慈善組織的政府管理

陳 琴

（中共懷化市委黨校，湖南 懷化 418008）

網(wǎng)絡(luò)炫富并不稀奇，但“90后”女孩郭美美以“中國(guó)紅十字會(huì)商業(yè)總經(jīng)理”的身份炫富引發(fā)了公眾對(duì)慈善組織的質(zhì)疑與聲討及對(duì)政府監(jiān)管不力的口誅筆伐。隨后，中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)中非希望工程事件、中國(guó)慈善總會(huì)販?zhǔn)劬栀?zèng)品事件、河南省宋慶齡基金會(huì)投資房產(chǎn)和發(fā)放貸款事件等相繼披露，引發(fā)了一場(chǎng)關(guān)于慈善的輿情風(fēng)暴。我國(guó)慈善組織透明度不高、善款流向不明的問(wèn)題日漸顯現(xiàn)，公信力出現(xiàn)危機(jī)。慈善組織是開(kāi)展慈善的中介，是慈善的主要載體和構(gòu)件，也是慈善事業(yè)成熟與否的重要標(biāo)志。加強(qiáng)對(duì)慈善組織的監(jiān)管、建設(shè)已成為現(xiàn)實(shí)的迫切要求。

一、慈善組織的內(nèi)涵和行為分析

學(xué)術(shù)界對(duì)慈善組織的定義各有不同。有的學(xué)者認(rèn)為，慈善組織是“基于慈善和公益等非營(yíng)利目的而設(shè)立并從事各種慈善或公益活動(dòng)的組織或機(jī)構(gòu)?！雹儆械膶W(xué)者認(rèn)為，慈善組織是“以做慈善事業(yè)為目的不以營(yíng)利為目的并為社會(huì)提供服務(wù)的非政府組織?！北疚恼J(rèn)為，慈善組織是不以營(yíng)利為目的，為社會(huì)提供福利與服務(wù)的機(jī)構(gòu)。在西方國(guó)家，慈善的本質(zhì)是公共物品的私人提供，與政府存在競(jìng)爭(zhēng)或互補(bǔ)的關(guān)系。而我國(guó)絕大部分的慈善機(jī)構(gòu)或者由政府部門(mén)轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，或者由政府部門(mén)直接創(chuàng)辦，領(lǐng)導(dǎo)層大多由政府官員擔(dān)任，“行政化”明顯。慈善組織以向公眾提供扶貧濟(jì)困、救災(zāi)助孤、發(fā)展教育等公眾福利為宗旨。米爾頓·弗里德曼在分析福利國(guó)家的謬論時(shí)，以誰(shuí)（who）花錢(qián)和為誰(shuí)花（for whom）為劃分依據(jù)，將消費(fèi)行為歸納了四類(lèi)。I類(lèi)指自己花自己的錢(qián)，II類(lèi)指別人花錢(qián)，這兩類(lèi)消費(fèi)者具有強(qiáng)烈的自我約束意識(shí)，希望獲得最大效用，II類(lèi)還必須考慮接收人的愛(ài)好。III類(lèi)指為自己花別人的錢(qián)，IV類(lèi)指的是為另一個(gè)人花別人的錢(qián)，這兩類(lèi)消費(fèi)者既沒(méi)有強(qiáng)烈愿望省錢(qián)，也沒(méi)有強(qiáng)烈愿望使客體最滿(mǎn)意，消費(fèi)者有強(qiáng)烈的愿望滿(mǎn)足自己的口味而不惜犧牲客體的利益。米爾頓用此分析了福利國(guó)家福利制度中的內(nèi)在挑戰(zhàn)。慈善組織的內(nèi)部管理與進(jìn)行的慈善活動(dòng)屬于第III類(lèi)、第IV類(lèi)。這兩種行為的共同點(diǎn)是“花別人的錢(qián)”，加之服務(wù)的間接性，監(jiān)督主體缺位、外部監(jiān)督機(jī)制薄弱，如果沒(méi)有完善的管理機(jī)制，自我約束主要靠良心，就很容易導(dǎo)致腐敗。

