對一起食品添加劑違法使用案的解析

■文/吳慶豐

案 情

2009年5月16日，A縣質監(jiān)局執(zhí)法人員根據舉報，對位于轄區(qū)內的一家X食品生產企業(yè)進行執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)該企業(yè)在生產米粉過程中違反《食品添加劑使用衛(wèi)生標準》（GB2760標準）的規(guī)定，添加了一種具有增白、防腐功能的食品添加劑，并且添加后會在食品中產生SO2殘留，涉案米粉數(shù)量共計a噸，未銷售，貨值金額4萬元?，F(xiàn)場調查核實了企業(yè)的違法行為后，執(zhí)法人員依法封存了a噸添加了這種添加劑的米粉產品（生產批號：2009.5.10），并抽樣取證。樣品經送檢，證實存在SO2殘留，印證了X企業(yè)的違法行為。A縣質監(jiān)局依據《標準化法實施條例》相關規(guī)定，于2009年7月15日對X企業(yè)作出行政處罰：沒收a噸米粉產品，并處法定幅度以內一定數(shù)額的罰款。

X企業(yè)不服行政處罰，認為：1.公司執(zhí)行的米粉企業(yè)標準中未規(guī)定SO2殘留指標，無關于這種增白劑的禁用限制；2.涉案漂白劑本身是一種合法的食品添加劑，GB2760標準未規(guī)定米粉中不能使用這種添加劑，故應理解為允許使用；3.農業(yè)部推薦性標準《綠色食品 生面食 米粉制品》（NY/T1512）中規(guī)定了SO2殘留指標，現(xiàn)檢出的米粉SO2殘留量在農業(yè)部標準規(guī)定的限量值以內，說明涉案米粉是合格的。X企業(yè)先后向上級質監(jiān)局和A縣人民法院提起行政復議和行政訴訟。上級質監(jiān)部門和當?shù)胤ㄔ合群笠婪ňS持了行政處罰決定。

解 析

本案是一起較為典型的食品違法生產案件，我們認為A縣質監(jiān)局的處罰結果是合法、適當?shù)?。關于本案的正確處理，筆者認為應當有以下幾點認識：

1.標準沖突問題。關于不同性質標準的效力等級問題，《標準化法》及《實施條例》雖有相應的規(guī)定，但由于標準制定水平的限制和對標準內容理解上的差異，現(xiàn)實中標準沖突現(xiàn)象普遍存在。GB2760標準為國家強制性標準，是食品添加劑使用方面的基本原則，于2008年6月1日實施。該標準（含衛(wèi)生部公告，下同）明確規(guī)定了食品添加劑的使用原則、允許使用的食品添加劑品種、使用范圍及最大使用量或殘留量，對于在食品中可以加入的添加劑以列舉的方式作了明確規(guī)定，未在該標準中列舉到的添加劑即為禁止使用。該農業(yè)部標準為推薦性標準，根據《標準化法》及其《實施條例》的有關規(guī)定，國家強制性標準嚴于行業(yè)標準、企業(yè)標準的，即使不同標準在具體技術指標規(guī)定上有沖突，企業(yè)也應執(zhí)行國家標準。因此，即使其他標準在食品添加劑使用規(guī)定方面與GB2760存在不一致，根據標準效力的沖突解決規(guī)則，也應以GB2760為準。本案行政相對人在這點認識上存在明顯偏差。

2.食品的合格與安全問題。涉案企業(yè)認為，米粉中雖檢出SO2殘留，但符合農業(yè)部推薦性標準規(guī)定，其余指標也均在米粉企業(yè)標準規(guī)定范圍之內，應當屬于合格產品，且沒有銷售，未給社會造成危害結果。這是企業(yè)不接受行政處罰，提出復議和訴訟的主要理由。對此筆者認為，從前年乳制品三聚氰胺事件暴露的企業(yè)產品標準不周延性缺陷來看，許多食品企業(yè)標準存在制定主體層級不高、指標規(guī)定片面等問題。即使對照企業(yè)標準理解為“合格產品”，也并不意味著就是安全的食品，“合格”與“安全”是兩個存在本質區(qū)別的概念。由此可見，對企業(yè)標準的管理應當更加規(guī)范、嚴謹，特別是在制定企業(yè)標準時一定不能違反國家強制性標準的規(guī)定，對標準審查備案要嚴格把關，避免因標準制定、審查不嚴等技術原因產生爭議，形成沖突，導致企業(yè)發(fā)生違法行為。對此，《食品安全法》規(guī)定，國家依靠食品安全風險監(jiān)測和風險評估，制定統(tǒng)一的食品安全標準，整合原有的食品質量標準、衛(wèi)生標準和有關食品行業(yè)標準中強制性執(zhí)行的標準，作為規(guī)范食品生產安全的技術法規(guī)依據。

