縣級(jí)公立醫(yī)院管理體制改革體會(huì)

葉金松 劉燦均 高 峰

2011年3月19日，公立醫(yī)院改革試點(diǎn)工作會(huì)議已經(jīng)明確把縣級(jí)醫(yī)院作為公立醫(yī)院改革的突破口。隨后江蘇省也出臺(tái)了《江蘇省縣級(jí)公立醫(yī)院改革試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見》，并挑選15家縣級(jí)公立醫(yī)院作為江蘇省首批公立醫(yī)院綜合改革試點(diǎn)單位[2]。靖江市人民醫(yī)院作為首批試點(diǎn)醫(yī)院，積極實(shí)施以“管辦分開，整合資源”為特點(diǎn)的公立醫(yī)院改革，并取得了初步成效。

1 公立醫(yī)院改革的背景

1.1 整合資源，調(diào)整布局

為加快醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，優(yōu)化城區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生資源。2004年，靖江市委、市政府決定撤銷城區(qū)第三人民醫(yī)院，并入靖江市人民醫(yī)院。2005年，市委、市政府啟動(dòng)了濱江新城建設(shè)，并再次決定將靖江市人民醫(yī)院整體搬遷至濱江新城，規(guī)劃用地133333.3平方米，從2006年4月破土動(dòng)工，到2009年8月11日整體搬遷，歷經(jīng)3年零4個(gè)月建設(shè)，一座現(xiàn)代化醫(yī)院矗立在濱江新城。當(dāng)時(shí)市委、市政府基于以下考慮：一是原人民醫(yī)院占地只有25333.3平方米，功能布局、住院條件、車輛停放等問題已經(jīng)制約了醫(yī)院的發(fā)展，給群眾看病造成了諸多不便，已經(jīng)不能滿足人民群眾的需求。二是作為首個(gè)進(jìn)入濱江新城的重大為民項(xiàng)目，旨在推動(dòng)濱江新城建設(shè)。三是調(diào)整城區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生資源布局，人民醫(yī)院搬遷后，中醫(yī)院整體搬遷至原人民醫(yī)院內(nèi)，原中醫(yī)院占地只有9333.3平方米，同樣也遇到制約醫(yī)院發(fā)展的諸多問題。通過調(diào)整醫(yī)院布局，整合、新建、改建醫(yī)院，使城區(qū)醫(yī)療資源布局更趨合理，也解決了醫(yī)院發(fā)展中碰到的許多問題。調(diào)整后的原中醫(yī)院和第三人民醫(yī)院的土地房屋上市，所得資金用于人民醫(yī)院還貸，同時(shí)，市政府每年貼息人民醫(yī)院1000萬元，連續(xù)貼息10年，這樣大大減輕了人民醫(yī)院建設(shè)資金債務(wù)負(fù)擔(dān)，也為推動(dòng)公立醫(yī)院改革打下基礎(chǔ)。

1.2 啟動(dòng)公立醫(yī)院改革

為推進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期重點(diǎn)實(shí)施方案（2009-2011年）》和《江蘇省關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的實(shí)施意見》精神，2010年2月，靖江市出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)衛(wèi)生事業(yè)管辦分離改革，組建靖江市醫(yī)療集團(tuán)的實(shí)施意見》，全面啟動(dòng)了以深化公立醫(yī)院改革為核心的醫(yī)療衛(wèi)生體制改革。

2 管理體制改革的主要做法

2.1 改革形式

組建靖江市醫(yī)療集團(tuán)，實(shí)行管辦分開。以人民醫(yī)院為核心組建靖江市醫(yī)療集團(tuán)，醫(yī)療集團(tuán)性質(zhì)為企業(yè)化管理的事業(yè)單位，統(tǒng)一管理人民醫(yī)院和中醫(yī)院，不再保留人民醫(yī)院和中醫(yī)院的副科級(jí)別。成立的中共靖江市醫(yī)療集團(tuán)委員會(huì)和靖江市醫(yī)療集團(tuán)管理委員會(huì)，隸屬市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)。

2.2 人員配備

醫(yī)療集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)班子成員從人民醫(yī)院和中醫(yī)院院級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及衛(wèi)生局副科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)中挑選組成。醫(yī)療集團(tuán)管委會(huì)主任同時(shí)兼任人民醫(yī)院院長，人民醫(yī)院副院長兼任中醫(yī)院院長。

2.3 醫(yī)療集團(tuán)的職責(zé)