二、慈善組織發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題

1、慈善違規(guī)層出不窮。我國(guó)慈善組織內(nèi)部管理混亂，腐敗現(xiàn)象紛繁。隨著郭美美事件等一系列丑聞的曝光，更廣為認(rèn)知。慈善組織違規(guī)行為主要是兩方面：一是挪用、濫用捐款。從慈善行為的特殊性可以看出自身約束動(dòng)機(jī)不足，如果沒(méi)有完善的規(guī)章制度對(duì)其進(jìn)行有效地監(jiān)管，這是一個(gè)最容易滋生腐敗的地方。管理者往往利用政策上的管理漏洞違規(guī)操作，滿(mǎn)足自身利益需求，致使“慈善向自己行善”。國(guó)內(nèi)外均存在慈善機(jī)構(gòu)或組織成員挪用、濫用捐款的現(xiàn)象。美國(guó)每年約13%的善款被非法使用，報(bào)紙幾乎每天都有慈善組織濫用善款的丑聞。我國(guó)隨著郭美美、尚德詐捐等一系列丑聞的曝光引發(fā)了蝴蝶效應(yīng)。2011年7月深圳紅十字會(huì)的社會(huì)捐款同比下降97%，而佛山顆粒無(wú)收。不僅紅十字會(huì)，其他官方慈善機(jī)構(gòu)聲譽(yù)被捆綁著下降。二是違規(guī)商業(yè)操作。大多數(shù)國(guó)家與地區(qū)，都有對(duì)慈善組織減免稅收的相關(guān)規(guī)定，目的在于促進(jìn)慈善組織的發(fā)展，我國(guó)也不例外。但由于監(jiān)管不力，這一優(yōu)惠政策被利用，成為免除商業(yè)或貿(mào)易稅收，獲取非法所得的途徑。不少慈善組織為獲取利益，以慈善款進(jìn)行各種風(fēng)險(xiǎn)投資，對(duì)于等待救助的群體來(lái)講，慈善效果無(wú)疑大打折扣。此外，還有利用慈善之名進(jìn)行義演、義賣(mài)、非法集資甚至洗錢(qián)等，這都與慈善機(jī)構(gòu)、組織的“尋租”有關(guān)。

2、政府過(guò)度干預(yù)慈善組織的發(fā)展。我國(guó)僅對(duì)中國(guó)紅十字會(huì)這一特殊的慈善組織給予了社會(huì)團(tuán)體法人的法律地位，但對(duì)其他慈善機(jī)構(gòu)實(shí)行“雙重管理”，有的慈善組織會(huì)掛靠在官辦慈善組織，例如，壹基金掛靠紅十字會(huì)。然而，受主管單位約束過(guò)多，致使資金和活動(dòng)無(wú)法獨(dú)立行使，容易違背其設(shè)立初衷；有的慈善組織則選擇以企業(yè)形式在工商行政管理機(jī)關(guān)登記，但開(kāi)展慈善活動(dòng)要向稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅。也即是說(shuō)，慈善組織的建立及運(yùn)作缺乏獨(dú)立性，政府機(jī)關(guān)和慈善組織往往被視為上下級(jí)關(guān)系，這與現(xiàn)代慈善事業(yè)的理念和發(fā)展方向是背道而馳的。民間化、自治化和志愿化是我國(guó)慈善組織建設(shè)至關(guān)重要的任務(wù)，而前提是確立其獨(dú)立的法律地位。

