淺議水排污權(quán)交易制度的設(shè)計(jì)和發(fā)展

劉 明，劉 燕，石 亞，應(yīng)力文, 劉平養(yǎng)，戴星翼，漢京超

（復(fù)旦大學(xué)，上海 200433）

排污權(quán)指排污單位或個(gè)人向環(huán)境排放污染物的一種行政許可資格[1]，而排污權(quán)交易是指在有額外排污權(quán)的公司和需要從其他公司獲得排污權(quán)以降低其污染控制成本的公司之間進(jìn)行的交易，其概念最早由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯在其著作《污染、財(cái)富和價(jià)格》中提出[2]。

水排污權(quán)交易則是以水排污權(quán)為基礎(chǔ)，在一定區(qū)域內(nèi)富余排污削減份額的主體和需要獲得排污削減份額以降低其污染控制成本的主體之間的自愿交易。

目前，水資源短缺和水環(huán)境污染已成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)重障礙。而作為水排污權(quán)的二次分配手段之一的水排污權(quán)交易，發(fā)展空間巨大。本文主要針對(duì)美國(guó)和我國(guó)現(xiàn)行的水排污權(quán)交易制度，從設(shè)計(jì)、實(shí)施現(xiàn)狀和存在問(wèn)題等角度進(jìn)行分析比較，為我國(guó)進(jìn)一步推進(jìn)水排污權(quán)交易制度的建立和發(fā)展提供借鑒和參考。

1 美國(guó)水排污權(quán)交易制度的設(shè)計(jì)和發(fā)展

1.1 水排污權(quán)交易的政策法規(guī)

美國(guó)是最早實(shí)踐排污權(quán)交易的國(guó)家[3]。在大氣污染控制方面排污權(quán)交易開(kāi)展得較早，之后這種權(quán)證交易的手段在水污染控制方面得到了應(yīng)用[4]。實(shí)踐表明，制定合理的法律法規(guī)，建立可行的規(guī)則和秩序是實(shí)施排污權(quán)交易的必要前提和重要保障。在美國(guó)，NPDES（the National Pollutant Discharge Elimination System ， 國(guó)家污染物排放清除系統(tǒng)）交易許可制度（以下簡(jiǎn)稱(chēng)NPDES）是美國(guó)水污染防治法律的基礎(chǔ)和核心[5]。

因此，從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，美國(guó)環(huán)保署（EPA）嘗試將排污權(quán)交易用于大氣污染源和水污染源管理，逐步建立起以補(bǔ)償（Offset）政策、“氣泡”（Bubble）政策、容量節(jié)余政策（Netting）和銀行政策（Banking Policy）為核心內(nèi)容的排污權(quán)交易政策體系[6]。在這段時(shí)間里，排放權(quán)的初次分配主要是以無(wú)償?shù)男问椒峙浣o企業(yè)。

（1）補(bǔ)償政策。該政策的實(shí)施對(duì)象主要是未達(dá)標(biāo)地區(qū)新建和擴(kuò)建的企業(yè)，因?yàn)樵擃?lèi)企業(yè)的到來(lái)必然給未達(dá)標(biāo)地區(qū)帶來(lái)新的污染，從而加重了該地區(qū)的污染程度。通過(guò)要求新建和擴(kuò)建的企業(yè)必須向現(xiàn)存的企業(yè)購(gòu)買(mǎi)污染物削減信用（Emission on Reduction on Credits， 以下簡(jiǎn)稱(chēng)ERC），新企業(yè)購(gòu)買(mǎi)ERC的資金可以用來(lái)治理現(xiàn)存企業(yè)的污染。補(bǔ)償政策有效地解決了在未達(dá)標(biāo)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾。

（2）“氣泡”政策。該政策適用于一個(gè)工廠(chǎng)或者一個(gè)公司的情形。“氣泡”政策允許將一個(gè)工廠(chǎng)內(nèi)部的多個(gè)排放點(diǎn)或者一個(gè)公司的下屬多個(gè)工廠(chǎng)看作一個(gè)整體，稱(chēng)為一個(gè)“氣泡”。在氣泡內(nèi)部，允許一些排放點(diǎn)增加排放，而另一些排放點(diǎn)則要更多地削減排放量。因此從整體結(jié)果看，總的排放量是在減少。

