文成縣小型病險水庫除險加固的思考

胡總學(xué)，鄭曉慶，王慧瓊

（1.浙江省文成縣水利局，325300，文成； 2.浙江省溫州市水利局，325000，溫州）

浙江省文成縣是個“八山一水一分田”的山區(qū)丘陵縣。水庫山塘是文成縣的重點(diǎn)水利設(shè)施，區(qū)域內(nèi)水庫山塘555座，其中大型 1座，中型3座，?。?）型 10 座，?。?）型 47 座，1 萬～10萬 m3山塘 126座，1萬 m3以下山塘368座。自2002年實(shí)施“千庫保安”工程和2010年實(shí)施“強(qiáng)塘固房”工程以來，全縣列入水庫除險加固項(xiàng)目的為30座，總概算達(dá)7640.4萬元。截至目前，全縣已完工除險加固水庫26座，通過竣工驗(yàn)收的水庫4座，驗(yàn)收率僅為15%。隨著我國大中型和重點(diǎn)小型病險水庫除險加固全面完成，量多面廣的小型水庫和山塘安全問題更加突出，成為防洪體系最薄弱環(huán)節(jié)。文成縣僅2012年山塘綜合整治項(xiàng)目有18個，2013年計劃山塘綜合整治項(xiàng)目21個。加快小型病險水庫山塘加固工程建設(shè)，及時消除病險水庫安全隱患，是文成縣水利建設(shè)的一項(xiàng)重要工作。

一、存在的問題及分析

1.組織機(jī)構(gòu)不健全，項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)困難

大部分水庫除險加固項(xiàng)目以水庫所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為業(yè)主單位，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利員空缺，又無其他水利專業(yè)技術(shù)人員，有配置水利員的也因缺乏專業(yè)水利技能，造成業(yè)主技術(shù)力量薄弱，對工程實(shí)施過程中的勘查、取土試驗(yàn)、設(shè)計、施工、管理等工作協(xié)助力度不夠，尤其是施工管理，難以有效地監(jiān)督施工單位，從而影響了大壩的施工進(jìn)度和質(zhì)量。以水利部門成立的指揮部模式管理的項(xiàng)目為例，由于水利工程項(xiàng)目多，技術(shù)人員有限，一方面要履行組織、監(jiān)督、指導(dǎo)、服務(wù)、協(xié)調(diào)的職能，另一方面還要充當(dāng)業(yè)主，難以全面管理到位，項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)困難。

2.前期工作不扎實(shí)，項(xiàng)目變更異常頻繁

文成縣現(xiàn)有水庫中絕大部分建于20世紀(jì)“大躍進(jìn)”年代和“文革”時期，很多工程都是邊勘察、邊設(shè)計、邊施工的“三邊工程”，建設(shè)單位無法提供完整可靠的檔案資料，一定程度上拖延了前期工作進(jìn)度。由于水庫地處偏遠(yuǎn)山區(qū)，庫岸雜草叢生，又受供水影響無法放空，給地質(zhì)和基本尺寸等勘測帶來困難，水下隱蔽工程難以掌握，只能通過現(xiàn)有資料和向當(dāng)?shù)鼐用窳私馇闆r進(jìn)行有限的設(shè)計，導(dǎo)致設(shè)計深度不足，花費(fèi)時間多，設(shè)計成果與工程實(shí)施實(shí)際情況存在較大偏差，項(xiàng)目實(shí)施時設(shè)計變更多，實(shí)施進(jìn)度被拖延，從而影響了工程建設(shè)進(jìn)度。

3.保障措施不到位，項(xiàng)目工期難以控制

一是地方配套資金籌集困難。文成縣是浙江省經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣之一，地方工業(yè)較落后，財政十分薄弱，尤其是鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)幾乎空白。地方配套資金到位不及時，導(dǎo)致近幾年水庫除險加固項(xiàng)目工作啟動緩慢。二是各相關(guān)部門配合不夠協(xié)調(diào)，如炸藥審批過程漫長，各部門相互推諉，炸藥配送不能滿足工程建設(shè)需要等。三是政策處理繁雜，各種歷史遺留問題、村民間的利益均衡都需要處理，無限期延誤工期。四是對參建單位缺乏有效的監(jiān)控手段，水庫除險加固項(xiàng)目受季節(jié)性影響很強(qiáng)，若前期工作不充分，施工期控制不合理，就會影響整個年度計劃的進(jìn)度。

