推行畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的必要性與可行性

姚建生

（青海省平安縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，青海平安 810600）

近年來，隨著人民生活水平的提高，健康意識和環(huán)保意識的增強(qiáng)，人們對食品的要求從單純的滿足數(shù)量需求向營養(yǎng)全面、安全衛(wèi)生等質(zhì)量要求轉(zhuǎn)變。畜產(chǎn)品作為食品的重要初級產(chǎn)品，是食品的重要組成部分，其質(zhì)量和安全問題，不僅是關(guān)系畜牧業(yè)發(fā)展、畜產(chǎn)品競爭力、農(nóng)牧民增收的經(jīng)濟(jì)問題，而且已成為關(guān)系公共衛(wèi)生安全的社會(huì)問題。為推進(jìn)依法治牧，加強(qiáng)畜牧獸醫(yī)法制建設(shè)，提升畜牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力，提高動(dòng)物衛(wèi)生和產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，維護(hù)廣大農(nóng)牧民合法權(quán)益，促進(jìn)畜牧業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，近幾年國家連續(xù)修訂或出臺了《動(dòng)物防疫法》《畜牧法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《獸藥管理?xiàng)l例》《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，各地也制定了一些配套的法規(guī)制度，出臺了一些規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)，建立和完善了檢疫、監(jiān)測、檢測檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，開展畜牧獸醫(yī)執(zhí)法，取得了顯著成效。但是由于存在認(rèn)識不足、體制不順、多頭執(zhí)法等問題，基層畜牧獸醫(yī)部門全面履行法定職責(zé)的能力仍不強(qiáng)，部分職責(zé)履行不到位的現(xiàn)象依然存在。

1 推行畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的必要性

1.1 推行畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法是畜牧獸醫(yī)法律法規(guī)的共同目的。立法根本目的就是為了促進(jìn)畜牧業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，保障畜產(chǎn)品質(zhì)量安全，維護(hù)人體健康，不同之處在于各自調(diào)整的主體和范圍有所不同，《畜牧法》側(cè)重調(diào)整畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行為，《動(dòng)物防疫法》側(cè)重調(diào)整動(dòng)物防疫活動(dòng)，《獸藥管理?xiàng)l例》側(cè)重調(diào)整獸藥經(jīng)營質(zhì)量，《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》側(cè)重調(diào)整飼料生產(chǎn)和經(jīng)營行為，但是都離不開畜牧業(yè)生產(chǎn)、屠宰加工、流通活動(dòng)及為畜牧業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的飼料、獸藥的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。

1.2 推行畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法是當(dāng)前畜牧業(yè)發(fā)展的自身需求。從畜牧業(yè)發(fā)展階段看，當(dāng)前我國畜牧業(yè)發(fā)展方式正處于加快轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，也是畜產(chǎn)品質(zhì)量和衛(wèi)生安全問題多發(fā)期，因此只有大力推行依法治牧，加強(qiáng)畜牧獸醫(yī)法制建設(shè)，推行基層畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法，提升畜牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力，才能提高動(dòng)物衛(wèi)生和產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，提高國際市場的競爭力，才能保證畜牧業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

1.3 從目前畜牧獸醫(yī)行政機(jī)關(guān)設(shè)置看，縣級畜牧獸醫(yī)行政機(jī)關(guān)的規(guī)模和公務(wù)員是受限制的，一個(gè)縣級畜牧局只有5～6名人員編制，且畜牧獸醫(yī)行業(yè)法律法規(guī)專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)，僅幾名人員是無力承擔(dān)多項(xiàng)的行政管理事務(wù)和大量的執(zhí)法職能的。因此必須將部分行政職能委托給下屬的事業(yè)單位。就畜牧獸醫(yī)行業(yè)出臺的上述法律法規(guī)看，除了《動(dòng)物防疫法》明確授權(quán)了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體資格和具體的行政職能外，其他幾部法律法規(guī)的執(zhí)法主體均為畜牧獸醫(yī)行政機(jī)關(guān)。因此，在實(shí)際執(zhí)法過程中當(dāng)?shù)匦竽莲F醫(yī)行政機(jī)關(guān)必須通過實(shí)施行政委托這種合同規(guī)則的形式，將某些行政職權(quán)委托給另一行政主體或其他組織，受委托者以委托機(jī)關(guān)的名義實(shí)施管理行為和行使職權(quán)，并由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任，只有這樣，畜牧獸醫(yī)行政機(jī)關(guān)才能全面正確地行使好自己的職責(zé)。

1.4 從目前畜牧獸醫(yī)法律法規(guī)實(shí)施的力度、規(guī)范程度和效果看，《動(dòng)物防疫法》正是由于明確規(guī)定了執(zhí)法的主體單位，在執(zhí)行的過程中從機(jī)構(gòu)設(shè)置、隊(duì)伍建設(shè)、配套制度的建設(shè)到執(zhí)法的規(guī)范性、執(zhí)法力度、社會(huì)民眾的認(rèn)知度、執(zhí)法效果等方面取得了明顯進(jìn)步。

