我國(guó)地方政府科技管理體制存在的問(wèn)題與完善措施

劉東杰

(江蘇淮安行政學(xué)院科研處，江蘇 淮安 223003)

馬克思曾在《資本論》中寫(xiě)道，“人類(lèi)在工業(yè)革命后250 年當(dāng)中所創(chuàng)造的財(cái)富， 比以往250 萬(wàn)年創(chuàng)造財(cái)富的總和還要多”。這是馬克思對(duì)工業(yè)革命帶來(lái)的科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步， 巨大地影響著人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀評(píng)價(jià)。 早期科學(xué)技術(shù)的產(chǎn)生及創(chuàng)新完全是一種人類(lèi)的自發(fā)行為，這種自發(fā)行為或出于“偶然”，或出于自身生存、生活需要。 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生后，科技增加商品利潤(rùn)的因素驅(qū)使科技發(fā)展和創(chuàng)新成為一種人類(lèi)自覺(jué)的“工具性”追求。 政府由“守夜人”向積極政府的轉(zhuǎn)變，和這一人類(lèi)科技創(chuàng)新由“自發(fā)”向“自覺(jué)”的轉(zhuǎn)變過(guò)程基本同步， 科技管理也是在這一時(shí)期成為了政府的重要職能?，F(xiàn)實(shí)中，政府并非科技管理的唯一主體，“所有科學(xué)技術(shù)活動(dòng)的參與者都是科技管理活動(dòng)的主體。 ”[1](P67)但只有政府及其委托單位才是權(quán)威的管理主體。 隨著科技發(fā)展對(duì)人類(lèi)社會(huì)的影響進(jìn)一步深化， 科技管理作為政府的一項(xiàng)職能也日漸被提升到更為重要的位置。 但由于科技發(fā)展的專(zhuān)業(yè)性、復(fù)雜性，也使得政府對(duì)科技事業(yè)管理的難度不斷加大。當(dāng)下，我國(guó)政府對(duì)科技事業(yè)的管理已逐步邁向了科學(xué)化軌道，但不容否認(rèn)的是，現(xiàn)實(shí)中我國(guó)地方政府在科技管理中還存在著諸多的問(wèn)題， 特別是體制性問(wèn)題。

一、當(dāng)前我國(guó)地方政府科技管理體制存在的問(wèn)題

（一）地方政府科技管理主體單一化與管理手段創(chuàng)新不足

在我國(guó)，“由于政府掌握著大量科學(xué)技術(shù)資源，以及制定科技發(fā)展戰(zhàn)略、 法規(guī)政策和直接投入科技活動(dòng)的權(quán)力， 政府成為科技管理活動(dòng)的主要執(zhí)行者和制度安排者。 ”[2](P12)這使得政府存在著科技管理權(quán)限獨(dú)享的沖動(dòng)，即管理主體單一化傾向。政府對(duì)科技管理的主要工具是其擁有的合法性“權(quán)威”，即政府依靠法律、政策及其他行政手段，單向度地對(duì)科技事業(yè)進(jìn)行管理。 這種單一化的管理主體和“權(quán)威性”的管理工具， 使政府與其他科技發(fā)展主體形成了一種不對(duì)等的主導(dǎo)與服從格局。 致使科技事業(yè)發(fā)展摻雜進(jìn)較多的政府意志， 科技發(fā)展主體的工作服從于政府的政策規(guī)劃，而不是科技事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，這背離了科技發(fā)展的規(guī)律及宗旨。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，企業(yè)及消費(fèi)者是最重要的市場(chǎng)主體， 也是科技事業(yè)發(fā)展的主要承擔(dān)者和科技成果的主要消費(fèi)者。 政企分開(kāi)的改革不僅僅是要求政府將經(jīng)營(yíng)自主權(quán)歸還給企業(yè)，對(duì)于作為支撐企業(yè)發(fā)展的重要資源的科技事業(yè)，政府也應(yīng)釋放更多的自治權(quán)限。 治理理論下，“國(guó)家絕不是一切社會(huì)團(tuán)體都必須頂禮膜拜的最高聯(lián)合體，它只不過(guò)是各種社會(huì)團(tuán)體中的一個(gè)。 ”[3](P65)因此，政府也只是公共事務(wù)多元治理主體之一維， 其地位與其它治理主體是平等的。 科技事業(yè)作為國(guó)家的一項(xiàng)公共事務(wù)，目前存在著政府、企業(yè)、科研單位及個(gè)人等多元治理主體。 在科技事業(yè)發(fā)展日益面臨不確定及復(fù)雜化的今天， 更多的是需要多元平等主體的協(xié)作，而不是政府一元化主體的單向度“權(quán)威性”管理。

