涉河建設(shè)項(xiàng)目全過程管理實(shí)踐與探索

俞曉春，高中衛(wèi)，湯同巖

（江蘇省淮安市水利局，223005，淮安）

淮安市地處淮河流域下游，境內(nèi)洪澤湖承泄淮河流域上中游地區(qū)15.8萬km2來水，淮河入江水道、入海水道、分淮入沂、蘇北灌溉總渠、京杭運(yùn)河等流域性河道穿境而過，全市有流域性河湖堤防近1 000 km。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，各種對(duì)河道資源的開發(fā)利用需求日趨增加，一些地區(qū)河道管理范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目未批先建、邊批邊建、批后亂建等違法違規(guī)現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，甚至損毀堤防等水利工程設(shè)施，直接影響河勢(shì)穩(wěn)定，危及防洪安全。為切實(shí)解決涉河建設(shè)項(xiàng)目管理中存在的問題，確保防洪安全，根據(jù)1992年水利部、國(guó)家計(jì)委聯(lián)合頒發(fā)的《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理的有關(guān)規(guī)定》以及2003年江蘇省人民政府《江蘇省河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理規(guī)定》、江蘇省水利廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督管理的通知》《關(guān)于做好河道管理范圍內(nèi)已批涉河建設(shè)項(xiàng)目后續(xù)監(jiān)管工作的通知》等文件要求，近年，淮安市創(chuàng)建涉河建設(shè)項(xiàng)目全過程管理工作流程體系，加強(qiáng)和規(guī)范涉河建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督管理，提高服務(wù)效率，保障河道工程防洪安全，維護(hù)良好的水事秩序，不斷提升水行政主管部門社會(huì)管理和公共服務(wù)的水平。

一、涉河建設(shè)項(xiàng)目全過程管理主要做法

涉河建設(shè)項(xiàng)目全過程管理主要包括前期工作、行政許可、施工期監(jiān)管和運(yùn)行(營(yíng))期監(jiān)管四個(gè)階段。根據(jù)涉河建設(shè)項(xiàng)目各階段特點(diǎn)制定全過程管理制度和工作規(guī)程，嚴(yán)格落實(shí)各階段監(jiān)管工作措施。

1.制定涉河建設(shè)項(xiàng)目全過程管理制度

根據(jù)涉河建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)法規(guī)和省水利廳有關(guān)要求，我們多次組織全市工程管理人員座談研討，總結(jié)涉河建設(shè)項(xiàng)目管理過程中的問題和經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)建淮安市涉河建設(shè)項(xiàng)目管理工作流程體系，2009年編制出臺(tái) 《淮安市涉河建設(shè)項(xiàng)目管理工作流程》《淮安市涉河建設(shè)項(xiàng)目管理工作規(guī)范》《××工程涉水項(xiàng)目施工方案審查表》《河道堤防工程占用協(xié)議》《開工通知書》《施工管理協(xié)議》《工程監(jiān)督管理巡查記錄》《竣工驗(yàn)收表》等8個(gè)規(guī)范文本。規(guī)范文本出臺(tái)后，動(dòng)員各水利工程管理單位學(xué)習(xí)流程體系，加強(qiáng)檢查監(jiān)督，并在全市推廣執(zhí)行。

2.嚴(yán)格執(zhí)行全過程管理工程流程

①提前參與服務(wù)，提前告知流程。在涉河建設(shè)項(xiàng)目前期工作和行政許可階段，主動(dòng)上門服務(wù)，以電話和文件的形式，提前告知建設(shè)單位涉河建設(shè)項(xiàng)目審批手續(xù)辦理流程，減少因不熟悉相關(guān)法規(guī)和疏忽等帶來的各種不必要損失。做好涉河建設(shè)項(xiàng)目前期咨詢服務(wù)工作，協(xié)助建設(shè)單位進(jìn)行防洪影響評(píng)價(jià)報(bào)審前的技術(shù)審查，提高防洪評(píng)價(jià)報(bào)告編制質(zhì)量。同時(shí)對(duì)報(bào)建人到行政審批大廳難以解決的事宜，積極協(xié)助建設(shè)單位做好報(bào)批材料的準(zhǔn)備工作。