4.建后管護(hù)不配套，項(xiàng)目效益發(fā)揮遲緩

小型水庫的病險除先天不足外，多半是由管護(hù)缺位造成的。由于管理跟不上，水庫效益不能充分發(fā)揮，加劇了運(yùn)行管理上的惡性循環(huán)。一是沒有專門的管護(hù)機(jī)構(gòu)。水庫除險加固竣工后,沒有明確管護(hù)責(zé)任，缺少項(xiàng)目運(yùn)行管護(hù)資金，而使項(xiàng)目建后不能長久發(fā)揮效益。二是不能及時交付使用。項(xiàng)目完工后，由于業(yè)主單位遲遲不能辦理工程決算和竣工驗(yàn)收，使完工工程不能交付使用，影響效益的發(fā)揮。三是缺乏管護(hù)制度。不能從制度上解決“誰來管、怎么管”的問題，使重建輕管、前建后損的現(xiàn)象屢有發(fā)生。四是管護(hù)資金嚴(yán)重不足。未形成長期有效的配套管理機(jī)制，失去經(jīng)費(fèi)保障基礎(chǔ)，管護(hù)工作難以落實(shí)。

二、對策及建議

小型病險水庫除險加固工程建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，關(guān)系政府各個部門以及參建的施工、設(shè)計、監(jiān)理、業(yè)主等單位?，F(xiàn)就水利改革發(fā)展背景下政府層面應(yīng)完善的幾個問題提出建議如下。

1.完善項(xiàng)目法人組織建設(shè)，推進(jìn)專業(yè)化管理

①建立集中項(xiàng)目法人。小型病險水庫除險加固工程有地處偏遠(yuǎn)、工程規(guī)模小、設(shè)計因陋就簡等特點(diǎn)，項(xiàng)目實(shí)施過程中需要現(xiàn)場確定的內(nèi)容較多，對項(xiàng)目法人的專業(yè)管理要求高。同時，水庫除險加固工程的造價一般都在200萬元左右，難以承擔(dān)大項(xiàng)目部的運(yùn)行支出，因此需要建立集中項(xiàng)目法人，按水利建設(shè)項(xiàng)目專業(yè)配置專業(yè)技術(shù)人員，履行全縣小型病險水庫除險加固工程管理職責(zé)，并受本級水利部門的行業(yè)管理和監(jiān)督。

②完善集中項(xiàng)目法人管理。一是完善管理制度和內(nèi)部職責(zé)分工。為清除當(dāng)前以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和臨時抽調(diào)組建的指揮部等主導(dǎo)的項(xiàng)目法人隊伍弊端，集中項(xiàng)目法人單位必須擁有一批經(jīng)驗(yàn)豐富的建設(shè)管理人才，建立統(tǒng)一、完善的工程建設(shè)管理制度，使其管理程序嚴(yán)格、管理行為規(guī)范、管理專業(yè)化程度提高。二是強(qiáng)化項(xiàng)目法人單位的日常監(jiān)管。要進(jìn)一步建立和完善對項(xiàng)目法人代表、技術(shù)負(fù)責(zé)人、質(zhì)量安全責(zé)任人的考核和約束機(jī)制，把崗位職責(zé)履行情況納入單位工作人員年度考核，加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)人員的繼續(xù)教育和新技術(shù)培訓(xùn)，提高項(xiàng)目管理專業(yè)技術(shù)水平。

2.大力培育中介服務(wù)組織，增強(qiáng)市場主體服務(wù)能力

①大力培育本土市場主體。文成縣水利發(fā)展“十二五”規(guī)劃總投資11.5億元，目前全縣沒有一家施工、設(shè)計、監(jiān)理、咨詢單位，所有項(xiàng)目都由外地企業(yè)承包建設(shè)或當(dāng)?shù)厝藛T掛靠建設(shè)，這與該縣水利市場主體發(fā)展?fàn)顩r極不協(xié)調(diào)。針對水利施工、設(shè)計、監(jiān)理、招標(biāo)代理、工程咨詢等水利中介服務(wù)組織稀缺的現(xiàn)狀，制定優(yōu)惠政策進(jìn)行扶持，如提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和從業(yè)人員待遇等，擴(kuò)充水利中介服務(wù)業(yè)的從業(yè)人員，進(jìn)而推行造價咨詢、招標(biāo)代理、評標(biāo)專家執(zhí)業(yè)資格認(rèn)證管理，提高從業(yè)人員的專業(yè)素養(yǎng)，從而增強(qiáng)參建主體履行責(zé)任的能力。