醫(yī)療集團(tuán)在國家法律、法規(guī)及上級(jí)有關(guān)規(guī)定的范圍內(nèi)，擁有自主經(jīng)營權(quán)、自主用人權(quán)和自主分配權(quán)[3]，即：在保障基本醫(yī)療服務(wù)的前提下，根據(jù)市場需求，報(bào)經(jīng)市衛(wèi)生行政部門批準(zhǔn)，可以相應(yīng)調(diào)整醫(yī)院的醫(yī)療服務(wù)內(nèi)容和項(xiàng)目，適當(dāng)開展特需醫(yī)療服務(wù)；按照上級(jí)有關(guān)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制及人事管理規(guī)定，自主決定內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)立、調(diào)整、撤消，決定各科室編制和組成，任命、聘用醫(yī)院干部職工；根據(jù)市衛(wèi)生行政部門確定的報(bào)酬總額，自主擬定分配方案，經(jīng)職代會(huì)通過后實(shí)施。自覺執(zhí)行黨和國家有關(guān)方針政策及衛(wèi)生法律法規(guī)，主動(dòng)接受市衛(wèi)生行政部門的監(jiān)管。服從市衛(wèi)生行政部門制定的區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃要求，建設(shè)、管理城區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站），承擔(dān)上級(jí)下達(dá)的指令性任務(wù)，全面完成工作目標(biāo)任務(wù)。

2.4 衛(wèi)生行政部門的職責(zé)

市衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)對醫(yī)療集團(tuán)的公共衛(wèi)生服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。制定醫(yī)療集團(tuán)衛(wèi)生工作年度目標(biāo)任務(wù)，并根據(jù)完成情況及社會(huì)滿意度等劃撥財(cái)政資金和公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)。對醫(yī)療集團(tuán)實(shí)行機(jī)構(gòu)、人員、設(shè)備、技術(shù)“四準(zhǔn)入”制度，特別對新增人員的數(shù)量和資質(zhì)嚴(yán)格把關(guān)。代表政府行使出資人權(quán)利，承擔(dān)醫(yī)療集團(tuán)國有資產(chǎn)監(jiān)管職能，對醫(yī)療集團(tuán)基本建設(shè)、藥品和重大設(shè)備招標(biāo)采購等重大事項(xiàng)的申報(bào)進(jìn)行審批，并監(jiān)督其實(shí)施過程。

2.5 明確兩院發(fā)展方向

人民醫(yī)院重點(diǎn)發(fā)展高、精、尖技術(shù)，在急危重癥、疑難病人救治能力方面下功夫，門診重點(diǎn)發(fā)展專科專病專家門診，充分發(fā)揮全市醫(yī)療龍頭作用。中醫(yī)院重點(diǎn)在中醫(yī)藥技術(shù)的運(yùn)用和推廣方面進(jìn)行努力，把中醫(yī)內(nèi)科、中醫(yī)外科、中醫(yī)骨傷科、中醫(yī)婦科、針灸、推拿等一些純中醫(yī)手段治療的科室發(fā)展好，中醫(yī)院的西醫(yī)功能定位以滿足老城區(qū)群眾的基本醫(yī)療需求為基礎(chǔ)，形成兩院錯(cuò)位有序、彰顯特色的發(fā)展氛圍。

2.6 構(gòu)建數(shù)字化醫(yī)療集團(tuán)

人民醫(yī)院和中醫(yī)院已經(jīng)建成以醫(yī)院信息化管理系統(tǒng)（HIS）、醫(yī)學(xué)影像傳輸存儲(chǔ)系統(tǒng)（PACS）、實(shí)驗(yàn)室信息化系統(tǒng)（LIS）、門診醫(yī)生工作站系統(tǒng)等為核心的數(shù)字化醫(yī)院的信息平臺(tái)。利用兩院之間共用一個(gè)信息化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)兩院檢查結(jié)果互認(rèn)和共享。

3 體會(huì)

3.1 政府要高度重視

2009年《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》出臺(tái)后，靖江市委、市政府十分重視，成立了靖江市公立醫(yī)院改革領(lǐng)導(dǎo)小組，在借鑒其它市醫(yī)改經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合靖江特點(diǎn)，于2010年2月出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)衛(wèi)生事業(yè)管辦分離改革，組建靖江市醫(yī)療集團(tuán)的實(shí)施意見》，為推進(jìn)市公立醫(yī)院改革提供了可靠的組織保證。

3.2 社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢

目前全國絕大多數(shù)縣級(jí)綜合醫(yī)院都是20世紀(jì)80年代建設(shè)規(guī)模，已經(jīng)和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)，不能滿足群眾的需求，都面臨著原地改擴(kuò)建或遷址新建的問題。怎樣使有限的縣級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生資源得到充分發(fā)揮，只有整合縣級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生資源，通盤考慮，優(yōu)化布局，才能夠?qū)崿F(xiàn)醫(yī)療衛(wèi)生資源效益最大化。