②做好項(xiàng)目施工方案審查。項(xiàng)目開工前，根據(jù)項(xiàng)目行政許可文件的要求，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目涉及河道部分工程的施工方案、對(duì)水利工程的影響補(bǔ)償方案以及新、改建水利工程的專項(xiàng)設(shè)計(jì)等進(jìn)行審查。主要審查內(nèi)容包括：建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模、結(jié)構(gòu)形式、占用范圍等是否符合許可要求；施工方案是否滿足工程運(yùn)行管理、防汛安全的要求；施工期防汛、排水等應(yīng)急措施是否得當(dāng)；施工安排是否符合防汛期限的要求；是否影響堤防、護(hù)岸和其他水工程的安全；是否妨礙防汛搶險(xiǎn)；是否影響第三人合法水事權(quán)益；許可意見提出的其他要求是否落實(shí)等。為便于社會(huì)其他部門和單位掌握涉水建設(shè)項(xiàng)目施工方案內(nèi)容及編制要求，提高報(bào)批效率，編制了《涉水建設(shè)項(xiàng)目施工方案編制大綱（試行）》，由河道管理單位及時(shí)將大綱提供給相關(guān)單位，明確施工方案審查主要內(nèi)容和注意事項(xiàng)，施工方案編制大綱對(duì)施工布置、計(jì)劃安排、主要工程施工方案、補(bǔ)償工程專項(xiàng)設(shè)計(jì)方案、防汛搶險(xiǎn)方案制定落實(shí)及對(duì)工程管理影響分析等內(nèi)容提出規(guī)范要求。對(duì)于重點(diǎn)流域性工程和關(guān)鍵部位的涉河建設(shè)項(xiàng)目，組織相關(guān)方面專家對(duì)方案合理性和可行性進(jìn)行審查。針對(duì)不同涉水建設(shè)項(xiàng)目，突出審查的技術(shù)重點(diǎn)。對(duì)碼頭、堆場(chǎng)等占用河岸（河灘）工程，重點(diǎn)審查工程的頂部、底部高程，前沿對(duì)水流影響及與原護(hù)岸工程連接等；對(duì)管道（線）等穿堤（穿河）工程，重點(diǎn)審查管道的埋深、防滲、岸坡防護(hù)等；對(duì)橋梁等跨河工程，重點(diǎn)審查橋墩布置、斷面補(bǔ)償設(shè)計(jì)、橋梁兩側(cè)岸灘和堤防加固、防汛道路等。同時(shí)重點(diǎn)審查施工圍堰的打拆方案、棄土外運(yùn)及堆放、施工期污廢水處理排放、第三人水事權(quán)益影響等。通過施工方案審查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正了一些違反行政許可決定的建設(shè)、施工行為，有效規(guī)范了涉河建設(shè)項(xiàng)目工程施工，保證了河道工程的安全。

③嚴(yán)格控制工程設(shè)施位置和界限。項(xiàng)目施工方案審查后、工程開工前，當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T、河道管理單位派人到現(xiàn)場(chǎng)參與建設(shè)單位、施工單位進(jìn)行工程施工放樣，按審批意見確認(rèn)擬建工程的建設(shè)位置、界限、占用岸線長(zhǎng)度及面積，確保建設(shè)方案與審批方案一致。放樣結(jié)果形成圖紙、標(biāo)注至坐標(biāo)上，并由各方簽字確認(rèn)。

④簽訂相關(guān)協(xié)議辦理開工手續(xù)。工程開工前，管理人員會(huì)同建設(shè)單位、施工單位對(duì)工程的占用面積、影響土方等進(jìn)行勘驗(yàn)，測(cè)算費(fèi)用，河道管理單位主動(dòng)與建設(shè)、施工單位協(xié)商簽訂水利工程占用及繳費(fèi)協(xié)議，按規(guī)定收取河道堤防工程占用補(bǔ)償費(fèi)，發(fā)給“江蘇省河道工程占用證”，同時(shí)簽訂施工管理協(xié)議、管理維護(hù)協(xié)議、防汛責(zé)任書等。在簽訂相關(guān)協(xié)議前提下，河道管理單位及時(shí)為建設(shè)單位辦理開工手續(xù)，頒發(fā)開工通知書，準(zhǔn)予施工。

⑤加強(qiáng)施工過程巡查監(jiān)管。建設(shè)項(xiàng)目施工期間，當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T和管理單位對(duì)建設(shè)施工全過程跟蹤檢查，檢查次數(shù)每周不少于一次。檢查建設(shè)、施工單位是否按照行政許可和施工方案審查的要求進(jìn)行施工，對(duì)于不符合要求的及時(shí)提出整改意見，拒不整改的責(zé)令其停止施工，依法予以行政處罰。同時(shí)重點(diǎn)督促建設(shè)、施工單位按審查意見要求實(shí)施補(bǔ)償工程，確保補(bǔ)償工程按期完成。