②完善水利市場行為監(jiān)管。一是加強(qiáng)工程招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管，繼續(xù)推行招標(biāo)資格后審、網(wǎng)絡(luò)報名、“五大員”押證施工等制度，把招標(biāo)監(jiān)管延伸至施工階段，防范“掛靠、串標(biāo)、陪標(biāo)”等現(xiàn)象，切實(shí)把好工程建設(shè)的入口關(guān)。二是嚴(yán)格質(zhì)量監(jiān)督備案制，把質(zhì)量監(jiān)督備案拓展到水利建設(shè)項(xiàng)目所有參建單位，加強(qiáng)質(zhì)量安全保證體系管理，層層落實(shí)各參建單位責(zé)任，執(zhí)行安全、質(zhì)量事故責(zé)任追究制度。三是強(qiáng)化水利行業(yè)資質(zhì)管理，推進(jìn)市場與現(xiàn)場聯(lián)動監(jiān)管，強(qiáng)化工程項(xiàng)目監(jiān)管信息平臺和從業(yè)人員資信平臺建設(shè)，建立市場主體資質(zhì)動態(tài)管理制度。

3.打造公共財政服務(wù)平臺，統(tǒng)籌使用水利資金

①加快水利融資創(chuàng)新。文成縣小型病險水庫除險加固工程投資總量較大，由于地方資金很難配套到位，導(dǎo)致部分項(xiàng)目遲遲不能實(shí)施。為此，要積極拓寬資金籌措渠道，按照“以縣為主、分級負(fù)責(zé)”的財政保障制度，多形式、多渠道籌措資金，加大對小型病險水庫除險加固工程建設(shè)的投入。完善以公共財政為主渠道的水利投資體制，充分發(fā)揮社會辦水利的優(yōu)良傳統(tǒng)，發(fā)動群眾投資投勞，積極吸引民資投入，發(fā)動社會募捐。文成縣可成立水利投資開發(fā)有限公司，為水利工程建設(shè)搭建籌資平臺。

②加快前期工作，確保投資需求。按照文成縣水利發(fā)展“十二五”規(guī)劃要求，提前做好小型病險水庫除險加固工程勘察設(shè)計和相關(guān)前期工作。根據(jù)公共財政狀況和投資政策，合理確定小型病險水庫除險加固工程建設(shè)規(guī)模和投資規(guī)模，發(fā)改、財政、水利等部門要密切配合，積極研究制定政策，加快小型病險水庫除險加固工程前期工作，加大小型病險水庫除險加固工程項(xiàng)目儲備，爭取中央、省和市有關(guān)部門的建設(shè)資金投入。同時將小型病險水庫除險加固工程地方配套資金列入財政年初預(yù)算，確保投資需求。

4.落實(shí)小型水庫管護(hù)主體，建立長效管理機(jī)制

①開展區(qū)域化集中管理，落實(shí)管護(hù)主體。目前，縣、鄉(xiāng)、村各級對現(xiàn)有山塘水庫設(shè)施的管理、維護(hù)、使用權(quán)限沒有理順，產(chǎn)權(quán)不清，機(jī)制不活，職責(zé)落實(shí)不到位，導(dǎo)致小型病險水庫除險加固工程建設(shè)維護(hù)難以進(jìn)行。小型山塘水庫由于自身規(guī)模和功能的限制，無法實(shí)行管養(yǎng)分離與物業(yè)化管理。開展區(qū)域化集中管理是小型病險水庫除險加固工程落實(shí)管護(hù)主體的必由之路，開展“以大帶小、小小聯(lián)合”區(qū)域化集中管理模式，能充分實(shí)現(xiàn)區(qū)域、流域集約化管理。

②制定管護(hù)服務(wù)體系政策，保障長效管理。出臺小型山塘水庫工程管護(hù)縣級財政資金補(bǔ)助與維護(hù)經(jīng)費(fèi)管理辦法，強(qiáng)化資金使用管理。對于管護(hù)主體為重點(diǎn)水利工程的專業(yè)管理單位，要科學(xué)界定管理單位的性質(zhì)，積極推進(jìn)人事和分配制度改革，實(shí)行管養(yǎng)分離，落實(shí)管理和維護(hù)經(jīng)費(fèi)；對于管護(hù)主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站，在區(qū)域內(nèi)履行水行政管理和服務(wù)職能，人員及工作經(jīng)費(fèi)納入縣財政預(yù)算；對于管護(hù)主體為群管組織，要制定群眾參與的政策，確定其地位，大量開展必要的技術(shù)培訓(xùn)。從而采取扎實(shí)有效措施，推動水利服務(wù)體系向組織性質(zhì)多元化、服務(wù)功能全面化、服務(wù)體系網(wǎng)絡(luò)化的方向發(fā)展。

[1]溫州市人民政府辦公室.關(guān)于切實(shí)做好水利改革試點(diǎn)工作的通知[R].2012.

[2]張邁，等.文成縣水利發(fā)展十二五規(guī)劃[S].2010.

[3]周克己.水利水電工程施工組織與管理[M].北京：中國水利水電出版社，1998.

[4]劉伊生.建設(shè)項(xiàng)目管理[M].北京：清華大學(xué)出版社，2003.