3.3 集團(tuán)組建后成效明顯

集團(tuán)組建后，兩院在人才招聘、繼續(xù)教育、專題講座等方面一起進(jìn)行，提高了管理效率。兩院臨床科室之間相互配合，業(yè)務(wù)查房、病例會(huì)診、病例討論等互動(dòng)實(shí)施。行政部門之間相互配合，互相交流，功能相似科室進(jìn)行整合，如人民醫(yī)院感染科與中醫(yī)院感染科合并，醫(yī)務(wù)人員優(yōu)化組合，如人民醫(yī)院中醫(yī)科醫(yī)生調(diào)整到中醫(yī)院，中醫(yī)院腦外科醫(yī)生調(diào)整到人民醫(yī)院，人民醫(yī)院購置大型醫(yī)療設(shè)備后，如CT、MRI等，中醫(yī)院不再購置。成立醫(yī)療集團(tuán)臨床檢驗(yàn)中心，設(shè)在人民醫(yī)院檢驗(yàn)科，中醫(yī)院只做急診生化和三大常規(guī)。以上這些做法更好地整合了醫(yī)療資源，避免重復(fù)建設(shè)和重復(fù)投資，改變了過去兩院間的無序競爭局面，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生資源效益的最大化，社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益都取得較好成績。同時(shí)，隨著人民醫(yī)院和中醫(yī)院的搬遷，城區(qū)醫(yī)療資源布局更加合理，兩院就醫(yī)環(huán)境更加優(yōu)越，給兩院的進(jìn)一步發(fā)展帶來了全新的機(jī)遇。

4 認(rèn)識(shí)

目前，國內(nèi)許多學(xué)者對公立醫(yī)院管理體制改革進(jìn)行了研究和探討，復(fù)旦大學(xué)課題組研究成果“公立醫(yī)院管理體制改革的國際經(jīng)驗(yàn)”認(rèn)為，目前公立醫(yī)院有兩種管理模式：一是政府直接管理公立醫(yī)院，即采取行政化手段來管理公立醫(yī)院，又稱為“管辦合一”的模式；另一種是政府間接管理公立醫(yī)院，即采取企業(yè)化手段來管理公立醫(yī)院，又稱為“管辦分開”的模式[4]。公立醫(yī)院“管辦分開”改革的實(shí)質(zhì)是轉(zhuǎn)變政府職能，就是衛(wèi)生行政部門不再擔(dān)任公立醫(yī)院舉辦者的角色，衛(wèi)生行政部門的關(guān)系由行政隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓O(jiān)管關(guān)系[5]。而靖江市推行的公立醫(yī)院管理體制改革實(shí)質(zhì)上就是第二種模式，即“管辦分開”模式。此模式與“無錫醫(yī)院管理中心”模式有相似之處[6]，但又不完全相同，靖江市醫(yī)療集團(tuán)是在人民醫(yī)院和中醫(yī)院基礎(chǔ)上成立的醫(yī)院管理機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)管理人員同時(shí)兼任人民醫(yī)院和中醫(yī)院院級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，所以沒有增加管理成本，而且管理比較順暢，兩院間的關(guān)系比較融洽。因此，在縣級(jí)醫(yī)院推行集團(tuán)化管理，可以使有限的醫(yī)療資源得到充分發(fā)揮，管理更加高效，競爭更加有序。下一步我們以醫(yī)療集團(tuán)為載體，探索集團(tuán)化內(nèi)部理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的法人治理新模式和內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制改革[7]，形成新醫(yī)改方案中提出的決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡，有責(zé)任、有激勵(lì)、有約束、有競爭、有活力的機(jī)制。

[1]陳竺,張茅.在2011年公立醫(yī)院改革試點(diǎn)工作會(huì)議上的講話[Z].2011.

[2]江蘇省人民政府辦公廳.省政府辦公廳關(guān)于印發(fā)江蘇省縣級(jí)公立醫(yī)院綜合改革試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見的通知[Z].2011.

[3]中共靖江市委、靖江市人民政府. 中共靖江市委、靖江市人民政府關(guān)于推進(jìn)衛(wèi)生事業(yè)管辦分離改革組建靖江市醫(yī)療集團(tuán)的實(shí)施意見[Z].2010.

[4]復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院課題組.公立醫(yī)院管理體制改革的國際經(jīng)驗(yàn)[J].中國衛(wèi)生,2008(3):68-71.

[5]明平勇,蘇維. 公立醫(yī)院管理體制改革探索[J].中國醫(yī)院管理,2011,31(2):1-3.

[6]劉繼同.我國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革背景與公立醫(yī)院管辦分離改革議題[J]. 中國醫(yī)院管理,2008,28(3):3-5.

[7]俞立巍，徐衛(wèi)國.對區(qū)域性醫(yī)療聯(lián)合體中法人治理結(jié)構(gòu)模式的分析[J].中國醫(yī)院,2010,14(12):21-24.