（二）地方政府科技管理職能不合理

科技管理作為政府的一項(xiàng)重要職能， 因權(quán)力設(shè)置、專(zhuān)業(yè)分工、慣性思維等原因，還存在著以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

1.管理職能交叉重疊。 職能交叉重疊往往會(huì)帶來(lái)多頭指揮、多頭管理、重復(fù)投資、無(wú)序規(guī)劃等問(wèn)題。如，現(xiàn)實(shí)中一項(xiàng)科技研究項(xiàng)目，可能會(huì)存在科技局、發(fā)改委（局）、工信委等部門(mén)同時(shí)管理或服務(wù)的現(xiàn)象。由于缺乏橫向的溝通， 這些部門(mén)對(duì)科技項(xiàng)目的管理更多的是出于本部門(mén)職能履行的需要， 或者各自部門(mén)義務(wù)的踐行。由于各部門(mén)主體職能的不同、管理模式不同，因此，對(duì)于科技項(xiàng)目的管理措施、方向、原則等都可能存在著沖突， 如果這些沖突不能以協(xié)調(diào)的方式很好地化解， 則必定帶來(lái)科技項(xiàng)目承擔(dān)主體的無(wú)所適從，甚至帶來(lái)科技投入的無(wú)序、浪費(fèi)。 政府科技管理職能的交叉重疊是科技管理良性發(fā)展的潛在威脅，因此，必須予以規(guī)整和理順，以使這項(xiàng)職能不再被部門(mén)藩籬分割或重置，成為單一政府部門(mén)的“公共性”職能。

2.政府直接管理過(guò)多。 傳統(tǒng)上“國(guó)家把社會(huì)中的一切行為都視為自己的責(zé)任，試圖包攬一切。 ”[4](P14)而新公共管理強(qiáng)調(diào)政府職能的減縮，回歸“掌舵而不是劃槳”的理想狀態(tài)。 長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)地方政府對(duì)科技事業(yè)各具體領(lǐng)域、 微觀環(huán)節(jié)干涉太多。一方面，地方政府各職能部門(mén)對(duì)科技事業(yè)的管理總想做到監(jiān)督與管理的流程整體性、 環(huán)節(jié)完整性及細(xì)節(jié)無(wú)遺漏，于是政府不得不投入較大的人力、資金和精力， 以致整個(gè)部門(mén)每天都在為科技管理事務(wù)忙碌，但管理的效果不彰、效率不高卻成為該部門(mén)職能履行的不爭(zhēng)事實(shí)；另一方面，科技發(fā)展主體卻飽受政府這種全方位的直接管理之“苦”。眾所周知，科技發(fā)展需要自由的空間，只有在自由的空間里，科技發(fā)展主體才能夠無(wú)所牽絆地自由發(fā)揮創(chuàng)新能力。 政府的過(guò)多直接干預(yù)，會(huì)帶來(lái)這種空間的極大壓縮，使科技創(chuàng)新可能偏離科學(xué)規(guī)律， 轉(zhuǎn)而迎合職能部門(mén)意志，或者使科技創(chuàng)新的周期大大延展。 因此，為了給科技發(fā)展主體更多的自由創(chuàng)新空間， 政府必須削減對(duì)科技管理具體事務(wù)的微觀管理和直接干預(yù)， 將更多的精力放在諸如政策制定等宏觀科技管理上。