⑥抓好驗(yàn)收和資料歸檔。建設(shè)項(xiàng)目總體工程完成后，河道管理單位對(duì)項(xiàng)目的邊界、建筑物坐標(biāo)、占用岸線、灘地、水域、堤防樁號(hào)等長(zhǎng)度或范圍要素進(jìn)行測(cè)量復(fù)核，主動(dòng)參加其竣工驗(yàn)收。對(duì)涉及河道堤防的改建、銜接、補(bǔ)償?shù)裙こ探M織專題驗(yàn)收，驗(yàn)收合格后工程方可啟用。同時(shí)應(yīng)督促建設(shè)單位及時(shí)報(bào)送有關(guān)竣工資料。

⑦項(xiàng)目建成后監(jiān)管。當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T及河道管理單位督促涉河建設(shè)單位認(rèn)真執(zhí)行運(yùn)行管理要求，定期組織工程影響區(qū)域堤防沉降、水下地形勘測(cè)等工作，一旦出現(xiàn)問題立即采取相應(yīng)措施妥善處理，確保河道工程安全運(yùn)行。河道管理單位定期監(jiān)督檢查，按期征收占用費(fèi)，每年對(duì)“河道工程占用證”進(jìn)行年審，對(duì)占用規(guī)模、內(nèi)容、范圍等擅自改變的，組織查處后，按規(guī)定重新履行許可手續(xù)。

二、涉河建設(shè)項(xiàng)目全過程管理實(shí)施效果

2009年以來，按照涉河建設(shè)項(xiàng)目管理工作流程規(guī)范涉河建設(shè)項(xiàng)目管理，共對(duì)淮河入江水道、入海水道、京杭運(yùn)河、蘇北灌溉總渠等流域性河道管理范圍內(nèi)江蘇油田楊家壩碼頭工程、寧淮東線金湖大橋工程、237省道跨淮河入海水道、通甫路大運(yùn)河橋工程、潤(rùn)爾華通廊管道工程及淮安經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)鹽化工新區(qū)污水處理廠尾水輸送工程穿越大運(yùn)河工程、淮安枚皋路跨京杭運(yùn)河大橋工程、蘇北灌溉總渠特大橋工程等10多個(gè)涉河建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施全過程管理，涉河建設(shè)項(xiàng)目管理工作走上規(guī)范化、制度化道路，涉河建設(shè)項(xiàng)目管理工作流程體系實(shí)施取得了顯著效果。

①規(guī)范了涉河建設(shè)項(xiàng)目管理。由于過去河道管理單位在涉河建設(shè)項(xiàng)目管理中工作流程不夠完善，監(jiān)管文本格式不夠統(tǒng)一，管理上存在一定的漏洞。流程體系的出臺(tái)規(guī)范了全市各級(jí)水行政主管部門涉河建設(shè)項(xiàng)目管理行為，所有河道管理單位對(duì)所有涉水建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施全過程跟蹤監(jiān)督管理。

②保證了水利工程的安全運(yùn)行。涉河建設(shè)項(xiàng)目嚴(yán)格按行政許可內(nèi)容和施工方案審查意見實(shí)施，河道管理單位加強(qiáng)項(xiàng)目占用協(xié)議、施工協(xié)議、開工通知、過程監(jiān)督管理、竣工驗(yàn)收等全過程管理，杜絕了未批先建、邊批邊建、批后亂建等違法行為，保證了水利工程的安全完好和正常運(yùn)行。

③提高了水利部門的形象和地位。通過加強(qiáng)全過程規(guī)范管理，其他部門逐步認(rèn)識(shí)到水利部門在“管什么”和“如何管”，逐漸認(rèn)識(shí)到涉河建設(shè)項(xiàng)目必須經(jīng)水利部門許可，從以前的不知道要審批或故意不審批到現(xiàn)在主動(dòng)到水利部門咨詢了解相關(guān)程序，上報(bào)相關(guān)資料，提高了水利部門的管理形象。

④促進(jìn)了水利工程管理單位良性運(yùn)行。通過實(shí)施全過程管理，在規(guī)范涉河建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的同時(shí)，也加大了河道堤防工程規(guī)費(fèi)征收力度，增加了河道管理單位的收入，提高了管理單位經(jīng)濟(jì)效益，調(diào)動(dòng)了職工工作的積極性。

三、問題及對(duì)策

當(dāng)前涉河建設(shè)項(xiàng)目管理仍然存在一些不容忽視的問題，主要表現(xiàn)在社會(huì)各部門對(duì)涉河建設(shè)項(xiàng)目管理認(rèn)識(shí)有待進(jìn)一步提高，同時(shí)水利管理單位內(nèi)部素質(zhì)也亟待提升。

