環(huán)境執(zhí)法工作中的制約因素與應(yīng)對(duì)措施

傅樹德

（尤溪縣環(huán)境保護(hù)局福建尤溪365100）

環(huán)境執(zhí)法是我國環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)重要手段，從第一部環(huán)保法律《環(huán)境保護(hù)法(試行)》頒布實(shí)施至今，環(huán)境法律、法規(guī)陸續(xù)制定，環(huán)保投入持續(xù)增長，環(huán)境執(zhí)法工作不斷強(qiáng)化，對(duì)控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞、合理開發(fā)利用資源與能源都起到了積極的作用。但是，環(huán)保事件此起彼伏，環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻，環(huán)保壓力繼續(xù)加大，環(huán)保執(zhí)法中還存在一些現(xiàn)實(shí)的制約因素，降低了環(huán)保部門行政執(zhí)法的能力，環(huán)境執(zhí)法的有效性、權(quán)威及其效率受到極大的影響，不利于我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。必須針對(duì)制約環(huán)境執(zhí)法的因素，采取相應(yīng)應(yīng)對(duì)措施。

1 制約環(huán)境執(zhí)法的因素

1.1 法律尚不完善

這些年來所確立的環(huán)保法律制度成為我國當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法的主要依據(jù)，基本實(shí)現(xiàn)了有法可依，但在實(shí)踐中這些環(huán)保法律制度卻并未完全發(fā)揮出預(yù)期的作用，在其實(shí)施的過程中還不能很好的適應(yīng)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需求，給環(huán)?；鶎硬块T環(huán)境執(zhí)法工作帶來了難度，制約了執(zhí)法部門功能的發(fā)揮，大大降低了工作效率。其主要問題之一是環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)還存在一定的漏洞，處罰力度小偏“軟”，實(shí)際操作性較差難落實(shí)。如《水污染防治法》第七十三條規(guī)定“違反本法規(guī)定，不正常使用水污染物處理設(shè)施，或者未經(jīng)環(huán)境保護(hù)主管部門批準(zhǔn)拆除、閑置水污染物處理設(shè)施的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令限期改正，處應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額一倍以上三倍以下的罰款。”，本意是類似于《大氣污染防治法》第四十六條第三項(xiàng)規(guī)定一樣，無需監(jiān)測外排污染物是否超標(biāo)，對(duì)被認(rèn)定為不正常使用或擅自拆除、閑置環(huán)保設(shè)施的違法行為即可實(shí)施處罰，便于基層執(zhí)法操作?？墒恰端廴痉乐畏ā返谄呤龡l規(guī)定在處罰額度上，是以排污費(fèi)數(shù)額的倍數(shù)為罰款額，盡管環(huán)保部為此前后進(jìn)行了兩次解釋（環(huán)發(fā)〔2008〕52號(hào)、環(huán)函[2011]32號(hào)）。排污費(fèi)數(shù)額就需以違法行為發(fā)生時(shí)所排污染物種類、濃度、污水量計(jì)算的，也就是既要監(jiān)測污染物濃度又要監(jiān)測排水量，才能對(duì)上述違法行為進(jìn)行處罰。這無疑還是不便于基層執(zhí)法操作。

1.2 機(jī)制尚不健全

一是領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保政績考核機(jī)制尚不健全?，F(xiàn)行地方政府的官員政績考核主要是圍繞GDP展開的，有些還認(rèn)為GDP是硬指標(biāo)，環(huán)境是軟指標(biāo)、沒指標(biāo)。政府對(duì)環(huán)保的要求很簡單“無過便是功”，只要不出現(xiàn)大的污染事故就行。圍繞GDP形成的社會(huì)發(fā)展觀念政績觀念制約了環(huán)境執(zhí)法效能的發(fā)揮。二是部門聯(lián)動(dòng)長效機(jī)制不健全。法律賦予環(huán)保部門對(duì)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理與其它部門監(jiān)督管理相結(jié)合，但相關(guān)機(jī)制尚不健全，在日常執(zhí)法中，其它部門缺乏工作主動(dòng)性，無相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，而無法給予有力的制約，如《環(huán)境噪聲污染防治法》第六十條規(guī)定：在商業(yè)經(jīng)營活動(dòng)中使用高音廣播喇叭或者其他發(fā)出高噪聲的方法招攬顧客，造成環(huán)境噪聲污染的，由公安機(jī)關(guān)責(zé)令改正，可以并處罰款。然而事實(shí)上，公安機(jī)關(guān)對(duì)此類違法行為往往“視而不見”。還沒有完全解決環(huán)?！皢未颡?dú)斗”的問題。

1.3 執(zhí)法能力尚待提高

我國環(huán)境執(zhí)法部門經(jīng)過多年的發(fā)展已經(jīng)形成了一套專業(yè)系統(tǒng)的工作體系，執(zhí)法水平較以往有所提高，但與社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展出現(xiàn)的新的環(huán)保問題相比，其執(zhí)法能力還有待提高。其一，執(zhí)法隊(duì)伍的人員數(shù)量和素質(zhì)尚不能滿足執(zhí)法的要求。環(huán)境監(jiān)督管理工作日趨專業(yè)化、復(fù)雜化，這就給愈來愈多、愈來愈復(fù)雜的環(huán)保執(zhí)法工作提出了現(xiàn)實(shí)的難題。其二，執(zhí)法物質(zhì)裝備較為缺乏落后制約執(zhí)法的有效開展。環(huán)保行政執(zhí)法任務(wù)的愈益繁重，執(zhí)法的物質(zhì)設(shè)備、技術(shù)水平也應(yīng)配套。我國許多地方尤其是縣級(jí)環(huán)保部門的技術(shù)物質(zhì)裝備還較落后，執(zhí)法的設(shè)施還不健全，一些必備的技術(shù)手段亦未充實(shí)于機(jī)構(gòu)之中。