3、慈善組織間不和諧。一是募捐方面存在競(jìng)爭(zhēng)和矛盾。目前有權(quán)發(fā)起捐款活動(dòng)的官方機(jī)構(gòu)有民政部門(mén)、教育部門(mén)、扶貧部門(mén)等；民間機(jī)構(gòu)有基金會(huì)、超市、各單位內(nèi)部等。而社會(huì)捐贈(zèng)在一定時(shí)期、一定范圍是有限的。繁多雜亂的募捐主體，重復(fù)募捐和多頭募捐現(xiàn)象的發(fā)生在所難免；缺乏專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商與規(guī)范，各慈善組織之間必然存在矛盾。二是救助范圍重疊或出現(xiàn)空白。各慈善組織往往各行其是，一方面重復(fù)捐助，例如，廣東珠海市珠海西區(qū)某貧困生就曾經(jīng)得到紅十字會(huì)、教委、慈善總會(huì)、僑辦等多家組織資助。另一方面，存在捐助空白，使很多急需幫助的求助者求助無(wú)門(mén)。

4、民間捐贈(zèng)難以形成規(guī)模。目前，我國(guó)品牌慈善組織較為欠缺，具有較高知名度與美譽(yù)度的慈善組織聊聊無(wú)幾。公眾的低認(rèn)知度加上慈善組織的低公信力，使得民間捐助無(wú)法形成規(guī)模，一些慈善項(xiàng)目不得不終止。2005年，中國(guó)慈善機(jī)構(gòu)獲得的捐助總額61.9億元人民幣，折合人均0.5778美元，只及美國(guó)人均慈善捐款的1/152。

三、慈善組織發(fā)展中存在問(wèn)題的根源分析

1、法律制度不健全。目前，對(duì)慈善組織進(jìn)行監(jiān)管的相關(guān)法律有1999年9月1日起施行的《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、1993年10月31日施行的《中華人民共和國(guó)紅十字會(huì)法》等，同時(shí)，還散見(jiàn)于各種行政法規(guī)與地方性法規(guī)。但就總體而言，法規(guī)制度雜亂而落后，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要?？梢哉f(shuō)，法律規(guī)范的缺失已成為我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展的最大障礙。一是立法層級(jí)較低，缺少一部慈善領(lǐng)域的基本法，使執(zhí)行與效力受到影響。二是關(guān)于慈善監(jiān)管的法律法規(guī)紛繁雜亂，導(dǎo)致了沖突與空白的產(chǎn)生。三是原則性規(guī)定多，具體內(nèi)容不詳細(xì)，缺乏可操作性。例如，《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》規(guī)定：“境外捐贈(zèng)人捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，由受贈(zèng)人按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理入境手續(xù)”，但對(duì)有關(guān)規(guī)定缺乏相應(yīng)具體界定，其結(jié)果，條文在事實(shí)上被架空。從現(xiàn)實(shí)看，我國(guó)逐步形成了以理事會(huì)治理為核心的慈善組織內(nèi)部治理機(jī)制，為反利益輸送，現(xiàn)行法律法規(guī)也加強(qiáng)對(duì)慈善組織行為規(guī)范的力度，但是，往往強(qiáng)調(diào)其忠誠(chéng)義務(wù)較多，而對(duì)其應(yīng)盡義務(wù)約束不夠，導(dǎo)致對(duì)疏忽和怠工基本上沒(méi)有任何規(guī)制。尤其是對(duì)違反義務(wù)的法律責(zé)任規(guī)定嚴(yán)重缺失，僅有的少量條款也過(guò)于籠統(tǒng)或?qū)捤桑狈φ嬲膽土P性規(guī)定，從而使有關(guān)法律法規(guī)在實(shí)踐中難以起到懲罰和警示的作用。

