壟斷行業(yè)管制體制再改革的戰(zhàn)略重點

唐要家

(浙江財經(jīng)學院政府管制研究院，杭州310018)

20世紀90年代以來，中國對電信、電力、民航等壟斷性行業(yè)開始了以放松管制、引入競爭為核心的市場化改革。但是近年來電信行業(yè)新技術(shù)發(fā)展的停滯不前，電力行業(yè)突出的煤電矛盾和區(qū)域性電荒、民營航空公司在民航業(yè)的紛紛退出，鐵路行業(yè)的盲目投資，壟斷行業(yè)價格的不合理上漲、壟斷國有企業(yè)的高額壟斷利潤等諸多問題顯示，中國壟斷性行業(yè)改革并沒有實現(xiàn)行業(yè)持續(xù)高效發(fā)展的目標，壟斷行業(yè)改革滯后的風險顯示迫切需要對壟斷行業(yè)進行再改革。只有進一步推進市場化取向的壟斷行業(yè)體制改革，才能有效化解壟斷行業(yè)發(fā)展中存在的諸多問題，促進經(jīng)濟高效率發(fā)展和消費者福利的改進，讓百姓更多地分享壟斷行業(yè)改革發(fā)展的成果。因此，進一步推進市場化取向的壟斷行業(yè)管制體制改革是促進中國經(jīng)濟持續(xù)高效增長和實現(xiàn)社會公平正義的重要基礎(chǔ)。

一、科學界定市場與政府的關(guān)系

市場化和政府管制是一個社會組織社會經(jīng)濟活動的兩種基本方式。在壟斷行業(yè)市場化改革過程中，如何處理好市場與政府的關(guān)系一直是影響中國改革績效的根本問題。在近年來的中國壟斷行業(yè)改革過程中，一些該市場化的領(lǐng)域仍然實行過度政府管制，出現(xiàn)了很多“借管制之名行政府干預之實”的現(xiàn)象，而在一些不該市場化的領(lǐng)域則出現(xiàn)了過度市場化，出現(xiàn)了很多“借市場化之名行推卸政府責任之實”的現(xiàn)象。在某些行業(yè)領(lǐng)域，市場化改革沒有與政府管制同步推進，政府管制機構(gòu)仍然保留計劃經(jīng)濟體制下的組織模式和管理方式，導致管制“錯位”“缺位”與“越位”并存的管制失效局面。

政府管制是市場經(jīng)濟體制下政府的重要基本職能之一，但政府管制不同于行政管理，更不是政府對市場的行政干預，它是政府為應對市場失靈而主動采取的政策選擇。因此，對于市場競爭機制能有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府應該放松管制并逐步退出，充分發(fā)揮市場競爭機制對促進企業(yè)改進效率、降低價格和提高社會總福利的基礎(chǔ)性作用;對于市場競爭機制無法有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，應該明確政府應該承當?shù)穆氊?，應該強化政府管制的公益性目標和管制政策實施的有效性，確保普遍服務，促進社會公平。

政府管制的前提是存在市場失靈，即使需要政府管制，政府還需要權(quán)衡管制的成本與收益，政府的管制政策也應該采取更能激發(fā)微觀主體自主行動的激勵性管制政策而不是直接的行政計劃或行政命令。因此，應合理劃分市場與政府的邊界，充分發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)性作用，使政府管制成為一種有效的政策調(diào)節(jié)工具。為此，應該進一步深化“放松管制、引入競爭”為核心的市場化導向的壟斷行業(yè)管制體制改革，消除行業(yè)壟斷，進一步放開民營企業(yè)進入壟斷行業(yè)的領(lǐng)域，消除民營企業(yè)進入壟斷行業(yè)面臨的各種壁壘，并放松政府對壟斷行業(yè)價格的不合理管制，建立市場化的競爭機制和價格機制，充分發(fā)揮市場機制在調(diào)節(jié)供求、提高效率、促進創(chuàng)新和節(jié)能減排，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置中的基礎(chǔ)性作用。

