創(chuàng)新社會(huì)管理 構(gòu)建和諧社區(qū)——對樂山市推進(jìn)城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)情況的調(diào)研

王京星

(中共樂山市委黨校 四川 樂山 614000)

社區(qū)是社會(huì)生活的基本單位。隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的確立和發(fā)展，人們的社會(huì)心理從“單位人”向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變，人們的社會(huì)活動(dòng)越來越依賴社區(qū)而不是單位。因此社區(qū)功能發(fā)揮的好壞直接關(guān)系人民群眾物質(zhì)文化生活需求能否得到滿足，關(guān)系到黨和政府與群眾的聯(lián)系能否良性互動(dòng)。

加強(qiáng)城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)是社會(huì)轉(zhuǎn)型期及建設(shè)公民社會(huì)的時(shí)代需求。黨的十八大報(bào)告明確指出:改進(jìn)政府提供公共服務(wù)的方式，加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)的功能，強(qiáng)化企事業(yè)單位、人民團(tuán)體在社會(huì)管理和服務(wù)中的職責(zé)，引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用。進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，對創(chuàng)新社會(huì)管理、構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要作用。

一、樂山市城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)基本情況

截止2011年底，全市共有257個(gè)城市社區(qū)，其中縣級政府駐地社區(qū)104個(gè)，集鎮(zhèn)社區(qū)153個(gè)。功能齊全社區(qū)176個(gè)，占全部社區(qū)的68．48%，其中城區(qū)53個(gè)，集鎮(zhèn)123個(gè);功能不齊全社區(qū)81個(gè)，其中城區(qū)51個(gè)，集鎮(zhèn)30個(gè)。全市現(xiàn)有177個(gè)一站式社區(qū)服務(wù)站，占全部社區(qū)的68．87%，其中城區(qū)83個(gè)，集鎮(zhèn)94個(gè)。社區(qū)辦事機(jī)構(gòu)建筑總面積72720平米，平均面積283平米，其中縣級政府駐地社區(qū)平均面積332平米，集鎮(zhèn)社區(qū)平均面積250平米。社區(qū)居委會(huì)組成人員1034人，其中財(cái)政補(bǔ)助856人，占全部人員的82．79%。

自2002年3月全面啟動(dòng)城市社區(qū)建設(shè)工作以來，樂山市緊緊圍繞構(gòu)建和諧社會(huì)的總體目標(biāo)，在各級黨委、政府的高度重視下，經(jīng)過相關(guān)部門的積極配合、社會(huì)各界的廣泛參與和廣大基層社區(qū)工作者的共同努力，社區(qū)已發(fā)展成為基層管理、服務(wù)群眾和開展社會(huì)工作的重要基礎(chǔ)和平臺(tái)。

(一)社區(qū)建設(shè)工作制度逐步趨于完善

2003年以來，樂山市委和市政府陸續(xù)制定了關(guān)于《樂山市城市社區(qū)建設(shè)五年發(fā)展規(guī)劃》、《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)的意見》和《關(guān)于健全和完善社區(qū)居務(wù)公開和民主管理制度的意見》等十多項(xiàng)社區(qū)建設(shè)規(guī)章制度，促進(jìn)了社區(qū)建設(shè)的規(guī)范化和法制化，并根據(jù)相關(guān)政策文件要求成立了社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和指導(dǎo)全市社區(qū)建設(shè)工作。通過進(jìn)行社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會(huì)換屆選舉，樂山市共配備社區(qū)干部1034人，每個(gè)社區(qū)3－9人。社區(qū)工作人員的生活補(bǔ)貼和社區(qū)辦公經(jīng)費(fèi)全額納入了財(cái)政預(yù)算。逐步建立了以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)居委會(huì)為主體、社區(qū)社會(huì)組織為補(bǔ)充、駐社區(qū)單位和組織協(xié)同配合、社區(qū)居民廣泛參與的新型社區(qū)管理體制。