（3）容量節(jié)余。改建或擴(kuò)建的企業(yè)通常要承擔(dān)更為嚴(yán)格的污染治理責(zé)任，而這項(xiàng)政策則在廠(chǎng)區(qū)內(nèi)排污的凈增量接近于零的條件下，允許此類(lèi)企業(yè)免于承擔(dān)這樣的責(zé)任。

（4）銀行儲(chǔ)存。EPA為了避免交易中可能出現(xiàn)的法律問(wèn)題，建立了銀行儲(chǔ)存制度。ERC可以存入經(jīng)認(rèn)可的銀行，銀行方面負(fù)責(zé)以后的儲(chǔ)存、使用和流通。ERC是通用的媒介，可以在以后的“氣泡”、補(bǔ)償及容量節(jié)余等項(xiàng)目中使用[7]。

1986年美國(guó)環(huán)保署頒布了排污權(quán)交易政策法規(guī)，這是環(huán)保署歷史上頒布最早的有關(guān)排污權(quán)交易的政策的系統(tǒng)解釋?zhuān)洳粌H對(duì)在當(dāng)時(shí)實(shí)行的排污權(quán)交易具體形式做了規(guī)定，比如“氣泡”政策、凈得政策、銀行政策等，同時(shí)，還界定了一些規(guī)則和術(shù)語(yǔ)在該方面的意義，例如一般交易規(guī)則、產(chǎn)生信用、使用信用、20%的折扣等，此外對(duì)州政府在污染物排放權(quán)交易的立法等方面也給出了很大的權(quán)限。

1.2 水排污權(quán)交易的主體

水排污權(quán)交易的主體是自然人、法人、政府、環(huán)保組織等社會(huì)組織。美國(guó)水排污權(quán)交易的主體主要有美國(guó)環(huán)保署（EPA）和州政府（許可當(dāng)局等），點(diǎn)源污染企業(yè)，非點(diǎn)源污染企業(yè)，中介經(jīng)紀(jì)人以及其他組織（如環(huán)保組織、流域組織等）。NPDES對(duì)于交易參與方的角色做了如下描述：

（1）EPA或者州政府通過(guò)管理方案，推動(dòng)各個(gè)企業(yè)之間的交易，并建立標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)定交易在哪里和以什么樣的形式發(fā)生。此外還負(fù)有監(jiān)督責(zé)任。

（2）許可當(dāng)局的參加至關(guān)重要。負(fù)責(zé)書(shū)寫(xiě)和發(fā)放NPDES許可的人員必須保證，水質(zhì)交易條款與NPDES方案的貫徹執(zhí)行和執(zhí)行框架是一致的。

（3）點(diǎn)源污染企業(yè)可能是最受激勵(lì)去尋找交易機(jī)會(huì)的實(shí)體。若是達(dá)不到許可排放限制，他們將面臨嚴(yán)重后果，而當(dāng)處理成本過(guò)高時(shí)，他們參與交易則會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)上的利益。

（4）非點(diǎn)源企業(yè)選擇去參加交易的原因可能是對(duì)于自愿參與污染物控制所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。

（5）一些水質(zhì)交易方案設(shè)計(jì)經(jīng)紀(jì)人作為交易的第三方實(shí)體，主要負(fù)責(zé)匹配買(mǎi)方和賣(mài)方以簡(jiǎn)化交易和降低交易參與方的交易成本。

（6）由于可以將其作為一種實(shí)現(xiàn)流域環(huán)境效益的輔助方式，流域機(jī)構(gòu)和環(huán)保組織也可能參與交易。

1.3 水排污權(quán)交易的內(nèi)容及污染物種類(lèi)