1.管理的外部環(huán)境需進(jìn)一步改善

由于河道管理單位缺乏有效的監(jiān)管措施等原因，部分違法建設(shè)項(xiàng)目查處難度大。目前，涉及河道管理方面的法制與研究滯后，涉河違法案件的查處等活動(dòng)缺乏具體的法律依據(jù)和運(yùn)作規(guī)范，可操作性不強(qiáng)。水行政執(zhí)法主體沒有單獨(dú)的行政執(zhí)行權(quán)，行政執(zhí)行必須和地方執(zhí)法部門共同實(shí)施，對(duì)于建設(shè)過程中出現(xiàn)的違規(guī)現(xiàn)象缺乏有效的遏制手段，一旦施工許可證獲批后，河道管理單位對(duì)違章、違規(guī)問題進(jìn)行管理執(zhí)法難度大，行政干預(yù)多，難以對(duì)建設(shè)中或建成后的違規(guī)進(jìn)行有效監(jiān)管。

同時(shí)，有許多涉河建設(shè)項(xiàng)目是國(guó)家和地方政府重點(diǎn)工程或招商引資重點(diǎn)項(xiàng)目，為盡早立項(xiàng)，大多數(shù)建設(shè)單位能夠在項(xiàng)目建設(shè)前到水行政主管部門辦理行政許可手續(xù)。而一旦獲得許可，就以上級(jí)主管部門設(shè)計(jì)方案審查要求等為借口，要求設(shè)計(jì)單位修改施工圖設(shè)計(jì)，施工單位不按要求施工，在河內(nèi)建臨時(shí)設(shè)施，設(shè)置料場(chǎng)，亂堆亂倒棄渣棄料。更有甚者，借口重點(diǎn)項(xiàng)目，拿政府撐腰，不服從水利部門管理，不及時(shí)采取防治補(bǔ)救措施，造成了極大的防洪隱患。

針對(duì)上述問題，首先要加強(qiáng)法規(guī)輿論宣傳。加強(qiáng)對(duì)水法、防洪法、河道管理?xiàng)l例等法律法規(guī)和規(guī)范性文件的宣傳、學(xué)習(xí)和貫徹，引導(dǎo)各種涉河活動(dòng)依法、有序、文明開展。其次要?jiǎng)?chuàng)新工作方法及手段，建立河道管理部門溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。建立河道管理聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)與各部門的溝通協(xié)調(diào)，及時(shí)通報(bào)河道管理的新情況新問題，研究加強(qiáng)河道管理的對(duì)策措施，共同維護(hù)河道管理正常秩序。再次是進(jìn)一步加大執(zhí)法力度。建議省水行政主管部門組織聯(lián)合執(zhí)法檢查，選擇有重大影響的違法建設(shè)項(xiàng)目實(shí)地查處，掛牌督查，確保整改到位。

2.管理單位內(nèi)部素質(zhì)亟須提升

主要表現(xiàn)為責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，服務(wù)質(zhì)量仍不高；基層管理單位人員技術(shù)素質(zhì)和執(zhí)法能力有待提高；重項(xiàng)目審批輕后續(xù)管理，重收費(fèi)輕巡查管理，或只收費(fèi)不管理，日常巡查監(jiān)管不到位；工程驗(yàn)收和檔案移交等環(huán)節(jié)不到位等。

對(duì)于以上問題，要進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)，提高服務(wù)質(zhì)量。日常管理中注重主動(dòng)服務(wù)，及時(shí)向建設(shè)和施工單位出示后續(xù)監(jiān)管相關(guān)規(guī)定和要求。進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)部管理培訓(xùn)，加強(qiáng)管理隊(duì)伍自身建設(shè)，建議盡快制訂涉河建設(shè)項(xiàng)目河道管理技術(shù)規(guī)范，統(tǒng)一涉河建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的技術(shù)管理要求，指導(dǎo)和提高基層管理單位人員技術(shù)素質(zhì)和執(zhí)法能力。進(jìn)一步增加工程巡查力量投入，落實(shí)日常巡查監(jiān)管措施，保證補(bǔ)償工程及各項(xiàng)措施的落實(shí)到位。處理好規(guī)費(fèi)征收與管理執(zhí)法的關(guān)系，規(guī)費(fèi)征收是水法律法規(guī)賦予水行政主管部門的一項(xiàng)職能，收費(fèi)不能代表管理，沒有管理也就談不上收費(fèi)。進(jìn)一步按規(guī)定要求進(jìn)行補(bǔ)償工程專項(xiàng)驗(yàn)收，參與項(xiàng)目竣工驗(yàn)收。特別是要加大力度狠抓補(bǔ)償工程的專項(xiàng)驗(yàn)收，保證水利工程設(shè)施的安全。補(bǔ)償工程竣工驗(yàn)收后，應(yīng)要求建設(shè)和施工單位提供全套檔案資料存檔備查。

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