2、監(jiān)管不力。慈善信息不透明，大多數(shù)慈善組織對(duì)資金的籌集、捐贈(zèng)項(xiàng)目和資金的投向未能如實(shí)向社會(huì)公布，沒(méi)有接受社會(huì)監(jiān)督、審計(jì)，同時(shí)又缺少必要的行業(yè)自律，慈善款的安全性存在很大隱患。同時(shí)，有些慈善組織把捐贈(zèng)變成變相攤派等。一是公眾監(jiān)管不夠。只有慈善信息透明，才能保障公眾對(duì)慈善組織的監(jiān)管。為加強(qiáng)對(duì)信息披露的監(jiān)管，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了《基金會(huì)信息公布辦法》（2006）、《民政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)捐助信息公示工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2009）等。但都缺乏統(tǒng)一的信息披露標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性指標(biāo)、缺乏對(duì)信息披露的分析和評(píng)估、缺乏相應(yīng)的獎(jiǎng)懲規(guī)定等。這使得慈善組織只發(fā)布對(duì)自己有利的信息，對(duì)組織不利的信息，如財(cái)務(wù)信息、管理者的薪酬等，則很難成為披露內(nèi)容，也就很難對(duì)反利益輸送起到有效的遏制作用。隨著年檢制度的完善，慈善組織的各種材料也越來(lái)越專(zhuān)業(yè)化，非專(zhuān)業(yè)人士很難看懂。由于缺乏專(zhuān)業(yè)信息評(píng)估與分析機(jī)構(gòu)將其轉(zhuǎn)化為普通民眾能理解的直觀信息，即便慈善信息公開(kāi)，公眾也很難看懂發(fā)布的信息。二是政府監(jiān)管不力。政府掌握了對(duì)官方慈善組織的人事安排權(quán)，致使慈善法人成為其“下屬單位”，監(jiān)督者與被監(jiān)督者很可能演變?yōu)槔婀餐w。另一方面，我國(guó)民間組織采用的是“雙重管理體制”，監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要有各級(jí)民政部門(mén)與業(yè)務(wù)主管單位。為確保登記和每年的年檢都能順利通過(guò)，必須竭力維護(hù)與政府部門(mén)的關(guān)系。這就造成了慈善組織的“行政化”，不僅使慈善組織失去了原本的靈活性，同時(shí)缺乏有效的制度支持，媒體和公眾的介入有限，容易造成監(jiān)督的隨意性，導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)利變?yōu)閷ぷ鈾C(jī)會(huì)。例如，政府向慈善組織強(qiáng)行攤派、收取管理費(fèi)、甚至挪用善款等，默許或鼓勵(lì)其從事商業(yè)活動(dòng)，甚至為其非法活動(dòng)提供庇護(hù)。從這個(gè)角度來(lái)看，雙重管理體制已成為反利益輸送的障礙。

3、慈善捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠政策不合理。稅收優(yōu)惠政策是引導(dǎo)社會(huì)資金流向慈善領(lǐng)域的最有效激勵(lì)措施之一，但我國(guó)慈善捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠政策不合理。一是捐贈(zèng)免稅稅額偏低。例如，《個(gè)人所得稅法實(shí)施細(xì)則》第二十四條第二款規(guī)定：“捐贈(zèng)額未超過(guò)納稅義務(wù)人申報(bào)的應(yīng)納稅所得額30%的部分，可以從其應(yīng)納稅所得額中扣除”。而加拿大稅法規(guī)定公司向慈善機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)，如果在其應(yīng)納稅所得額的75%以?xún)?nèi)，則可以在所得稅稅前扣除。二是不同的捐贈(zèng)主體與受贈(zèng)主體享受的稅收優(yōu)惠不同。例如，企業(yè)與個(gè)人免稅標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)；向紅十字會(huì)與名不見(jiàn)經(jīng)傳的小慈善組織捐贈(zèng)，免稅額也不同，產(chǎn)生了不公平。三是退稅程序繁瑣，影響捐贈(zèng)的積極性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)民政系統(tǒng)2005年共收到個(gè)人捐贈(zèng)17億元，而個(gè)人退稅率為零。很多人捐款之后沒(méi)有申請(qǐng)免稅，除了不了解稅法的原因，更有因申請(qǐng)免稅手續(xù)繁瑣而放棄的。②