在美國(guó)，交易內(nèi)容是將受損水體和未受損水體分開(kāi)考慮的。因此，交易情況可以分為兩類(lèi)：第一類(lèi)針對(duì)于受損水體，實(shí)行TMDLs（Total Maximum Daily Loads，最大日負(fù)荷總量，是指在滿(mǎn)足水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的條件下，水體能夠接受的某種污染物的最大日負(fù)荷量）計(jì)劃；第二類(lèi)針對(duì)于未受損的水體，交易必須維持目前的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

具體來(lái)說(shuō)，EPA支持以下情形中所形成的交易：

（1）對(duì)于受損水體來(lái)說(shuō)，將一個(gè)潛在的TMDLs計(jì)劃發(fā)展成適合受損水體運(yùn)用的可行方案，該交易的目的是為了滿(mǎn)足主體交易的需要或改善當(dāng)前的水質(zhì)，并最終能減少水污染物排放量。

（2）對(duì)于未受損水體來(lái)說(shuō)，目的在于維持未受損水體的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和保證水質(zhì)不會(huì)退化（尤其是當(dāng)一個(gè)地區(qū)出現(xiàn)了新的排污企業(yè)或者現(xiàn)存企業(yè)增加了排污量）的交易。

但是，以下情形中出現(xiàn)的交易應(yīng)該禁止：

（1）由于污染控制的最低標(biāo)準(zhǔn)是NPDES基于技術(shù)對(duì)特定的工業(yè)排污者所規(guī)定的污染排放限制，而技術(shù)又受到具體的科學(xué)水平等因素限制，因而最低標(biāo)準(zhǔn)也存在一定的誤差。因此企業(yè)交易的動(dòng)機(jī)僅僅是滿(mǎn)足污染控制的最低要求的交易將被禁止。

（2）交易的目的主要是為了提高水質(zhì)，如果交易使得同一個(gè)流域的特定區(qū)域污染負(fù)荷超過(guò)EPA規(guī)定的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，該類(lèi)交易也將被禁止。

EPA的交易政策闡明了哪些污染物適合于水質(zhì)交易。除了總氮、總磷和沉積物以外還有其他的污染物，比如溫度，基于個(gè)案可能適合交易；交易政策也支持兩個(gè)與需氧相關(guān)的不同的污染物參數(shù)交叉污染的交易（cross-pollutant trading parameters related to oxygen demand）。但是，除了極少數(shù)的先前案例之外，交易政策不支持PBTs（persistent bioaccumulative toxicants, 持續(xù)的生物聚積性毒物）的交易。

1.4 美國(guó)水排污權(quán)制度的發(fā)展

從20世紀(jì)70年代中期開(kāi)始，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家把排污權(quán)的初次分配逐漸從無(wú)償轉(zhuǎn)向有償（通過(guò)拍賣(mài)、獎(jiǎng)勵(lì)等方式），還出臺(tái)了排污權(quán)交易政策，意欲使排污指標(biāo)像商品一樣在市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)。從20世紀(jì)70年代到90年代初為美國(guó)污染物排放權(quán)交易的第一階段，在該階段，排污權(quán)交易只在美國(guó)部分地區(qū)進(jìn)行，而且交易量少，補(bǔ)償價(jià)格要比預(yù)計(jì)的低，并沒(méi)有取得預(yù)期的效果。從90年代初至今為第二階段，有了在第一階段多種排污權(quán)交易制度實(shí)踐的積累，美國(guó)政府逐步放開(kāi)了行政干預(yù)力度，使得交易權(quán)在市場(chǎng)上更具有一般商品的特征，在市場(chǎng)上的流動(dòng)也更加自由，排污權(quán)市場(chǎng)逐漸活躍了起來(lái)，后來(lái)由于出于不同目的的投資者、投機(jī)者、環(huán)保主義者的加入，也使得該市場(chǎng)的參與主體多樣起來(lái)。