3.管制思維過(guò)重。 從權(quán)力邏輯上而言，政府職能是一種“服務(wù)”社會(huì)的職責(zé)和功能。因此，“公共服務(wù)”應(yīng)是政府行政的目標(biāo)和宗旨。 但受“權(quán)力本位”及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的影響， 現(xiàn)實(shí)中政府職能中管制的色彩還較濃厚。認(rèn)為管理就是管制，缺乏基本公共服務(wù)意識(shí)的公共管理者還大有人在。 在我國(guó)地方政府科技管理中，將管理視為管制的現(xiàn)象也還是普遍存在的。管制首先會(huì)帶來(lái)科技發(fā)展活力的問(wèn)題。 管制人為地制造過(guò)多的條條框框， 束縛住了科技發(fā)展主體的自由空間；其次，管制帶來(lái)“權(quán)力尋租”，有違市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下科技發(fā)展主體的平等原則；最后，管制會(huì)帶來(lái)科技發(fā)展的壟斷問(wèn)題。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府對(duì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域事無(wú)巨細(xì)的管制， 主要是出于對(duì)社會(huì)主義“公有制”性質(zhì)的維護(hù)。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，所有制在公有制為主體的條件下已經(jīng)多元化， 無(wú)論公有制或私有制對(duì)于我國(guó)整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都是不可或缺的組成部分， 并且其進(jìn)行的科技創(chuàng)新都對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展起著重要的促進(jìn)作用。因此，應(yīng)當(dāng)平等地看待多元性質(zhì)主體，淡化因“身份性質(zhì)”帶來(lái)的不必要的“管制性”歧視，樹(shù)立服務(wù)社會(huì)多元科技發(fā)展主體的觀念。

4.公共職能缺位。 “公共選擇理論”為我們提供了認(rèn)識(shí)政府的新視角。在這里，政府自覺(jué)的“公共性”取向被否定，政府的自利性被析出并得以強(qiáng)化。政府職能的履行往往是具有法定性的行為，這種法定性，是使政府職能保持“公共性”的外在約束條件。 在法律不健全或者不合理的情形下， 政府難免會(huì)放縱自我利益膨脹的沖動(dòng)， 這也是政府職能缺位的重要原因之一。 具體而言，在自我利益導(dǎo)向下，政府會(huì)傾向于行使能夠帶來(lái)部門(mén)利益最大化的職能， 盡量規(guī)避自我利益受損或者無(wú)益的職能行為。例如，在“經(jīng)濟(jì)”政績(jī)觀的影響下， 地方政府往往更重視能帶來(lái)“GDP”迅速膨脹的行業(yè)，相應(yīng)的，該行業(yè)的科技管理事業(yè)也往往會(huì)被地方政府優(yōu)先重視。 而對(duì)于具有較高“溢出”效應(yīng)的基礎(chǔ)科學(xué)研究領(lǐng)域，地方政府往往不夠重視，甚至根本不予關(guān)心，這就帶來(lái)了政府職能在該領(lǐng)域的缺位現(xiàn)象。

（三）地方政府科技政策的科學(xué)性有待提升

1.政策規(guī)劃脫離產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要。 科技政策規(guī)劃一方面要能保障科技發(fā)展的持續(xù)動(dòng)力， 另一方面也必須積極回應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要?，F(xiàn)實(shí)中，許多地方政府在制定科技政策規(guī)劃時(shí)， 還存在著與產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫節(jié)的現(xiàn)象?？萍紕?chuàng)新成果再多，如果不能與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，進(jìn)而形成生產(chǎn)力，定會(huì)帶來(lái)科技發(fā)展背離工具性?xún)r(jià)值的問(wèn)題。 許多地方政府在制定科技政策規(guī)劃時(shí)好大喜功，動(dòng)輒制定跨度十年，甚至二十年的中長(zhǎng)期規(guī)劃，而規(guī)劃的內(nèi)容卻大而全，完全忽視與本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求相銜接的問(wèn)題。 致使科技政策規(guī)劃對(duì)本地科技事業(yè)發(fā)展的有效支持缺少重點(diǎn)和針對(duì)性： 一方面， 本地某產(chǎn)業(yè)發(fā)展可能面臨科技支撐乏力，亟待政府科技政策支持的科技攻關(guān)；另一方面，政府又因大而全的政策規(guī)劃， 將各種政策資源平均分?jǐn)?，投入到本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展所不需要的領(lǐng)域。這不僅不利于本地產(chǎn)業(yè)的技術(shù)升級(jí)，背離科技創(chuàng)新的宗旨，而且還會(huì)帶來(lái)原本稀缺的政策資源的巨大浪費(fèi)。