4、公信力危機(jī)。慈善組織的公信力主要源于透明的運(yùn)作機(jī)制、完善的監(jiān)督體系和健全的法律體制等，但目前我國(guó)都不具備，同時(shí)，慈善組織內(nèi)部管理漏洞多。一是慈善組織的合法性危機(jī)。很多業(yè)務(wù)部門(mén)因害怕出現(xiàn)政治風(fēng)險(xiǎn)或貪腐問(wèn)題而不愿承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，所以，民間慈善組織因難以找到業(yè)務(wù)主管部門(mén)而無(wú)法成為公募基金。這部分草根慈善組織因?yàn)闆](méi)有業(yè)務(wù)主管部門(mén)沒(méi)有登記而游離于體制外，逃離了相應(yīng)的法律監(jiān)督，借慈善之名斂財(cái)?shù)男袨闀r(shí)有發(fā)生，如胡曼麗事件。而我國(guó)沒(méi)有真正意義上的獨(dú)立審計(jì)，并由于體制原因，捐贈(zèng)方與受益方監(jiān)督也軟弱。二是缺乏有效的外部監(jiān)督。民政部門(mén)和業(yè)務(wù)主管單位只在慈善組織成立時(shí)發(fā)揮審批登記功能，而對(duì)慈善組織成立后的監(jiān)督管理很不到位。審計(jì)部門(mén)和人民銀行都對(duì)慈善組織負(fù)有監(jiān)督責(zé)任，但往往流于形式。三是內(nèi)部管理不完善。組織材料不夠?qū)I(yè)化，具備連續(xù)性和外部審計(jì)的年度財(cái)務(wù)報(bào)表大部分組織沒(méi)有，即便有也都極其簡(jiǎn)單，并且很多慈善組織均未按照通行的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)在其網(wǎng)站上公開(kāi)披露年報(bào)；從管理制度來(lái)看，很多組織的理事會(huì)形同虛設(shè)，組織發(fā)起人的意見(jiàn)就是決策；從內(nèi)部資產(chǎn)管理來(lái)看，善款的來(lái)源、流向等不透明，導(dǎo)致資產(chǎn)流失嚴(yán)重；從管理方式來(lái)看，慈善組織“行政化”，使它缺乏靈敏的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)力、阻礙了民間慈善的發(fā)展，同時(shí)也導(dǎo)致了腐敗。

四、加強(qiáng)對(duì)我國(guó)慈善組織監(jiān)管的路徑選擇

1、培育現(xiàn)代慈善價(jià)值觀，樹(shù)立現(xiàn)代慈善組織管理意識(shí)。國(guó)際上慈善組織屬于NGO（非政府組織）范疇，它是獨(dú)立于政府、市場(chǎng)，提供社會(huì)服務(wù)的第三方機(jī)構(gòu)。因此，發(fā)展慈善組織和事業(yè)政府首先應(yīng)認(rèn)識(shí)到：保持慈善組織的獨(dú)立性是慈善事業(yè)發(fā)展的本質(zhì)要求，破除“二重管理體制”對(duì)慈善的約束，同時(shí)，尋求與慈善組織合作或?qū)υ挼年P(guān)系。為此，政府應(yīng)大力倡導(dǎo)和營(yíng)造出適宜慈善組織發(fā)展的社會(huì)環(huán)境：培育積極開(kāi)放的慈善文化，運(yùn)用宣傳、教育等資源進(jìn)行廣泛宣傳，讓慈善、寬容、公民責(zé)任、感恩等文化元素深入人心，激發(fā)社會(huì)公眾的道德責(zé)任感；喚醒公眾的監(jiān)督意識(shí)，讓公眾認(rèn)識(shí)到慈善組織的發(fā)展不僅需要完善內(nèi)在驅(qū)動(dòng)機(jī)制，更需要形成了良好的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制等。