1.5 目前許多縣級畜牧獸醫(yī)行政機(jī)關(guān)將某些執(zhí)法職能委托給了多個(gè)下屬單位，但時(shí)常因簽署的委托合同不規(guī)范，或者部分法律的行政職能根本沒有委托；加之受行政委托的單位同時(shí)承擔(dān)多項(xiàng)職能，行政機(jī)關(guān)對受委托的單位缺乏科學(xué)有效的監(jiān)督考評機(jī)制，出現(xiàn)了執(zhí)法漏洞和執(zhí)法不專一現(xiàn)象，致使執(zhí)法效果大打折扣。表現(xiàn)出各自為政，力量分散，重大案件查不出，一般案件抓不住，很難開展經(jīng)常性執(zhí)法，窮于應(yīng)付一些突擊性的檢查等。甚至出現(xiàn)職能不清，責(zé)任不明，關(guān)系不順，相互推諉的現(xiàn)象。以對“瘦肉精”的監(jiān)管為例，涉及飼料及添加生產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)、獸藥的經(jīng)營使用環(huán)節(jié)、動(dòng)物的養(yǎng)殖環(huán)節(jié)、動(dòng)物運(yùn)輸交易環(huán)節(jié)、動(dòng)物屠宰加工環(huán)節(jié)，肉品的銷售環(huán)節(jié)等，面對這樣一個(gè)鏈?zhǔn)降南到y(tǒng)工作，如果行政主管部門安排部署不科學(xué)，職責(zé)不清，分工不明，監(jiān)督不到位，其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)都有可能出現(xiàn)問題。

1.6 在目前畜牧獸醫(yī)行政機(jī)關(guān)單設(shè)的情況下，只有首先統(tǒng)一本系統(tǒng)有關(guān)畜產(chǎn)品質(zhì)量和衛(wèi)生安全的行政執(zhí)法職能，才能形成強(qiáng)大的綜合執(zhí)法力量，才能進(jìn)行高效的管理和指導(dǎo)，也才能和其他有關(guān)食品安全職能部門進(jìn)行聯(lián)合、協(xié)作。如與環(huán)保部門配合，整治畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)地環(huán)境污染問題，與商務(wù)、工商部門配合，推行畜產(chǎn)品市場準(zhǔn)入制度等。

2 實(shí)行畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的可行性

2.1 合理的理論創(chuàng)新依據(jù)。綜合執(zhí)法就是對行政法中獨(dú)立的行政檢查、行政處罰和行政許可等職能從各行政主體分離出來，至于具體分離那些職能由行政主管機(jī)關(guān)根據(jù)需要決定，并以簽署委托合同文件的形式集中委托給機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的專門執(zhí)法機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一行使執(zhí)法職能。這樣可以避免多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民等現(xiàn)象，這是行政法治變革的趨勢，既符合職能分離的行政民主化要求，又符合行政權(quán)相對集中的行政效率化要求。綜合執(zhí)法的實(shí)質(zhì)是集中行政處罰權(quán)，強(qiáng)化執(zhí)法力度，切實(shí)保護(hù)廣大消費(fèi)者的合法利益。

2.2 憲法和法律上的依據(jù)。在建設(shè)法治政府的進(jìn)程中，如何革除現(xiàn)行體制的弊端，并科學(xué)合理地設(shè)置新的執(zhí)法體制，是一個(gè)在理論和實(shí)踐上都必須予以突破的課題。《行政處罰法》一個(gè)重要的立法目的就是“為了保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序”。《行政處罰法》也有集中行使行政處罰權(quán)的制度，《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》規(guī)定“縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)在其職責(zé)范圍內(nèi)健全行政執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合執(zhí)法，提高執(zhí)法效率和水平”。關(guān)于行政職權(quán)委托，《行政處罰法》第十八條做出了明確規(guī)定。

2.3 成功經(jīng)驗(yàn)的借鑒。北京、湖北、山東等地通過動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督體制改革，將種畜禽生產(chǎn)經(jīng)營和畜禽養(yǎng)殖環(huán)節(jié)、獸藥飼料、動(dòng)物防疫監(jiān)督管理、畜產(chǎn)品質(zhì)量安全等職能交由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使，加掛畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法牌子，在合理整合力量的基礎(chǔ)上，建立專職的執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)了基層畜牧獸醫(yī)執(zhí)法專業(yè)化、規(guī)范化、常態(tài)化，從體制機(jī)制上保障了法定職責(zé)的履行，這些地方的做法給畜牧綜合執(zhí)法的推進(jìn)提供了有益借鑒。2.4 在目前畜牧獸醫(yī)行政機(jī)關(guān)單設(shè)的情況下，只要畜牧獸醫(yī)行政機(jī)關(guān)認(rèn)識到位，更容易改革系統(tǒng)內(nèi)現(xiàn)行的分散執(zhí)法體制，整合執(zhí)法資源，全面推行系統(tǒng)內(nèi)綜合執(zhí)法，同時(shí)便于畜牧獸醫(yī)主管部門對畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)、監(jiān)督和考評。也有利于執(zhí)法人員的管理和培訓(xùn)、考核，有利于集中財(cái)力改善執(zhí)法裝備，樹立良好的行業(yè)執(zhí)法形象。

總之，未來幾年，畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法在畜牧業(yè)發(fā)展中不可或缺，也是畜牧部門完善職能、履行職能的重要手段，需要各級畜牧獸醫(yī)部門在抓好專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍、整合畜牧獸醫(yī)執(zhí)法力量、創(chuàng)新畜牧獸醫(yī)執(zhí)法體制機(jī)制、建立聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制、統(tǒng)一行使行政處罰權(quán)等方面做出重要嘗試和探索。