3.法律適用問題。適用《標準化法實施條例》而非《食品安全法》、《產品質量法》或者《特別規(guī)定》?！妒称钒踩ā酚?009年2月28日審議通過，6月1日起實施。X企業(yè)違法行為的性質符合《食品安全法》第四十六條規(guī)定，但違法行為的發(fā)生時間在5月份，即使行政處罰決定在7月15日作出，根據“法不溯及既往”原則，也不能適用《食品安全法》。同時，涉案米粉雖然檢出SO2殘留，但產品技術指標均符合企業(yè)標準規(guī)定，且客觀上有農業(yè)部標準支撐，故無有力證據證明該批米粉質量不合格，直接適用《產品質量法》調整并不貼切。有人提出，適用《國務院關于加強食品等產品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》（簡稱《特別規(guī)定》）是最正確的?！短貏e規(guī)定》第四條第一款規(guī)定：生產者生產產品所使用的原料、輔料、添加劑、農業(yè)投入品，應當符合法律、行政法規(guī)的規(guī)定和國家強制性標準。第四條第二款規(guī)定了法律責任。對此，筆者認為，如不考慮其他因素，單純從本案行為定性分析，適用《特別規(guī)定》無疑是正確的。但通過研究《特別規(guī)定》的出臺背景和立法意圖，筆者認為，《特別規(guī)定》是我國前些年食品監(jiān)管法律制度相對缺位情況下的階段性產物，震懾功能較為突出，在產品質量和食品安全專項整治期間對懲治惡意違法行為、重大危害行為發(fā)揮了積極作用。《特別規(guī)定》目前仍是有效的，但《食品安全法》出臺之后，前者對食品生產經營行為的調整功能基本已被取代。據筆者之有限見聞，食品安全監(jiān)管機制進入常態(tài)化、長效化建設階段后，在日常食品執(zhí)法實踐中，適用《特別規(guī)定》作為查處依據的，較為鮮見。另外，經調查，本案當事人是一家成立時間不長的小企業(yè)，經營實力相當薄弱，平日生產經營較為規(guī)范，此次出現(xiàn)違法行為，主觀上并非故意，而是由于不理解GB2760標準和其他標準之間的沖突引起的，如適用《特別規(guī)定》，將至少面臨著20萬元的罰款，直接導致企業(yè)倒閉，屆時產生新的社會矛盾。為體現(xiàn)行政處罰“處罰和教育相結合”、“罰責相當”的原則，承辦人在法律適用上進行了適度選擇，并未機械地適用《特別規(guī)定》，而是適用了《標準化法實施條例》，上級質監(jiān)部門和地方法院在對該案進行合法性審查時，也都支持了這樣的“選擇”。

思 考

1.辦案人員應當根據案件實際情況，提高證據運用技巧。本案通過現(xiàn)場檢查、實物證據固定、相對人調查筆錄，已經明確鎖定了相對人違法使用漂白劑的違法行為，但不同的標準存在沖突，并且通過檢驗手段并不能直接檢出這種漂白劑。在此情形下，不宜再用檢驗的方法，通過證明SO2殘留去印證違法行為，否則反而會使案件正常查處工作陷入困境。這就提醒我們辦案人員在面對一些“行為罰”時，一方面要善于固定能夠證明違法行為的證據，形成證據鏈，另一方面又不能把目光鎖定在行為對象（產品）上不放，自我束縛了手腳。

2.關于對《食品安全法》法律責任條款適用的掌握。眾所周知，國家為提高食品質量安全水平，大力整頓、打擊食品生產經營過程中的違法行為，制定了相當嚴厲的責任追究制度，罰款金額起點和幅度都很高，對多數(shù)違法行為的責任條款中，都規(guī)定了“沒收違法生產經營的食品和用于違法生產的工具、設備、原材料”等罰則。但在日常執(zhí)法實踐中，我們所面對的相對人大多還是些依法成立、不具規(guī)模的小企業(yè)，在以經濟處罰的同時，又要沒收工具設備，在操作層面上會面臨多種困難。這給質監(jiān)部門在如何嚴格執(zhí)法和幫扶企業(yè)發(fā)展之間找到一個和諧的平衡點，使我們的查處工作既能經受得住司法監(jiān)督的考驗，又能收獲良好的社會效果，無疑提出了新的研究課題。