2 提高環(huán)境執(zhí)法有效性的對(duì)策

2.1 加強(qiáng)環(huán)境法制宣傳教育

“法律作為一種行為指南，如果不為人知而且也無法為人所知，那么就會(huì)成為一紙空話?！保鋵?shí)環(huán)境執(zhí)法工作的有效途徑是做好環(huán)境法制宣傳工作，可以從以下幾個(gè)方面開展：一是加強(qiáng)對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和環(huán)境執(zhí)法的相對(duì)人（企業(yè)主及其員工）的環(huán)保法制培訓(xùn)；二是對(duì)公眾廣泛宣傳和普及環(huán)境保護(hù)和法制知識(shí)，切實(shí)有效的提高廣大人民的環(huán)境法制觀念；三是充分發(fā)揮媒體的作用，通過報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)以及電視大力宣傳環(huán)保內(nèi)容，以及將破壞環(huán)境等丑惡行為公之于眾，這能對(duì)企業(yè)的污染環(huán)境行為起到很好的約束作用。

2.2 完善環(huán)保法律法規(guī)

要健全完善環(huán)保法律法規(guī)，提高可操作性，改變偏“軟”不健全。一是賦予環(huán)保部門查封、凍結(jié)、扣押、沒收、搗毀等必要的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力，使環(huán)保執(zhí)法真正地硬起來。如對(duì)于環(huán)保部門下達(dá)責(zé)令立即停止違法排污行為的行政命令，違法排污者不予執(zhí)行并繼續(xù)造成污染的情景，法律應(yīng)賦予環(huán)保部門強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力，否則無法立即制止污染。二是可操作性或利用發(fā)布司法解釋等形式及時(shí)下發(fā)便于實(shí)際操作的規(guī)范性文件。如前面所述的《水污染防治法》第七十三條規(guī)定，如在處罰額度上除了所規(guī)定“處應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額一倍以上三倍以下的罰款”外，可加上“對(duì)于不具備監(jiān)測條件的處××萬元以上××萬元以下罰款”內(nèi)容，這樣就解決了執(zhí)法實(shí)際操作問題了。三是借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)期建立環(huán)境警察制度，或?qū)⒁恍盒耘盼坌袨椋ㄈ绻室馔蹬?、直排含重金屬污染物等）列為投毒罪，遏制?yán)重惡性排污行為。

2.3 加強(qiáng)相關(guān)機(jī)制建設(shè)

2.3.1 建立完善領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保政績考核制度。加大黨政干部政績考核指標(biāo)體系中環(huán)保指標(biāo)的權(quán)重，實(shí)行環(huán)境責(zé)任追究制。將領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保政績作為評(píng)價(jià)干部政績、評(píng)定年度考核等級(jí)、實(shí)行獎(jiǎng)懲和干部晉升提拔的依據(jù)之一。

2.3.2 建立起有效的環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理與分部門監(jiān)督管理相結(jié)合的機(jī)制。一是實(shí)行相關(guān)部門環(huán)境保護(hù)“一崗雙責(zé)”，對(duì)查處環(huán)境違法有法不依執(zhí)法不嚴(yán)的行為實(shí)行環(huán)境責(zé)任追究制。二是建立環(huán)保行政審批協(xié)調(diào)機(jī)制。如對(duì)未經(jīng)環(huán)保審批或環(huán)保審批未通過的工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，工商部門不予登記和核發(fā)工商營業(yè)執(zhí)照，金融部門不予貸款，國土部門不予批準(zhǔn)用地，供電部門不予供電；三是建立環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法制度保障機(jī)制。建立聯(lián)席會(huì)議制度，通報(bào)聯(lián)席會(huì)議工作部署的落實(shí)情況，分析在打擊環(huán)境違法犯罪活動(dòng)中出現(xiàn)的新情況、新問題，研究重大案件、提出解決方案，部署聯(lián)合打擊環(huán)境違法行為。環(huán)保部門與其他部門應(yīng)建立起各盡其責(zé)、齊抓共管環(huán)保工作的協(xié)作配合關(guān)系，各部門既要堅(jiān)持原則，又要樹立大局觀念，主動(dòng)協(xié)調(diào)、相互溝通、搞好服務(wù)，這樣就能把各個(gè)部門充分發(fā)動(dòng)起來，形成合力。

2.4 提高環(huán)保部門的執(zhí)法能力，強(qiáng)化環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)力。

環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍要不斷加強(qiáng)能力建設(shè)，提高環(huán)境執(zhí)法水平和能力。加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，按標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要求增加人員數(shù)量和提高人員素質(zhì)，配齊物質(zhì)裝備，提升監(jiān)察隊(duì)伍的規(guī)格，嚴(yán)格執(zhí)法文明執(zhí)法，保證執(zhí)法的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。實(shí)行政務(wù)公開，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，及時(shí)公開環(huán)境違法重點(diǎn)案件的查處情況，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的公眾參與媒體監(jiān)督。建設(shè)一支精干、高效、廉潔、文明的環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍。

[1]汪勁.環(huán)保法治三十年--我們成功了嗎[J].北京大學(xué)出版社，2011(8)．

[2]于文興.試論環(huán)保執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)障礙及其法律對(duì)策[J].黑河邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)環(huán)境保護(hù)局，2010(8)．

[3]韓偉.我國環(huán)境資源立法存在的問題及其完善對(duì)策[J].山東財(cái)政學(xué)院學(xué)報(bào),2009(1)