中國社會科學院研究員張曉山在關注我國城鎮(zhèn)化過程中曾提出以上問題。國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長徐小青也指出：“在現(xiàn)行征地制度下，農(nóng)民無法公平分享土地資本化后的升值收益，實際上被甩出了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程?！倍衲曛醒胍惶栁募鞔_指出：依法征收農(nóng)民集體所有土地，要提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠生計有保障。因此，從根本上講,讓農(nóng)民持久合理地分享城市化過程中土地增值的收益,才能真正化解“拆遷富翁”返貧的危機。

針對現(xiàn)有貨幣安置存有的弊端，我們應該采用多樣化的補償模式。

1.利用留地安置，進行資產(chǎn)建設

以貴陽觀山湖新區(qū)（原金陽新區(qū)）為例，在貴陽市人民政府辦公廳印發(fā)《貴陽市人民政府關于金陽新區(qū)征地拆遷和安置扶助被征地農(nóng)民的暫行規(guī)定》就規(guī)定了實行村集體經(jīng)濟發(fā)展留用地制度，明確指出：“按城市規(guī)劃集中開發(fā)的區(qū)域，經(jīng)批準農(nóng)用地轉為建設用地后，可留給被征地村不超過被征地總量8%的用地，作為村集體經(jīng)濟發(fā)展留用地，用于解決被征地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活問題。”根據(jù)這一政策，我們可將集體留用地用于固定資產(chǎn)建設，如修建辦公大樓、門面、廠房等，村民可通過入股方式進行參與，然后對固定資產(chǎn)進行招租招商，獲得的收入按一定比例進行分紅，讓村民變股民，讓他們的財富具備造血功能，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。

2.合理進行住房安置的規(guī)劃建設

在對拆遷農(nóng)戶的住房安置過程中，安置房的選址應科學合理，應選擇相對具有商業(yè)價值的街區(qū)街道。在住房修建上，可修為商住兩用房，樓上供村民居住，樓下商業(yè)住房以平價或股份合作方式交由集體或交與拆遷農(nóng)民經(jīng)營，通過收取租金持續(xù)發(fā)展。

3.提供多樣化、可供選擇的補償模式

在土地征收過程中，應提供多樣化、可供選擇的補償模式，而不是農(nóng)民的被動“城市化”。如允許農(nóng)民以土地使用權入股、出租的方式參與土地的開發(fā)，分享土地增值收益等。從全國范圍來看，相應的改革措施在不斷推進與實施，如廣東省、海南省都相繼在2010年出臺了《留用地管理辦法》，雖然在實施過程中，也存有一定的問題，但改革現(xiàn)有補償模式，是不可改變的發(fā)展方向。正如北京大學法學院教授王錫鋅所言：“未來土地制度改革的趨勢，是要讓失地農(nóng)民有保障，讓農(nóng)民與土地一起實現(xiàn)城市化”。

（二 ）建立多層次、多樣化社會保障體系，解決拆遷農(nóng)民后顧之憂

2008年起貴陽市全面推出了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策，2010年針對拆遷農(nóng)民又推出了《關于被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險的意見》，對拆遷農(nóng)民參與養(yǎng)老保險進行了明確的規(guī)定。各項政策的推出，顯示了政府在城鎮(zhèn)化建設日益加快、城市經(jīng)濟快速發(fā)展中，建立拆遷農(nóng)民“老有所養(yǎng)”保障體系的“民生”意識。但在實際調(diào)查走訪過程中，我們發(fā)現(xiàn)相應的保障體系并不完善，制度、管理方面還不規(guī)范，政策落實還不到位。因此，政府相關部門還應做好以下工作。

1.建立完善的拆遷農(nóng)戶社會保障制度綜合體系

目前，拆遷農(nóng)戶中，有的農(nóng)民已經(jīng)完成了“農(nóng)轉非”的身份轉換，有的還保留原有農(nóng)民身份。因此，針對不同的失地人群、不同的年齡階段，應建立包括農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、社會救濟、社會福利、最低生活保障、失地農(nóng)民就業(yè)保障、失地農(nóng)民子女教育保障等綜合社會保障體系，并覆蓋每一個拆遷失地農(nóng)民，從制度上代替農(nóng)民對土地的依賴。另外，還可以適度引入商業(yè)保險，指導失地農(nóng)民利用商業(yè)保險機制提高自身保障。