2.科技政策不公平傾斜。 當(dāng)前，地方政府制定的科技政策還存在著傾斜的公平性問(wèn)題。具體而言，存在科技政策因不同領(lǐng)域、 不同主體傾斜性不同的狀況。 比如，對(duì)于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，地方政府一般都比較重視，針對(duì)這一領(lǐng)域的科技發(fā)展，政府通常更愿意出臺(tái)支持性政策； 而對(duì)于前面提到的， 傳統(tǒng)基礎(chǔ)性行業(yè)，如農(nóng)業(yè)，政府對(duì)其科技發(fā)展往往重視不夠，相應(yīng)的政策空白也較多；再如，傳統(tǒng)上地方政府科技政策對(duì)“公有” 主體傾斜性重視現(xiàn)狀在當(dāng)下并未根本改觀?！肮小敝黧w更容易得到政府的科技研發(fā)項(xiàng)目、資金扶持及其他的政策惠顧。而對(duì)于“非公”主體，政府往往潛意識(shí)里存在著一種拒斥心理。 這都反映了一個(gè)問(wèn)題，即政府科技政策傾斜的合理性問(wèn)題。

3.科技政策短視效應(yīng)。 短視效應(yīng)在公共管理領(lǐng)域普遍存在。 這似乎與當(dāng)下畸形的“政績(jī)觀”及干部任用制度有關(guān)。公共政策具有“對(duì)全社會(huì)價(jià)值做權(quán)威性的分配的功能?！盵5](P129)這使其成為公共管理者在任內(nèi)獲取升遷“政績(jī)”的重要工具。 “GDP”政績(jī)觀使政府及公共管理者， 特別是在任內(nèi)急于升遷的領(lǐng)導(dǎo)干部都傾向于利用政策工具博取光鮮的經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)。 對(duì)于該類(lèi)公共政策可能帶來(lái)的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不可持續(xù)性、外部性、局部性、以及社會(huì)發(fā)展不足等問(wèn)題似乎并不太關(guān)心。 科技政策領(lǐng)域此類(lèi)現(xiàn)象也普遍存在。例如，為追求近期經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的疊增而對(duì)限制發(fā)展或已列入淘汰行列的產(chǎn)業(yè)給予科技政策的支持。

4.科技政策不健全。 健全的科技政策是規(guī)范科技事業(yè)科學(xué)發(fā)展的重要保障。現(xiàn)實(shí)中，由于政策制定主體的素質(zhì)、 政策目標(biāo)的復(fù)雜性及政策制定過(guò)程中的利益博弈等原因， 地方政府制定的科技政策還存在著諸多“顧此失彼”、“厚此薄彼”及政策環(huán)節(jié)缺漏的問(wèn)題。 如，在科技扶持資金的管理方面：由于項(xiàng)目資金管理規(guī)定中“科學(xué)論證”環(huán)節(jié)的缺漏或不嚴(yán)謹(jǐn)，使得爭(zhēng)取政府科技扶持資金演變?yōu)橐环N “公關(guān)”或“尋租”活動(dòng)，帶來(lái)了科技資金投入的隨意性問(wèn)題；如對(duì)科技成果評(píng)估缺少周全的規(guī)定， 致使科技發(fā)展重投入輕評(píng)估，政策評(píng)估流于形式、評(píng)估專(zhuān)家內(nèi)部化的等問(wèn)題的存在。 這些問(wèn)題給地方科技事業(yè)的發(fā)展無(wú)疑會(huì)帶來(lái)極大的負(fù)面影響，因此，地方政府在制定科技政策時(shí)，不能僅重視整體性規(guī)劃，而忽視政策科技管理中的過(guò)程性問(wèn)題。

