規(guī)劃環(huán)評(píng)中對(duì)規(guī)劃方案提出優(yōu)化調(diào)整建議的要點(diǎn)和案例分析

池金萍 周利萍 馬樹(shù)海

（1.浙江環(huán)科環(huán)境咨詢(xún)有限公司浙江杭州310007 2.浙江省環(huán)境工程有限公司浙江杭州310012 3.杭州一達(dá)環(huán)保技術(shù)咨詢(xún)服務(wù)有限公司浙江杭州310003）

0 引言

我國(guó)2002年頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》首次提出規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)要求，確立了規(guī)劃環(huán)評(píng)的法律地位。2009年頒布的《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》，進(jìn)一步促進(jìn)和規(guī)范了規(guī)劃環(huán)評(píng)的工作。

規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的目的和意義在于提高規(guī)劃的科學(xué)性，從源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展[1]。其根本目的是協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境承載力的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)以最小的環(huán)境損失和影響來(lái)獲得最大的經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)效益[2]。對(duì)規(guī)劃方案提出優(yōu)化調(diào)整建議是規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的主要目的和重要任務(wù)之一。

但是，規(guī)劃環(huán)評(píng)作為環(huán)評(píng)領(lǐng)域發(fā)展的一個(gè)新方向，在我國(guó)現(xiàn)階段的實(shí)際工作開(kāi)展中面臨著一些突出的問(wèn)題，嚴(yán)重影響和制約著規(guī)劃環(huán)評(píng)的有效開(kāi)展：一是規(guī)劃環(huán)評(píng)的評(píng)價(jià)技術(shù)方法、指標(biāo)體系等尚不成熟，在技術(shù)上和應(yīng)用上存在很大的不確定性；二是作為規(guī)劃環(huán)評(píng)評(píng)價(jià)對(duì)象的規(guī)劃，本身存在諸多問(wèn)題和不合理給評(píng)價(jià)帶來(lái)很大的困難[3]。因此，很多環(huán)評(píng)工作者被困難征服，編制的規(guī)劃環(huán)評(píng)流于形式，比較突出的一個(gè)問(wèn)題是環(huán)評(píng)報(bào)告沒(méi)有給出合理的規(guī)劃調(diào)整建議，未達(dá)到規(guī)劃環(huán)評(píng)的初衷。

本文結(jié)合相關(guān)的案例，對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)中對(duì)規(guī)劃方案提出優(yōu)化調(diào)整建議的要點(diǎn)進(jìn)行了分析。

1 總體思路

規(guī)劃環(huán)評(píng)通常按照一條主線(xiàn)“規(guī)劃分析→環(huán)境影響分析→承載力分析→規(guī)劃環(huán)評(píng)結(jié)論”[4]進(jìn)行。首先應(yīng)在對(duì)規(guī)劃方案和區(qū)域資源環(huán)境進(jìn)行深入調(diào)查、研究的基礎(chǔ)上，全面分析規(guī)劃造成的環(huán)境影響，從資源與環(huán)境承載力角度對(duì)區(qū)域支撐規(guī)劃實(shí)施的合理性和可行性進(jìn)行分析；在綜合考慮環(huán)境目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)可達(dá)性分析結(jié)論的基礎(chǔ)上，提出規(guī)劃目標(biāo)、定位和發(fā)展指標(biāo)的優(yōu)化建議；在綜合考慮規(guī)劃環(huán)境合理性綜合論證結(jié)論的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對(duì)規(guī)劃規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局等提出合理的調(diào)整建議。

因此，要提出合理的規(guī)劃方案優(yōu)化調(diào)整建議，可以從規(guī)劃的相符性和協(xié)調(diào)性、環(huán)境目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)可達(dá)性、資源與環(huán)境的承載力分析等方面入手。

2 要點(diǎn)和案例分析

2.1 規(guī)劃協(xié)調(diào)性分析

規(guī)劃協(xié)調(diào)性分析可以幫助規(guī)劃師了解規(guī)劃政策背景[5]，避免不同部門(mén)、不同層次規(guī)劃缺少銜接、彼此沖突，既是規(guī)劃不可或缺的環(huán)節(jié)[6]，也是規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的強(qiáng)制技術(shù)環(huán)節(jié)。規(guī)劃協(xié)調(diào)性可理解為“在一定時(shí)間、空間、資源環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)，不同規(guī)劃內(nèi)容一致和互相促進(jìn)的程度”，包含規(guī)劃相容性和互動(dòng)性?xún)蓚€(gè)內(nèi)涵；前者反映規(guī)劃間靜態(tài)關(guān)系，后者體現(xiàn)規(guī)劃通過(guò)一定協(xié)調(diào)手段，彼此調(diào)整、互相適應(yīng)，達(dá)到相容的動(dòng)態(tài)關(guān)系[7]。規(guī)劃協(xié)調(diào)性分析應(yīng)包含：背景規(guī)劃收集和篩選、規(guī)劃協(xié)調(diào)性評(píng)價(jià)和規(guī)劃沖突協(xié)調(diào)三方面。