(二)自治機(jī)制建設(shè)取得新成效

逐步推行社區(qū)居委會(huì)直接選舉。進(jìn)一步規(guī)范完善了居務(wù)公開、民主評議和居民代表會(huì)議制度，社區(qū)居務(wù)公開面達(dá)100%，公開規(guī)范化程度達(dá)96%。民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督制度在城鄉(xiāng)社區(qū)得到有效落實(shí)，社區(qū)自治功能明顯增強(qiáng)，建立健全了黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的社區(qū)居民群眾自治機(jī)制。

(三)服務(wù)功能建設(shè)取得新進(jìn)展

以區(qū)市縣為龍頭、街道為主體、社區(qū)為依托、轄區(qū)單位和社會(huì)成員廣泛參與的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)框架已基本形成。全市已建成社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)服務(wù)站、各類服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)、社會(huì)捐贈(zèng)站點(diǎn)、各類老年服務(wù)設(shè)施等。7個(gè)街道辦事處和11個(gè)縣級人民政府所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)均建立了社區(qū)服務(wù)中心，174個(gè)社區(qū)建立了“一站式”服務(wù)站。社會(huì)保障、社會(huì)救助、社會(huì)治安、矛盾調(diào)處等社區(qū)基本公共服務(wù)功能明顯增強(qiáng)，社區(qū)居民群眾急需的文體娛樂、志愿互助、居家養(yǎng)老等便民利民服務(wù)逐步拓展。通過提供就業(yè)信息、職業(yè)介紹、開發(fā)公益性崗位等形式，幫助下崗失業(yè)人員和失地?zé)o業(yè)農(nóng)民解決就業(yè)問題。

(四)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得新突破

按照“最方便空間給群眾辦事，最大空間給群眾活動(dòng)，最小空間給社區(qū)辦公”的指導(dǎo)思想，全市各級財(cái)政采用購買、無償劃撥、投資新建等多種形式，先后投入資金7900多萬元用于社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，各社區(qū)充分利用市、縣兩級閑置的國有資產(chǎn)，采取多種渠道積極爭取上級財(cái)政投入，通過租、借、并、轉(zhuǎn)、撥、改、建等多種形式解決了社區(qū)辦公和服務(wù)用房。全市254個(gè)社區(qū)的辦公和服務(wù)用房由社區(qū)建設(shè)之初的平均不足50平方米增加到280多平方米。

二、樂山市城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)存在的主要問題

(一)思想認(rèn)識(shí)不深，社區(qū)發(fā)展定位不明確

在加快社區(qū)建設(shè)上，部分社區(qū)干部和群眾思想意識(shí)滯后，存在“等、靠、要”思想，自身缺乏積極性和主動(dòng)性，呈現(xiàn)出政府“熱”、主體“冷”的局面。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)和地方政府對城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展趨勢把握不準(zhǔn)，對社區(qū)建設(shè)的重要性認(rèn)識(shí)不足，措施不力。領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系和定點(diǎn)幫扶制度因各種因素的制約而逐漸流于形式，制度功能明顯弱化。部分領(lǐng)導(dǎo)對社區(qū)建設(shè)的重視力度不夠，社區(qū)建設(shè)明顯缺乏推動(dòng)力。

(二)社區(qū)的責(zé)、權(quán)、利之間不對等現(xiàn)象突出

區(qū)縣級政府部門及其派出機(jī)構(gòu)街道辦與社區(qū)居委會(huì)間權(quán)責(zé)界定不明。社區(qū)在承擔(dān)著繁重工作任務(wù)的同時(shí)，卻沒有享有到對等的權(quán)利和利益，責(zé)、權(quán)、利之間不對等。社區(qū)自治功能淡化，各部門下壓的工作任務(wù)太重，社區(qū)的自治權(quán)、自主權(quán)弱化，運(yùn)作方式行政化、工作作風(fēng)機(jī)關(guān)化的跡象日益明顯。

(三)主體意識(shí)不強(qiáng)，參與不積極

社區(qū)與駐區(qū)單位之間缺乏約束，彼此的權(quán)利和義務(wù)沒有明確規(guī)定，難以形成推進(jìn)社區(qū)建設(shè)工作的整體合力。社區(qū)成員單位缺乏社區(qū)意識(shí)，“單位人”對所屬單位依附性和認(rèn)同感強(qiáng)，對于社區(qū)活動(dòng)、社區(qū)自治事務(wù)則應(yīng)付了事，對社區(qū)無法形成歸屬感，難以實(shí)現(xiàn)從“單位人”向“社會(huì)人”、“社區(qū)人”的轉(zhuǎn)化。