二、優(yōu)化我國(guó)地方政府科技管理體制的對(duì)策

（一）打破政府科技管理的一元化格局，積極創(chuàng)新政府科技管理工具

打破政府科技管理的一元化格局， 重要的是政府向社會(huì)放權(quán)。 對(duì)于有著長(zhǎng)期微觀管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)傳統(tǒng)的我國(guó)政府而言，這一過(guò)程往往是艱巨而痛苦的。具體而言，需要從以下幾個(gè)方面著手：一是政府必須樹(shù)立“有限政府”的理念。洛克認(rèn)為，這是自由主義的重要基礎(chǔ)。 有限政府既是政府建設(shè)或活動(dòng)的規(guī)范理念，也是政府建設(shè)和活動(dòng)的效率保障。 現(xiàn)實(shí)中，政府不是萬(wàn)能的，許多領(lǐng)域或事務(wù)的管理皆有替代之法，科技事業(yè)也是如此。 政府不必涉入更多自己不該管也管不好的具體科技發(fā)展環(huán)節(jié)。當(dāng)下，還存在著將政府權(quán)威與功能無(wú)限放大的現(xiàn)象， 認(rèn)為一切公共事務(wù)都屬于政府公共管理領(lǐng)域， 也只有政府公共管理才具有合法性。這一計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的慣性思維，仍在影響著部分政府公共管理者， 這也是許多地方政府不歡迎各類(lèi)社會(huì)主體參與科技事務(wù)管理的重要觀念性因素。 未來(lái)，可通過(guò)定期的宣傳、公共管理者素質(zhì)的提升、甚至立法的形式，使這一“有限政府”理念逐步成為一種共識(shí)； 二是為各類(lèi)科技參與主體創(chuàng)造寬松的政策環(huán)境。憲政民主之下，各類(lèi)科技管理參與主體都有著參與科技管理的沖動(dòng)和欲望， 但這種沖動(dòng)和欲望真正能夠踐行， 是需要政府打造寬松的政策環(huán)境的。政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法或出臺(tái)相關(guān)政策，鼓勵(lì)多元社會(huì)主體的參與。 如，有的地方出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體參與科技評(píng)估的規(guī)定》、《關(guān)于2012 年科技創(chuàng)新項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼的征求意見(jiàn)稿》等；三是建立多元主體參與科技事務(wù)管理的協(xié)作機(jī)制。 多元主體參與科技管理需要平等的協(xié)作機(jī)制， 否則即使參與管理的多元主體存在， 政府仍舊會(huì)成為唯一主導(dǎo)科技管理事務(wù)的權(quán)威主體。 這一平等的協(xié)作機(jī)制應(yīng)在多方參與主體的共同參與下制定， 只有這樣才能保證該合作機(jī)制貫徹平等協(xié)作的精神。協(xié)作機(jī)制建立后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步制度化，必要時(shí)可以上升為法律性文件，使其具有一定的權(quán)威性， 而不能淪落為形式化的口頭協(xié)議。這是保障該機(jī)制能夠長(zhǎng)期奏效，且規(guī)范各方行為的重要前提。

政府要實(shí)現(xiàn)科技管理手段或工具的多元化，需要依靠市場(chǎng)與社會(huì)：一是利用市場(chǎng)規(guī)律。政府放手將具體科技項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、科技成果推廣、科技人才培育等事務(wù)交給市場(chǎng)， 利用市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制和供求原理使這些事務(wù)得到有效地治理。 如，在市場(chǎng)機(jī)制下，市場(chǎng)需求什么，企業(yè)便會(huì)生產(chǎn)什么，生產(chǎn)中遇到科技制約，企業(yè)也會(huì)自動(dòng)投入研發(fā)， 政府不應(yīng)再依靠行政手段推動(dòng)具體的科技創(chuàng)新工作， 而只需做好產(chǎn)權(quán)保護(hù)及外部性消除工作即可；二是利用社會(huì)化的管理工具。社會(huì)化管理工具是政府減輕壓力和負(fù)擔(dān)， 使科技資源得以?xún)?yōu)化配置的重要手段。 如，志愿者服務(wù)。 現(xiàn)實(shí)中許多志愿者團(tuán)體樂(lè)于參與到科技事務(wù)管理中來(lái)。如，綠色環(huán)保組織積極宣傳環(huán)保知識(shí)、社會(huì)科技團(tuán)體主動(dòng)召開(kāi)科技研討會(huì)議等。 這些非權(quán)威化的志愿者團(tuán)體在參與科技事務(wù)管理時(shí)， 通常又是出于 “非營(yíng)利”性目的，因此，公眾的接受度往往會(huì)更高。政府應(yīng)對(duì)這些諸如志愿者服務(wù)的社會(huì)化管理工具加以有效利用，而不是漠視甚至壓制。