2 我國(guó)水排污權(quán)交易制度的設(shè)計(jì)和發(fā)展

2.1 我國(guó)水排污權(quán)制度的政策

早期，我國(guó)的上海地區(qū)曾經(jīng)做過(guò)探索：1985年上海在黃浦江上游實(shí)行了總量控制和許可證制度，1987年實(shí)行了排污交易。1988年國(guó)家環(huán)保局（現(xiàn)為環(huán)保部）頒布的《水污染物排放許可證管理辦法》第21條規(guī)定：“水污染物排放指標(biāo)可以在本地區(qū)的排污單位間相互調(diào)劑”。與此同時(shí)，地方上也根據(jù)自己的實(shí)際情況，制定出了相關(guān)的法規(guī)，如1985年上海市為了保證居民自來(lái)水的水體質(zhì)量，頒布了《上海市黃浦江上游水源保護(hù)條例》，劃定了從淀山湖到龍華港、面積為1058平方公里的上游水源保護(hù)區(qū)，規(guī)定新建項(xiàng)目增加的排污量必須控制在保護(hù)區(qū)允許的排污總量指標(biāo)之內(nèi)，總量指標(biāo)可以經(jīng)環(huán)保部門(mén)同意在企業(yè)之間有條件地調(diào)劑余缺、互相轉(zhuǎn)讓[8]。這一規(guī)定，類(lèi)似于美國(guó)在水排污權(quán)交易市場(chǎng)的建立初期實(shí)行的“氣泡（Bubble）”政策。但是，由于地方法規(guī)受到區(qū)域特征等條件的限制，很難成為國(guó)家層面的法律。

2.2 水排污權(quán)交易的主體和客體

關(guān)于水排污權(quán)交易，我國(guó)目前還沒(méi)有一部獨(dú)立的法律，對(duì)于主體的界定一般由地方政府自主決定，如杭州將COD交易的市場(chǎng)主體定為經(jīng)市環(huán)保局核準(zhǔn)進(jìn)行主要污染物排放權(quán)交易的排污單位，以及經(jīng)市環(huán)保局委托從事公共資源排放權(quán)交易、儲(chǔ)備、回購(gòu)等工作的杭州產(chǎn)權(quán)投資有限公司[9]。

在水排污權(quán)交易中的客體是排放權(quán)，該排放權(quán)有兩個(gè)顯著的特點(diǎn)，其一是商品性，排放權(quán)的產(chǎn)生之初雖然是為了賦予企業(yè)排放污染物的權(quán)利，但是在水排污權(quán)交易中，該項(xiàng)權(quán)利已經(jīng)被商品化，而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的國(guó)家或者地區(qū)，其商品化程度越高；其二是多余的排放權(quán)，因?yàn)橹挥卸嘤喑鰜?lái)的排放權(quán)才能實(shí)際用來(lái)交易，否則排放權(quán)只能用來(lái)行使排放水污染物這一基本功能。

2.3 水排污權(quán)交易的內(nèi)容和污染物種類(lèi)

水排污權(quán)交易的內(nèi)容主要包括：區(qū)域水環(huán)境容量、排污總量、排污權(quán)初始分配和可進(jìn)行交易的排放權(quán)量的確定；水排污權(quán)交易的原則和模式、價(jià)格和交易程序；監(jiān)督和調(diào)控力度[10]。其中容量控制、水污染排放權(quán)交易的原則和模式以及監(jiān)督較為重要。

容量控制是實(shí)行排污權(quán)交易的前提條件，控制的目標(biāo)可以針對(duì)某個(gè)水域，也可以針對(duì)流域的一部分。容量控制目標(biāo)的制定必須以實(shí)現(xiàn)流域的水環(huán)境功能或提高水環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)。在制定容量控制目標(biāo)過(guò)程中，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有所有污染源的污染情況、流域的水力特點(diǎn)、區(qū)域特點(diǎn)等有充分的了解[11]。

由于水排污權(quán)的一般商品特征，其交易原則包括一般市場(chǎng)交易原則，同時(shí)又由于水的特殊性導(dǎo)致的水排污權(quán)這個(gè)商品的特殊性，因此“總量控制原則”也應(yīng)被列入法律[12]。