2、健全法律，規(guī)范慈善組織的行為。公信力是慈善組織存在的基石。健全的法規(guī)體系決定了慈善組織操作的規(guī)范性、有序性，是提高慈善組織公信力的基礎(chǔ)，是慈善事業(yè)發(fā)展的根本保障。為此，應(yīng)盡早出臺(tái)由全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的《慈善法》，并及時(shí)完善配套的法規(guī)建設(shè)，以彌補(bǔ)我國(guó)慈善立法層次低，法律法規(guī)雜亂無(wú)章矛盾沖突、立法空白的現(xiàn)狀。首先應(yīng)確立慈善組織獨(dú)立的法律地位。其次，建立完善的行業(yè)政策法規(guī)和監(jiān)管機(jī)制，使慈善組織有法可依。嚴(yán)格詳盡的法律法規(guī)與便于操作運(yùn)用的機(jī)制是慈善發(fā)展的基礎(chǔ)，應(yīng)規(guī)范慈善組織的進(jìn)入、評(píng)估、監(jiān)管、激勵(lì)、產(chǎn)權(quán)界定與轉(zhuǎn)讓、融資投資、捐贈(zèng)、義工和監(jiān)管等方面，尤其加強(qiáng)對(duì)善款透明化規(guī)范化運(yùn)作的監(jiān)管，使慈善走上規(guī)范化、法制化道路。同時(shí)應(yīng)把激勵(lì)放在制度體系的重要地位，以激活各種潛在力量。例如，美國(guó)通過(guò)稅收激勵(lì)慈善事業(yè)的發(fā)展。美國(guó)的遺產(chǎn)稅高達(dá)50%，這就使得許多富豪寧愿拿出財(cái)產(chǎn)作慈善事業(yè)，成立各種慈善基金會(huì)。最后，明確慈善違法的法律責(zé)任，并加強(qiáng)違規(guī)查處力度。構(gòu)建由政府、公眾組成的慈善監(jiān)督的嚴(yán)密網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)嚴(yán)懲慈善中的腐敗行為。規(guī)范慈善行為還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)慈善組織、個(gè)人實(shí)行量化管理、定期考核，加強(qiáng)對(duì)慈善過(guò)程的有效監(jiān)管。第一，應(yīng)借助報(bào)紙、雜志、電視、互聯(lián)網(wǎng)等媒體，建立全方位信息披露平臺(tái)，及時(shí)公開(kāi)慈善捐贈(zèng)、慈善資金的使用和流向、年度詳細(xì)的審計(jì)報(bào)告等信息。第二，建立獨(dú)立于政府、慈善組織的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，通過(guò)具有權(quán)威性和專(zhuān)業(yè)性的中間機(jī)構(gòu)制定一系列評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)定，保證評(píng)估的專(zhuān)業(yè)性與公平性，督促慈善組織的規(guī)范化運(yùn)作。第三，加強(qiáng)慈善組織自身建設(shè)。著力提高員工素質(zhì)，加強(qiáng)自身規(guī)章制度建設(shè)。