（二）重構(gòu)或再配置政府科技管理職能

1.規(guī)整和理順交叉重疊職能，消除政出多門(mén)的可能性。交叉重疊的職能往往涉及到多個(gè)部門(mén)，這些部門(mén)通常是平行的職能部門(mén)， 彼此間不具有領(lǐng)導(dǎo)與服從關(guān)系，因此，此類(lèi)交叉重疊職能的規(guī)整和理順是需要上級(jí)政府參與的。否則會(huì)出現(xiàn)職能“爭(zhēng)利”現(xiàn)象，加劇職能部門(mén)之間的緊張關(guān)系。 上級(jí)綜合部門(mén)應(yīng)依據(jù)《國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法》，并結(jié)合本地科技發(fā)展需要進(jìn)行職能的重構(gòu)或再配置， 而不應(yīng)遷就于職能部門(mén)的博弈或游說(shuō)。 在規(guī)整和理順這些交叉重疊的管理職能時(shí)，也可制定相應(yīng)的文本政策，使這些規(guī)整和理順后的職能有章可循，以防部門(mén)職能擴(kuò)張，使職能重構(gòu)或再配置流于形式。

2.收縮政府微觀管理職能。 公共行政學(xué)者張康之預(yù)測(cè)，政府未來(lái)的發(fā)展將是“公共政策化”，將“公共管理職能被部分地甚至完全地轉(zhuǎn)移給政府外公共組織。 ”[6](P27)從而專(zhuān)注于公共政策制定與監(jiān)控。 收縮政府在科技管理領(lǐng)域的微觀管理職能， 就是使政府在科技管理領(lǐng)域職能政策化的一個(gè)重要起點(diǎn)。 要求政府從具體微觀管理領(lǐng)域撤出， 即是要求政府縮小權(quán)限范圍， 前面也提到， 這是一項(xiàng)極具艱巨性的工作。 為此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)出臺(tái)法律性文件，將地方政府公共管理的政策化納入政府體制改革的范疇。

3.提升政府的公共服務(wù)理念。 政府公共管理的發(fā)展已經(jīng)經(jīng)歷了統(tǒng)治行政，正在經(jīng)歷管理行政，還將迎來(lái)服務(wù)行政。 管制理念是統(tǒng)治和管理思想的結(jié)合物，也即意味著缺乏公共服務(wù)內(nèi)涵。地方政府在科技事務(wù)中的管制思維，有著歷史的背景，也有現(xiàn)實(shí)利益的因素。要提升政府的公共服務(wù)理念，必須削減政府的管制行為。為此，一方面要依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則設(shè)置政府相關(guān)科技管理職能， 突破政府科技管理職能設(shè)置的計(jì)劃性取向。 政府應(yīng)積極維護(hù)市場(chǎng)機(jī)制在科技發(fā)展中的作用，而不是以政府權(quán)威代替市場(chǎng)機(jī)制。另一方面還要根除職能部門(mén)既得利益。許多情況下，管制不僅是一種落后的治理理念， 還是一種帶來(lái)權(quán)力“租金”的重要前提。 因管制而獲取“租金”的政府職能部門(mén)往往會(huì)成為趨于將職能凝固化的既得利益單位，因此，讓其自主削減科技事務(wù)的微觀管理職能，提升公共服務(wù)品質(zhì)，則要面臨較大的阻力。這不僅需要上級(jí)政府的改革魄力及嚴(yán)格的法律制度的執(zhí)行，還需要其自身公共服務(wù)精神的塑造。

4.積極彌補(bǔ)職能缺位。 彌補(bǔ)政府的職能缺位一方面應(yīng)以剛性的法律規(guī)范，及對(duì)人之“自利”本性的遵循， 另一方面在職能設(shè)置中也應(yīng)當(dāng)充分考慮專(zhuān)家及社會(huì)的各種呼聲。 這樣才能既從職能設(shè)置客觀方面避免缺位現(xiàn)象，也可使“自利”驅(qū)使下的主觀職能缺位現(xiàn)象得以根治。