(四)人才隊(duì)伍建設(shè)亟待加強(qiáng)

社區(qū)工作人才隊(duì)伍的整體素質(zhì)、工作能力、工作方法還未完全適應(yīng)加強(qiáng)和創(chuàng)新社區(qū)建設(shè)與管理的客觀要求。一是人才隊(duì)伍不穩(wěn)定。社區(qū)服務(wù)目前主要以志愿者服務(wù)隊(duì)伍為主體，但因志愿者服務(wù)形式具有不穩(wěn)定性及服務(wù)項(xiàng)目的局限性、服務(wù)對象的特殊性，不可能為社區(qū)服務(wù)提供穩(wěn)定的、經(jīng)常的、專業(yè)化的服務(wù)。二是社區(qū)干部待遇較低。社區(qū)干部是一個(gè)特殊的工作群體，目前，樂山市社區(qū)干部待遇在本地相對較低，使一部分社區(qū)干部存在著“老無所養(yǎng)”的思想顧慮，在一定程度上影響了社區(qū)建設(shè)工作的開展。三是社區(qū)干部配置不合理。社區(qū)干部隊(duì)伍在人員配置、年齡結(jié)構(gòu)、個(gè)人素質(zhì)上還不能完全適應(yīng)發(fā)展的需要，大多數(shù)社區(qū)干部年齡偏大。

(五)綜合服務(wù)功能亟待提高

現(xiàn)階段城市的社區(qū)服務(wù)，已經(jīng)從單純物質(zhì)扶助的福利和救助發(fā)展到對社區(qū)居民物質(zhì)和精神需要的全面服務(wù)，但受人員因素和經(jīng)費(fèi)因素的影響，社區(qū)對居民的服務(wù)明顯存在心有余而力不足的現(xiàn)象。目前，社區(qū)工作重心主要放在完成鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)政府和相關(guān)職能部門交辦到社區(qū)的各項(xiàng)社會(huì)行政事務(wù)上，社區(qū)居民急需的文體娛樂、養(yǎng)老扶老、衛(wèi)生保健、志愿活動(dòng)等便民利民服務(wù)項(xiàng)目發(fā)展不夠。目前全市僅有126個(gè)社區(qū)啟動(dòng)了便民利民服務(wù)項(xiàng)目，且普遍存在服務(wù)項(xiàng)目單一、服務(wù)水平不高等問題。

(六)體制建設(shè)不順，法制機(jī)制不健全

到目前為止，我國還沒有制定出一部涉及城市管理社區(qū)方面的專門法律。因國家未出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，十年以來始終沿用的是1989年出臺(tái)的《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》，有很多地方已經(jīng)不適應(yīng)城市社區(qū)建設(shè)的需要，尤其不適應(yīng)加強(qiáng)和創(chuàng)新社區(qū)建設(shè)和管理的新要求。沒有制度化的約束，造成各類機(jī)構(gòu)的運(yùn)行并不能得到充分的保障，甚至使某些機(jī)構(gòu)成為擺設(shè)空轉(zhuǎn)，并沒有發(fā)揮自己應(yīng)有的功效，造成對社區(qū)資源的浪費(fèi)。必須盡快出臺(tái)推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)性文件，進(jìn)一步明確社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想、體制機(jī)制、部門協(xié)調(diào)、經(jīng)費(fèi)保證、社區(qū)服務(wù)等，確立社區(qū)的法律地位。

三、推進(jìn)城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)的重大意義

(一)有助于營造社區(qū)和諧氛圍，建設(shè)和諧社會(huì)

通過社區(qū)服務(wù)舉辦的各種活動(dòng)，有利于引導(dǎo)社區(qū)居民建立起積極、寬容、健康的社會(huì)心態(tài)，進(jìn)而為密切鄰里關(guān)系營造良好的社會(huì)心理基礎(chǔ)和氛圍，產(chǎn)生對他人、對社會(huì)的尊重和理解，提高社區(qū)的和諧程度。