3、理順政府與慈善組織的關(guān)系。樹(shù)立是合作伙伴關(guān)系的現(xiàn)代理念，是理順政府與慈善組織關(guān)系的前提。政府不應(yīng)使用行政方法干預(yù)慈善組織的發(fā)展，而應(yīng)通過(guò)建立完善的法規(guī)政策等制度載體、稅收等經(jīng)濟(jì)杠桿、慈善文化等教育方式，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)注慈善的社會(huì)氛圍，來(lái)監(jiān)管慈善組織，并引導(dǎo)、激勵(lì)民間資金和民眾參與到社會(huì)慈善事業(yè)中來(lái)，促使慈善組織逐步實(shí)現(xiàn)民間化、自治化和志愿化，改“官辦”、“半官辦”為“民辦”。在實(shí)施社會(huì)救助中，政府只有與慈善組織等一系列社會(huì)行動(dòng)協(xié)同配合，才能更廣泛、靈活、及時(shí)的滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)訴求。推進(jìn)慈善組織公司化治理改革，推動(dòng)慈善組織加強(qiáng)能力建設(shè)，包括了管理能力、籌款能力、服務(wù)能力等。公司治理理論被借鑒于慈善組織中，早就出現(xiàn)西方，德魯克（PeterF Drucker）就是典范之一。因此，應(yīng)推進(jìn)慈善組織管理體制改革：（1）雙重批準(zhǔn)。這一批準(zhǔn)方式在我國(guó)旨在加強(qiáng)對(duì)慈善組織的監(jiān)管，但現(xiàn)實(shí)效果不佳。英國(guó)直接將慈善組織歸屬于慈善委員會(huì)管理，既落實(shí)了主管機(jī)關(guān)的職責(zé)，又使法律關(guān)系清晰易操作，很值得借鑒。（2）登記規(guī)定。在我國(guó)頗為苛刻，而在英國(guó)，符合一定條件的慈善組織必須進(jìn)行登記，規(guī)模小的慈善組織如果自愿登記，無(wú)論在財(cái)稅支持還是捐資獲得率都會(huì)上一個(gè)新的平臺(tái)。2011年12月23日，國(guó)家民政部部長(zhǎng)李立國(guó)在全國(guó)民政工作會(huì)議上表示，2012年將推廣廣東經(jīng)驗(yàn)，設(shè)及民政組織管理的三個(gè)條例都在緊急修訂中，“找婆婆”難的問(wèn)題將得到解決。（3）競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。我國(guó)的民間慈善組織一旦登記成立，生存環(huán)境極為寬松，因?yàn)榉山乖谕坏貐^(qū)存在功能相同的民間組織。但英國(guó)沒(méi)有類(lèi)似規(guī)定，這就促使其積極參與社會(huì)活動(dòng)、不斷提高內(nèi)部治理的能力。這對(duì)中國(guó)有重要的參考價(jià)值。（4）慈善組織的慈善活動(dòng)與內(nèi)部管理。各級(jí)政府應(yīng)通過(guò)經(jīng)濟(jì)、法律等手段對(duì)其進(jìn)行全程監(jiān)管，并建立社會(huì)參與機(jī)制，形成政府、慈善組織、企業(yè)、公民四位一體的協(xié)同機(jī)制。

4、理順各慈善組織之間的關(guān)系。為避免各慈善組織間的紛爭(zhēng)，第一，應(yīng)在募捐、救助之前進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，使各慈善組織分別根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要設(shè)定募捐、救助項(xiàng)目與范圍，避免撞車(chē)與救助空白的出現(xiàn)。如2007年開(kāi)始為避免重復(fù)救助，青島市慈善總會(huì)的“愛(ài)心飛揚(yáng)——慈善助學(xué)”、市總工會(huì)的“金秋助學(xué)”和市教育發(fā)展基金會(huì)的“寒窗基金”根據(jù)各自工作重點(diǎn)、對(duì)象劃定救助范圍，確保接受資助的學(xué)生只獲得一個(gè)單位的資助。第二，也組建一個(gè)業(yè)界聯(lián)合組織，如慈善聯(lián)合會(huì)等機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)慈善資源進(jìn)行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理。從救助項(xiàng)目的選定到善款的募捐，都進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，既避免重復(fù)與空白，又避免不和諧、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。如美國(guó)的聯(lián)合勸募者協(xié)會(huì)、香港公益基金會(huì)，它們統(tǒng)一募捐善款然后再無(wú)償撥付給個(gè)慈善組織，從而避免了募捐無(wú)序。近年，國(guó)內(nèi)一些慈善組織已經(jīng)在此方面進(jìn)行了一些嘗試，如上海浦東新區(qū)在全區(qū)范圍內(nèi)建立了“慈善聯(lián)合捐”模式，通過(guò)一系列專(zhuān)業(yè)籌款機(jī)構(gòu)，聯(lián)合社會(huì)捐贈(zèng)資源，將所募資金以項(xiàng)目為導(dǎo)向進(jìn)行分配。