2.采用靈活多樣方式，落實相關政策確保拆遷農(nóng)戶全員參保

根據(jù)貴陽市相關政策，只要符合條件的拆遷農(nóng)民都可參保。但在走訪調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)一些農(nóng)民對相關政策并不了解，或缺乏參保意識，并未全部參保。因此，我們應加大宣傳力度，落實相關政策，確保所有符合條件的拆遷農(nóng)民了解和熟知相關保障制度，并根據(jù)自身情況積極參保。另在實際參保過程中，我們還可以采取靈活多樣方式，確保農(nóng)民加入保障體系。如從2006年起，貴陽白云區(qū)啟動“土地換保障”征地新機制。具體內(nèi)容為：在征地過程中，本著農(nóng)民自愿的原則，用征地補償金的30%和政府匹配資金建立失地農(nóng)民城鎮(zhèn)社會保險個人帳戶，由勞動部門與其簽訂協(xié)議，把其納入城鎮(zhèn)社會保障體系，到一定年齡后，就可享受社會養(yǎng)老保險金。

（三 ）提高勞動技能，增強拆遷農(nóng)民再就業(yè)

“授之以魚，不如授之以漁”，在實現(xiàn)基本社會保障后，就業(yè)是拆遷農(nóng)民角色轉換與城市適應的必由之路，是拆遷農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展的關鍵。首先，政府部門應加大宣傳力度，積極引導拆遷農(nóng)民破除小農(nóng)經(jīng)濟思想，建立全新就業(yè)觀念，樹立可持續(xù)發(fā)展的理念。其次，政府部門應出臺相關政策，鼓勵扶持拆遷農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，自謀職業(yè)。對自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民進行資金扶持、稅收減免。再次，加強對拆遷農(nóng)民就業(yè)培訓與就業(yè)指導，提高勞動技能。政府相關部門可根據(jù)市場需求，免費提供就業(yè)培訓，或有針對性地進行訂單式的培養(yǎng)，有組織地進行勞務輸出。復次，建立拆遷農(nóng)民就業(yè)培訓檔案和就業(yè)狀況檔案管理體系。隨時掌握拆遷農(nóng)民就業(yè)動向，就業(yè)變化，積極為拆遷農(nóng)民提供就業(yè)崗位，為其勞動就業(yè)提供保障。第五，關注拆遷農(nóng)民子女教育，加大軟、硬件的投入和管理，全面提升下一代的文化素質(zhì)，為拆遷農(nóng)民的下一代發(fā)展提供條件與機會。第六，培養(yǎng)失地農(nóng)民投資理財意識，拓寬投資渠道。政策部門應聯(lián)動銀行、保險等機構給失地農(nóng)民進行相關培訓，培養(yǎng)他們的投資理財能力。

（四 ）加強精神文明建設，完成身份與心理的雙重轉換

著名學者王立群教授曾經(jīng)說：“文化永遠是經(jīng)濟的靈魂。”農(nóng)民失去土地后，雖然物質(zhì)上得到了一定的賠償，但精神層面的補償基本缺乏。因此，相關部門應結合實際，加強社區(qū)文化建設，為拆遷農(nóng)民角色轉換與適應提供文化環(huán)境。一方面，注重宣傳，充分利用媒體、社區(qū)宣傳欄等進行精神文明宣傳，培養(yǎng)拆遷農(nóng)民的城市意識、公共意識、現(xiàn)代觀念，轉變傳統(tǒng)生存觀念，自主學習提升勞動技能，真正從心理完成“農(nóng)民”到“市民”的轉換。另一方面，加強基礎文化設施的建立，積極引導拆遷農(nóng)民開展多樣化的娛樂健身活動，不斷充實和豐富拆遷農(nóng)民的精神文化生活，讓他們失地不失落，健康愉快地生活。

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