目前列入我國(guó)國(guó)家污染物總量控制計(jì)劃中的污染物質(zhì)總共有9種，實(shí)踐中有水排污權(quán)交易的化學(xué)需氧量（COD），其它幾種還未有涉及，說(shuō)明涉及到交易的排放權(quán)的種類(lèi)還很少。但是水排污權(quán)的客體是會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)技術(shù)、法律的發(fā)展而不斷擴(kuò)張的[13]。

2.4 我國(guó)水排污權(quán)制度的發(fā)展

我國(guó)完整意義上的排污權(quán)交易是1999年由美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)引入的，至今經(jīng)歷了三個(gè)階段，第一階段確定為首批試點(diǎn)城市的是南通與本溪；第二階段從2002年開(kāi)始，由國(guó)家環(huán)?？偩趾兔绹?guó)環(huán)保協(xié)會(huì)開(kāi)始在江蘇、山東、河南、上海、天津等地進(jìn)行試點(diǎn)，該階段的特點(diǎn)是針對(duì)同一家集團(tuán)下屬的企業(yè)進(jìn)行多地試點(diǎn)；目前試驗(yàn)已經(jīng)進(jìn)入了第三階段，該階段的特征是從第二階段試點(diǎn)地區(qū)的點(diǎn)狀分布轉(zhuǎn)向了上海市、浙江省、江蘇省的長(zhǎng)三角區(qū)域。

在我國(guó)多階段、多地區(qū)的試點(diǎn)中，取得過(guò)一些效果，以上海和太湖為例，自1985年至今，我國(guó)上海市陸續(xù)在黃浦江上游實(shí)行總量控制和排污許可制度，1987年實(shí)行了排污權(quán)交易，即黃浦江流域水排污權(quán)有償轉(zhuǎn)讓。1987—2004 年交易37筆，涉及60多家企業(yè)，交易價(jià)格也從每日每公斤COD0.7萬(wàn)～0.8萬(wàn)元上升至1.5萬(wàn)～2.0萬(wàn)元，并淘汰了一些經(jīng)濟(jì)效益差、污染嚴(yán)重的企業(yè)[14]。

盡管目前全國(guó)各地建立了多個(gè)環(huán)境交易所和交易中心，但實(shí)際上并沒(méi)有多少是企業(yè)自發(fā)的市場(chǎng)交易行為。很多環(huán)境交易所建立多年以來(lái)，連一單排放交易都沒(méi)有。因此，總體而言，我國(guó)發(fā)展排污權(quán)交易困難重重。

3 水排污權(quán)交易在我國(guó)發(fā)展中存在的問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)階段，無(wú)論是在水排污權(quán)交易市場(chǎng)建立的理論分析上還是在各地方試點(diǎn)之處，運(yùn)用的都是總量―交易模式[15]。

縱觀一些水排污權(quán)交易市場(chǎng)相對(duì)發(fā)展比較成熟的國(guó)家，我國(guó)要建立以市場(chǎng)為主導(dǎo)的排污權(quán)交易市場(chǎng)存在的問(wèn)題如下。

3.1 法律與政策不夠健全

盡管在我國(guó)排污權(quán)交易的試點(diǎn)已進(jìn)行了數(shù)年，但至今還沒(méi)有制定出全國(guó)統(tǒng)一的相關(guān)法規(guī)。國(guó)家現(xiàn)行的《水污染防治法》等雖已提到了排污總量控制及排污許可證制度，但尚無(wú)相配套的排污權(quán)交易制度。部分地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)貤l件，制定了一些區(qū)域性的排污權(quán)交易條例，如《上海市環(huán)境保護(hù)條例》中提到了可以進(jìn)行排污指標(biāo)的有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)珶o(wú)具體的操作規(guī)范；另外，我國(guó)現(xiàn)行法律中對(duì)企業(yè)的罰責(zé)過(guò)低，使得某些企業(yè)寧愿受罰，也不愿購(gòu)買(mǎi)排污權(quán)或者治理。