規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告中需重點(diǎn)分析規(guī)劃與相關(guān)法律、法規(guī)、政策及上位規(guī)劃的符合性，規(guī)劃和同位有關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)性，特別是與生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃、城市（城鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、能資源利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)性。通過(guò)相符性和協(xié)調(diào)性分析，重點(diǎn)明確與相關(guān)規(guī)劃之間的沖突和矛盾，從而提出優(yōu)化調(diào)整建議。

案例：杭州灣某工業(yè)園區(qū)，通過(guò)分析與各類(lèi)上位規(guī)劃、同位規(guī)劃的相符性和協(xié)調(diào)性，發(fā)現(xiàn)園區(qū)部分用地與當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃沖突，屬于限制準(zhǔn)入?yún)^(qū)中的曹娥江河口濕地保護(hù)生態(tài)環(huán)境功能小區(qū)，生態(tài)功能區(qū)劃中為非建設(shè)用地，禁止新建工業(yè)項(xiàng)目，主導(dǎo)功能為生態(tài)保護(hù)。由于涉及區(qū)域?qū)儆趪鷫▍^(qū)，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，圍墾的灘涂作為建設(shè)用地的可劃入重點(diǎn)準(zhǔn)入?yún)^(qū)。因此，規(guī)劃環(huán)評(píng)提出了調(diào)整所在區(qū)塊生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃的建議，當(dāng)?shù)卣杉{后將其調(diào)整為重點(diǎn)準(zhǔn)入?yún)^(qū)，協(xié)調(diào)了兩者之間的沖突。

2.2 環(huán)境目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)可達(dá)性

規(guī)劃的環(huán)境目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主要為資源與能源評(píng)價(jià)指標(biāo)、環(huán)境質(zhì)量與污染控制指標(biāo)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)三個(gè)方面。其中，資源與能源評(píng)價(jià)指標(biāo)主要包括單位工業(yè)增加值綜合能耗、水耗、工業(yè)用水重復(fù)率、投資強(qiáng)度與容積率等；環(huán)境質(zhì)量與污染控制指標(biāo)包括生態(tài)環(huán)境、水環(huán)境、環(huán)境空氣和聲環(huán)境質(zhì)量、單位工業(yè)增加值污染物排放指標(biāo)、主要污染物排放總量指標(biāo)、污水納管率、集中供熱率、工業(yè)固廢綜合利用率、人均公用綠地面積、公眾對(duì)環(huán)境的滿(mǎn)意度等；經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)包括職工人均收入和人均工業(yè)增加值等。

各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)的確定應(yīng)符合國(guó)家和地方的有關(guān)要求，并明確不同規(guī)劃期的環(huán)境目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（具體指標(biāo)值）。環(huán)評(píng)報(bào)告應(yīng)分析不同規(guī)劃期環(huán)境目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)的可達(dá)性，找出差距，研究目標(biāo)的實(shí)施途徑。如果通過(guò)研究論證，某一方面的指標(biāo)仍不能達(dá)到相關(guān)的要求，說(shuō)明規(guī)劃方案本身存在問(wèn)題，環(huán)評(píng)應(yīng)提出優(yōu)化調(diào)整建議，使之能符合指標(biāo)要求。

案例：紹興地區(qū)某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)編制了整合提升規(guī)劃，對(duì)部分用地的性質(zhì)和規(guī)劃布局進(jìn)行了較大的調(diào)整。根據(jù)環(huán)評(píng)階段調(diào)查，現(xiàn)狀開(kāi)發(fā)區(qū)存在較大數(shù)量的印染、造紙、電鍍等廢水產(chǎn)生量大的企業(yè)，中水回用率不高，因此單位排污量較目標(biāo)值高得多。通過(guò)指標(biāo)的可達(dá)性分析，發(fā)現(xiàn)要達(dá)到評(píng)價(jià)指標(biāo)要求，開(kāi)發(fā)區(qū)在提高現(xiàn)有企業(yè)中水回用率的同時(shí)，還必須對(duì)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)進(jìn)行升級(jí)改造，搬遷、淘汰部分排污量大、附加值不高的企業(yè)，同時(shí)對(duì)于未開(kāi)發(fā)地塊應(yīng)禁止印染、造紙和電鍍等廢水量大的產(chǎn)業(yè)進(jìn)入，環(huán)評(píng)報(bào)告提出了相應(yīng)的優(yōu)化調(diào)整建議。

2.3 資源承載力分析

所謂資源承載力是指某區(qū)域一定時(shí)期內(nèi)在確保資源合理開(kāi)發(fā)利用的條件下，資源能夠承載的人口數(shù)量及相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)總量的能力。這里所說(shuō)的資源包括土地資源、能源、水資源等。土地資源承載力分析內(nèi)容包括生態(tài)適宜性評(píng)價(jià)、土地利用效率分析(單位土地產(chǎn)出率、單位土地投資率)、確定實(shí)際可利用建設(shè)用地?cái)?shù)量；能源承載力分析包括能源需求量和可利用資源分析(包括蒸汽、煤、石油、天然氣等)、單位能耗分析；水資源承載力分析包括需水量分析、區(qū)域水資源量和可利用水資源量分析、單位水耗分析等。