（三）提升科技政策的科學(xué)化水平

科技政策的科學(xué)化有賴(lài)于以下幾個(gè)方面的因素：

1.打破政策產(chǎn)出的封閉性。 在我國(guó)，地方政府科技政策產(chǎn)出還具有封閉性特征。這是因?yàn)椋胤秸鶅A向于將科技政策的制定視作一項(xiàng)權(quán)力， 而非公共職責(zé)， 并且將政策參與主體主要限定在機(jī)構(gòu)內(nèi)部， 最多為追求形式的民主和科學(xué)性將參與主體擴(kuò)展到為數(shù)不多的“論證專(zhuān)家”范圍。 這一封閉性的政策產(chǎn)出模式，往往因主體自身素質(zhì)原因，存在著對(duì)科技發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)、 政策科學(xué)知識(shí)掌握等方面的局限性，制定出的科技政策往往偏重政治色彩，缺少科學(xué)理性。 因此，要實(shí)現(xiàn)科技政策科學(xué)化水平的提升，必須打破這一封閉性的政策產(chǎn)出模式。 這要求一方面積極吸納包括相關(guān)科技人才在內(nèi)的社會(huì)公眾參與到科技政策制定過(guò)程； 另一方面還要加大對(duì)地方政府現(xiàn)有政策制定人員的政策科學(xué)知識(shí)的培訓(xùn)， 使其掌握科學(xué)的政策制定工具。

2.開(kāi)發(fā)和利用政策制定新技術(shù)。 科技政策如同其他公共政策一樣， 在制定過(guò)程中是需要考慮多重技術(shù)因素的。 如，在政策問(wèn)題界定時(shí)，可能就涉及到類(lèi)似問(wèn)題的涉及范圍、影響程度等，可以量化的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析技術(shù)、歸納演繹推理等定性分析技術(shù)，且無(wú)論是定量或定性分析技術(shù)通常內(nèi)涵是豐富的， 具體的分析技術(shù)更是不勝枚舉。 單純的定量或定性分析方法， 或者兩者淺層次的結(jié)合都難以達(dá)到合理界定公共政策問(wèn)題的效果?，F(xiàn)實(shí)中，我國(guó)地方政府科技部門(mén)對(duì)各類(lèi)政策分析技術(shù)的重視還相當(dāng)不夠， 這也是許多不切實(shí)際或與公共問(wèn)題背道而馳的科技政策被制定出來(lái)的重要原因。 因此， 實(shí)現(xiàn)科技政策的科學(xué)化，地方政府相關(guān)部門(mén)必須學(xué)習(xí)好、利用好政策，并善于開(kāi)發(fā)政策分析制定的新技術(shù)。

3.拋卻偏狹的觀念。 科技政策的科學(xué)性體現(xiàn)在其對(duì)科技公共問(wèn)題的有效解決上?，F(xiàn)實(shí)中，由于好大喜功、厚此薄彼等觀念的影響，許多地方政府制定的科技政策脫離了本地科技事業(yè)發(fā)展實(shí)際。如，某些地方政府為與上級(jí)政府科技發(fā)展規(guī)劃“接軌”，制定的與本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不匹配的科技政策；再如，某些地方政府不同程度地存在著給予對(duì)本地經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率較高行業(yè)優(yōu)越的科技政策支持， 而對(duì)于經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率較低但具有民生改善或公共服務(wù)質(zhì)量提升的基礎(chǔ)性行業(yè)的科技支持政策難以到位的現(xiàn)象。因此，要使一地區(qū)的科技政策具有總體的科學(xué)性， 就必須打破各種偏狹性的觀念，本著實(shí)事求是、系統(tǒng)思考的原則，使科技政策的制定基于本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)及科技事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。

[1] 顏振軍.中國(guó)地方政府科技管理的問(wèn)題與對(duì)策[J].北京：中國(guó)軟科學(xué)，2008.

[2] 白鵬飛等.主要發(fā)達(dá)國(guó)家政府科技管理模式研究[J].武漢：科技進(jìn)步與對(duì)策，2012.

[3] 徐大同等.當(dāng)代西方政治思想[M].北京：人民出版社，2006.

[4] 徐大同等.當(dāng)代西方政治思潮[M].北京：高等教育出版社，2007.

[5] [美] D.Esston.The Political System.New York：Kropf，1953.

[6] 張康之.公共行政學(xué)[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2002.