(二)有助于提高居民參與程度，促進(jìn)民主自治

社區(qū)公共服務(wù)是社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)、公共決策與社區(qū)發(fā)展的重要途徑。社區(qū)服務(wù)在吸引社區(qū)居民參與各種活動(dòng)的過程中，提高居民對社區(qū)的歸屬感、認(rèn)同感，增強(qiáng)社區(qū)的向心力、凝聚力，提升社區(qū)的民主自治水平。

(三)有助于暢通居民訴求途徑，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定

社區(qū)通過社區(qū)矯正、青少年幫教、司法調(diào)解、就業(yè)指導(dǎo)、法律咨詢、流動(dòng)人口服務(wù)管理、社區(qū)防范等一系列的社區(qū)公共服務(wù)，及時(shí)將居民的各種利益訴求通過合法理性的方式向政府相關(guān)部門反饋，暢通社情民意，將各種矛盾化解在基層。

四、推進(jìn)樂山市城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)的對策建議

創(chuàng)新社會(huì)管理，是構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求，是貫徹落實(shí)黨的十八大精神，堅(jiān)持以人為本，樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。社區(qū)是社會(huì)管理的基礎(chǔ)，只有不斷加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)建設(shè)，發(fā)揮社區(qū)平臺(tái)作用，才能不斷提升社區(qū)管理水平，促進(jìn)社會(huì)和諧。

(一)進(jìn)一步理順社區(qū)管理體制

一是正確處理好職能部門和基層政府與社區(qū)自治組織的關(guān)系。基層政府、職能部門和社區(qū)居委會(huì)是指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系，不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的行政隸屬關(guān)系。各級政府和職能部門應(yīng)堅(jiān)持政社分開的原則，需要社區(qū)協(xié)助完成的工作事項(xiàng)，由各級政府和街道辦事處從實(shí)際出發(fā)，統(tǒng)一安排。對屬于政府的職能和工作，不能簡單下派給社區(qū)。二是正確處理好社區(qū)居委會(huì)與單位、社會(huì)組織的關(guān)系。社區(qū)居委會(huì)對社區(qū)單位和社會(huì)組織負(fù)有綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理的職責(zé)，要幫助單位和社會(huì)組織開展活動(dòng)，切實(shí)發(fā)揮社區(qū)單位和社會(huì)組織的作用。

(二)以財(cái)政扶持為主多渠道籌集資金

解決城鎮(zhèn)社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)不足、設(shè)施不全的問題，需要各級黨委政府的大力扶持和街道、社區(qū)及全社會(huì)的共同努力，多渠道籌集社區(qū)工作所需的資金，逐步形成以政府投入為主導(dǎo)、社會(huì)多元投入為主體的投資新機(jī)制。各級政府要在每年的預(yù)算中列支專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，按照社區(qū)內(nèi)居民人數(shù)及黨員人數(shù)確定資金投入標(biāo)準(zhǔn)，將社區(qū)辦公經(jīng)費(fèi)、社區(qū)黨建工作經(jīng)費(fèi)列入各級財(cái)政預(yù)算，并隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐步增長。財(cái)政應(yīng)設(shè)立社區(qū)建設(shè)專項(xiàng)資金，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)形式支持社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保證社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)及社區(qū)活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)供給。切實(shí)貫徹“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，民政部門應(yīng)會(huì)同下放社會(huì)管理權(quán)限的其它市級部門商定《實(shí)施細(xì)則》，進(jìn)一步明確“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”工作經(jīng)費(fèi)或補(bǔ)貼的種類、標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行方式，切實(shí)保障并逐步提高社區(qū)辦公經(jīng)費(fèi)，為社區(qū)完成工作提供必要的條件。社區(qū)工作人員收入在財(cái)政補(bǔ)助的基礎(chǔ)上，允許社區(qū)根據(jù)工作業(yè)績考核情況，利用自有資金對工作人員獎(jiǎng)勵(lì)，提高工作人員待遇。積極鼓勵(lì)街道和社區(qū)內(nèi)的單位和非公有制企業(yè)贊助街道社區(qū)建設(shè)和開展各種公益性活動(dòng)，形成比較穩(wěn)定的社區(qū)建設(shè)資金來源。