5、完善稅收優(yōu)惠政策。在法律重塑慈善公信力的基礎(chǔ)上，建立完善、科學(xué)的稅收減免政策是引導(dǎo)、激勵(lì)更多的民眾、企業(yè)參與慈善事業(yè)，促進(jìn)民間捐贈(zèng)規(guī)?；谋亟?jīng)之路。美國(guó)慈善事業(yè)發(fā)達(dá)，其最值得我們借鑒的一點(diǎn)，就在于其完善的稅收政策：一是支持作用，即通過(guò)各種各樣的稅收減免激勵(lì)慈善的發(fā)展。二是公平作用，即通過(guò)設(shè)立各種免稅標(biāo)準(zhǔn)以實(shí)現(xiàn)資源和機(jī)會(huì)的平等或再分配，至少也要阻止歧視的發(fā)生。三是監(jiān)管作用，即通過(guò)稅收機(jī)制規(guī)范慈善中的信托行為，以及慈善組織與商業(yè)或政府機(jī)構(gòu)的邊界。③為此，我國(guó)應(yīng)完善稅收政策，第一，提高捐贈(zèng)免稅額。借鑒西方國(guó)家廣征高額遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅等，同時(shí)提高捐贈(zèng)免稅額，以此促進(jìn)更多的富人參與慈善事業(yè)，促進(jìn)慈善的發(fā)展與社會(huì)的公平。第二，統(tǒng)一稅收減免政策并擴(kuò)大稅收減免機(jī)構(gòu)范圍。無(wú)論官辦、民辦，大型或是小型慈善組織都能享受同樣的優(yōu)惠稅收政策，實(shí)現(xiàn)慈善機(jī)構(gòu)間的公平。第三，簡(jiǎn)化退稅手續(xù)，使捐贈(zèng)者能便捷的獲得捐贈(zèng)的收益。在執(zhí)行稅收優(yōu)惠政策時(shí)應(yīng)注意，一是免稅身份的核準(zhǔn)。根據(jù)稅收優(yōu)惠的具體標(biāo)準(zhǔn)與等級(jí)，嚴(yán)格審核捐贈(zèng)者應(yīng)享有的稅收優(yōu)惠政策。二是慈善組織應(yīng)及時(shí)將免稅資格、申請(qǐng)表、財(cái)務(wù)收支等信息向社會(huì)公布，以加強(qiáng)社會(huì)和公眾監(jiān)督。

6、實(shí)施品牌化戰(zhàn)略，促進(jìn)民間捐贈(zèng)的規(guī)?；?。良好的公信力是慈善開(kāi)展活動(dòng)的前提，在重塑慈善組織的民間性、獨(dú)立性，完善法律規(guī)制，治理公信力危機(jī)的基礎(chǔ)上，還可以通過(guò)設(shè)計(jì)特色項(xiàng)目，打造慈善品牌，提高公信力，促進(jìn)捐贈(zèng)規(guī)?；?。根據(jù)組織經(jīng)營(yíng)理念、管理模式、項(xiàng)目運(yùn)作特點(diǎn)，設(shè)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略；根據(jù)市場(chǎng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)需要，制定特色項(xiàng)目。力求每個(gè)項(xiàng)目能最大限度獲得募捐、每一筆資金能發(fā)揮最大的價(jià)值，以此打造品牌，提高慈善組織的知名度與美譽(yù)度，促進(jìn)民間捐贈(zèng)規(guī)模化。

注釋?zhuān)?/p>

①孟令君著：《中國(guó)慈善工作概論》，北京大學(xué)出版社，2008年版，第69頁(yè)。

②王俊秋：《論我國(guó)慈善法律制度建設(shè)》，《長(zhǎng)春師范學(xué)院學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版），2007年第11期。

③張奇林：《美國(guó)的慈善立法及其啟示》，《法學(xué)評(píng)論》，2007年第4期。