資源的供給需符合有關(guān)政策的要求，通過(guò)資源承載力分析，明確規(guī)劃開(kāi)發(fā)的土地、供水、供電、供熱、供氣等的保證性，找出資源制約因素。針對(duì)制約因素，解決措施應(yīng)符合有關(guān)資源規(guī)劃的要求。

案例：浙中某工業(yè)區(qū)，用水主要由當(dāng)?shù)厮畯S供應(yīng)，根據(jù)水資源綜合規(guī)劃，遠(yuǎn)期水廠規(guī)模規(guī)劃為15萬(wàn)m3/d，水源來(lái)自水庫(kù)。通過(guò)測(cè)算，在城鎮(zhèn)用水規(guī)模預(yù)期不變的情況下，遠(yuǎn)期增加本工業(yè)區(qū)用水量后總用水規(guī)模將達(dá)到18.4萬(wàn)m3/d。而隨著當(dāng)?shù)赜耙暜a(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)等迅速發(fā)展，鎮(zhèn)域人口發(fā)展速度將大于預(yù)期，即城鎮(zhèn)用水量也將突破原先的預(yù)期指標(biāo)。水庫(kù)在95%的保證率下實(shí)際供水量32.8萬(wàn)m3/d，其中農(nóng)灌用水占了近半的比例，因此流域存在水資源缺乏的問(wèn)題。因此，規(guī)劃環(huán)評(píng)提出建議工業(yè)區(qū)調(diào)整產(chǎn)業(yè)定位，積極發(fā)展節(jié)水型產(chǎn)品，積極推行節(jié)水技術(shù)和設(shè)備，提高水重復(fù)利用率達(dá)到80%以上；污水處理廠遠(yuǎn)期增設(shè)污水深度處理設(shè)備，開(kāi)展中水回用，優(yōu)化工業(yè)區(qū)規(guī)劃方案。

2.4 環(huán)境承載力分析

所謂環(huán)境承載力是指在一定時(shí)期內(nèi)，在維持相對(duì)穩(wěn)定的前提下，環(huán)境資源所能容納的人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的大小。環(huán)境承載力分析通過(guò)對(duì)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀調(diào)查，分析規(guī)劃的環(huán)境影響，明確評(píng)價(jià)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)情況、生態(tài)影響及擾動(dòng)情況，測(cè)算環(huán)境容量（或納污能力），明確規(guī)劃開(kāi)發(fā)的污染物排放總量符合性。針對(duì)制約因素，提出規(guī)劃方案調(diào)整建議。

案例：浙北某市化纖產(chǎn)業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)環(huán)評(píng)預(yù)測(cè)，“十二五”期間某市的一個(gè)聚酯化纖集聚地在規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施后，區(qū)域乙醛最大落地濃度疊加背景后為12.03ug/m3，已超過(guò)《工業(yè)企業(yè)設(shè)計(jì)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》(TJ36-79)中居住區(qū)最高允許濃度標(biāo)準(zhǔn)，因此，規(guī)劃環(huán)評(píng)提出該聚酯化纖集聚地的聚酯化纖的產(chǎn)業(yè)規(guī)模應(yīng)作一定的程度控制，年產(chǎn)40萬(wàn)噸的功能性、差別化纖維項(xiàng)目應(yīng)不在洲泉區(qū)塊實(shí)施，需另行選址，同時(shí)年產(chǎn)40萬(wàn)噸的超紡棉纖維項(xiàng)目和年產(chǎn)45萬(wàn)噸滌綸功能性纖維項(xiàng)目規(guī)模也應(yīng)作一定控制，其新增總量控制在80萬(wàn)噸聚酯生產(chǎn)規(guī)模以?xún)?nèi)?？紤]到經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，化纖行業(yè)作為該市的支柱產(chǎn)業(yè)，環(huán)評(píng)同時(shí)建議當(dāng)?shù)鼗w產(chǎn)業(yè)規(guī)劃應(yīng)重新選址，新建一個(gè)具有較大環(huán)境容量的化纖產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。

3 結(jié)語(yǔ)

規(guī)劃環(huán)評(píng)與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)存在很大的區(qū)別，涉及范圍更廣，內(nèi)容更多，需要諸多領(lǐng)域的信息、知識(shí)進(jìn)行綜合分析，環(huán)評(píng)的重點(diǎn)除了提出環(huán)境影響減緩措施外，對(duì)擬議規(guī)劃方案提出優(yōu)化調(diào)整建議也是其一大重要任務(wù)。筆者根據(jù)個(gè)人理解，結(jié)合規(guī)劃實(shí)例，從四大方面對(duì)規(guī)劃方案提出優(yōu)化調(diào)整建議的要點(diǎn)進(jìn)行了簡(jiǎn)單分析，以供相關(guān)工作人員探討和參考。

[1]中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第559號(hào)《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》[Z]．2009.10.1．

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