(三)進(jìn)一步發(fā)揮社區(qū)公共服務(wù)功能

社區(qū)公共服務(wù)是社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容，是發(fā)揮社區(qū)作為聯(lián)系黨和政府與人民群眾樞紐作用的“推進(jìn)劑”，也是化解社會(huì)矛盾的“潤滑劑”。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，大量“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，社會(huì)管理重心下移，社區(qū)成為提供公共服務(wù)的重要平臺(tái)。一是充分發(fā)揮社區(qū)在改進(jìn)公共服務(wù)中的作用。加強(qiáng)社區(qū)就業(yè)服務(wù)，通過提供就業(yè)政策咨詢、就業(yè)培訓(xùn)以及開發(fā)公益性崗位等，重點(diǎn)解決高校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)低收入家庭失業(yè)人員、返鄉(xiāng)農(nóng)民工和被征地農(nóng)民等“四類群體”的就業(yè)問題。充分發(fā)揮社區(qū)在參與社會(huì)保障中的主體作用，為社區(qū)居民參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等提供便利服務(wù)，不斷擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋范圍。積極構(gòu)建覆蓋社區(qū)優(yōu)撫對象和困難群體的社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)福利、社會(huì)救助工作體系和服務(wù)體系。加強(qiáng)對低保對象的動(dòng)態(tài)管理，切實(shí)做到“應(yīng)保盡?！薄４罅Πl(fā)展社區(qū)慈善事業(yè)，加強(qiáng)慈善愛心超市的建設(shè)和管理。二是充分發(fā)揮社區(qū)在加強(qiáng)依法治理中的作用。結(jié)合環(huán)境綜合整治工作，建立健全社區(qū)治安防范體系，加強(qiáng)社區(qū)警務(wù)室建設(shè)，逐步建立以社區(qū)民警為主導(dǎo)，群防群治隊(duì)伍為補(bǔ)充，人防、物防、技防相結(jié)合的社區(qū)防范機(jī)制和防控網(wǎng)絡(luò)，全面提升社區(qū)安全防范水平。加強(qiáng)對流動(dòng)人口、刑釋解教人員、閑散青少年等重點(diǎn)人群的教育、管理和服務(wù)，有效開展社區(qū)掃黃、禁毒、禁賭等工作。加強(qiáng)社區(qū)安全防范宣傳，建立傳染病、食品安全、消防等安全事故的應(yīng)急機(jī)制，提高社區(qū)應(yīng)對突發(fā)事件的能力。建立社區(qū)信訪和群眾工作站，做好群眾信訪接待工作，教育引導(dǎo)居民以理性合法的方式表達(dá)利益訴求。完善社區(qū)矛盾糾紛預(yù)警、排查、調(diào)處機(jī)制，把不穩(wěn)定因素化解在基層，化解在萌芽狀態(tài)。

(四)進(jìn)一步激發(fā)推動(dòng)社區(qū)黨建的內(nèi)生動(dòng)力

正確處理好社區(qū)黨組織與自治組織的關(guān)系。社區(qū)黨組織與社區(qū)居委會(huì)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，社區(qū)居委會(huì)要自覺接受黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，社區(qū)黨組織要支持和保障社區(qū)居委會(huì)依法行使職權(quán)。通過發(fā)展社區(qū)黨建，充分調(diào)動(dòng)駐區(qū)單位、社區(qū)“兩新”組織及其他社區(qū)成員參與社區(qū)黨建、創(chuàng)新社會(huì)管理的積極性。通過社區(qū)“大黨委”建設(shè)，使社區(qū)所有成員積極主動(dòng)參與進(jìn)來，推動(dòng)社區(qū)各成員之間的理解互信，形成推進(jìn)區(qū)域化黨建的內(nèi)化力量。加強(qiáng)對社區(qū)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的宣傳教育，滿足駐區(qū)單位和社會(huì)成員日益增長的精神文化需求，營造單位與單位間、單位與個(gè)體成員間及各成員間的和諧互動(dòng)關(guān)系。