3.2 對(duì)排污權(quán)概念認(rèn)知不清以及宣傳力度有限

在我國(guó)，排污權(quán)的概念對(duì)大多數(shù)人來(lái)說(shuō)還很陌生，無(wú)論是個(gè)人還是企業(yè)，均有意識(shí)或無(wú)意識(shí)地把生產(chǎn)中的污染物向自然界排放。從這種行為看來(lái)，人們向自然界排放污染物的權(quán)利與生俱來(lái)，如同是自然而然的事情。因此很多市民不理解排污權(quán)需要購(gòu)買(mǎi)這一行為。此外，我國(guó)企業(yè)對(duì)排污權(quán)的了解程度非常低，很多企業(yè)的態(tài)度也比較消極。

3.3 市場(chǎng)不夠完備，效率低下

一個(gè)完善的交易市場(chǎng)需要具備幾項(xiàng)基本條件，例如交易方式的多樣化、交易規(guī)則的完備化、相關(guān)服務(wù)的流程化等。對(duì)于排污權(quán)交易市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，其還處于起步階段，是一種新興的市場(chǎng)。此外，我國(guó)摸索階段的排污權(quán)交易市場(chǎng)的主體主要是部分排污企業(yè)，盡管在多年的實(shí)踐和調(diào)研中，政府已經(jīng)積累了不少建立排污權(quán)市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)，但是對(duì)于現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

3.4 行政技術(shù)手段過(guò)于濃厚，市場(chǎng)手段無(wú)法真正施展

雖然國(guó)內(nèi)各地建立了多個(gè)環(huán)境交易所和交易中心，但實(shí)際上并沒(méi)有多少企業(yè)自發(fā)地進(jìn)行市場(chǎng)交易，針對(duì)這一問(wèn)題，政府采取的多是運(yùn)用行政手段擠壓市場(chǎng)空間。然而，這種交易不具備廣泛性，沒(méi)有流動(dòng)性，沒(méi)有市場(chǎng)，達(dá)不到任何效果。政府行政手段的使用與市場(chǎng)本身存在的規(guī)則抵消了相互的正面效應(yīng)，導(dǎo)致了多重標(biāo)準(zhǔn)、多重管制、多個(gè)路徑，也造成了制度的不配套、不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一，最終致使交易無(wú)法展開(kāi)。

除此之外，現(xiàn)階段我國(guó)要建立水排污權(quán)交易市場(chǎng)還存在市場(chǎng)需求不足、地方保護(hù)主義、排污企業(yè)存在尋租行為、企業(yè)對(duì)于排放權(quán)的“惜售”行為、地方政府對(duì)于排污權(quán)交易與在當(dāng)?shù)嘏盼鄣年P(guān)系的認(rèn)識(shí)上有偏差等問(wèn)題。

4 結(jié)論和建議

綜合考慮我國(guó)當(dāng)前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，關(guān)于水排污權(quán)交易的法律法規(guī)的健全程度、公眾對(duì)于環(huán)保和排污權(quán)概念的認(rèn)識(shí)、政府行政手段放寬的力度，以及市場(chǎng)的完備性等條件，我國(guó)現(xiàn)階段應(yīng)該實(shí)行的是以行政手段為主導(dǎo)、市場(chǎng)力量為輔助的方式，使得總量控制下的削減排污的目的得以實(shí)現(xiàn)。通過(guò)這一方式，可以充分利用現(xiàn)有的各地方政府以及其他相關(guān)的環(huán)保組織的力量，例如政府部門(mén)可以采取投資污水處理基礎(chǔ)設(shè)施和交易信息系統(tǒng)建設(shè)、建立政策激勵(lì)機(jī)制以促使買(mǎi)賣(mài)雙方參與交易、引導(dǎo)成立各類(lèi)中介組織并激發(fā)其作用等舉措，來(lái)降低交易費(fèi)用，促使更多的企業(yè)來(lái)參與交易。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)充分發(fā)達(dá)以及公眾對(duì)于環(huán)保和排污權(quán)的認(rèn)識(shí)加深以后，再逐步開(kāi)展和健全以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的水排污權(quán)交易市場(chǎng)。

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