目前，各種形式的行政壟斷是導致市場化改革滯后和諸多領(lǐng)域市場機制不能有效發(fā)揮作用的根本原因，政府對市場的過度干預是導致諸多問題出現(xiàn)的核心。不受約束的政府行政權(quán)力以及這種權(quán)力的任意擴張必然傷害以私人自由交易為核心的市場機制。因此，政府和市場有序關(guān)系的形成核心是建立憲政治理下的法治政府，用法治來約束政府機構(gòu)的恣意行為，確保市場競爭機制的有效運行。法治實質(zhì)是指政府機構(gòu)的運作和行政行為要以憲法所界定的權(quán)力為界限，也就是說在政府權(quán)力之上有一套更高的法律即憲法來對政府權(quán)力及其行使進行規(guī)約。所謂法治政府就是政府置身于法治的框架之下，都受到法律的約束。法治約束下的政府是有限政府，限制了政府權(quán)力的機會主義和恣意妄為，從而確立了市場經(jīng)濟有效運行的制度基礎(chǔ)?，F(xiàn)代國際經(jīng)驗顯示，對政府行為的約束是轉(zhuǎn)型國家和發(fā)展中國家能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。法治不僅明確了市場運行規(guī)則，也界定了政府機構(gòu)的運行邊界和運行規(guī)則。法律通過政府保護產(chǎn)權(quán)，實施合同，維持市場秩序，但同時法律也約束政府。因此，法治是建設好的政府、好的市場經(jīng)濟的制度保障。

二、建立法治治理下的改革實施體制

與西方國家“立法先行”的憲政治理下的壟斷行業(yè)改革模式不同，中國壟斷行業(yè)體制改革是典型的行政主導體制。概括來說，中國改革政策的實施實際上是一個層級制的行政主導結(jié)構(gòu)，這里涉及三個基本的主體:制度改革家(決策者)——政策實施部門(執(zhí)行者)——壟斷企業(yè)(被改革者)。改革政策的實施實際上是一個不同主體的動態(tài)博弈的過程，這三個基本主體各自的利益偏好存在差異。政治企業(yè)家往往更多地關(guān)心任期內(nèi)的政績和社會穩(wěn)定，政策實施部門更多地關(guān)注部門職權(quán)及部門行政權(quán)收益，壟斷產(chǎn)業(yè)集團則更多地維持與強化其壟斷地位，政治企業(yè)家的行為短期化，政策實施部門之間的職權(quán)爭奪，壟斷產(chǎn)業(yè)利益集團的政治影響活動構(gòu)成了改革政策實施過程中復雜的政治博弈，不同利益集團的政治博弈耗散掉了改革的動力。

中國的壟斷行業(yè)改革實際上是一個打破壟斷產(chǎn)業(yè)利益集團既得利益的過程，作為轉(zhuǎn)型國家的一種強制性制度變遷，具有極高政治權(quán)威的制度改革家能通過有效的整合行政資源和壓制反改革利益集團的阻礙來強有力地推進改革，威權(quán)主義成為中國壟斷行業(yè)改革推進的重要力量。但是經(jīng)過30年的改革開放和中國社會的多元化發(fā)展，威權(quán)主義制度改革家的基礎(chǔ)日益削弱，有限權(quán)威和多元利益訴求成為現(xiàn)實。因此，為了確保提高社會總福利的改革政策得到有效推進，必須形成一個有效激勵制度改革家與政策實施部門的組織實施體制和有效制約壟斷產(chǎn)業(yè)利益集團政治影響活動的政治和行政運行規(guī)則，確保形成有效的改革動機機制和改革實施體制，實現(xiàn)由外生型強制性制度變遷向內(nèi)生型強制性制度變遷的轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)由威權(quán)主義向憲政治理的改革模式轉(zhuǎn)變。長遠來看，穩(wěn)定可持續(xù)的強制性制度變遷有賴于遵循法治的原則，通過立法將改革意愿上升到國家意志，構(gòu)建依法行政的決策規(guī)則和行政組織運行和監(jiān)督制度，確保改革決策的透明度、公開性和有效的公眾參與，以及有效的改革績效評估機制和監(jiān)督問責機制，凝聚改革共識，形成改革合力。

三、消除壟斷產(chǎn)業(yè)利益集團的改革阻礙

在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟中，與競爭性行業(yè)市場化改革不同，壟斷行業(yè)體制改革無法通過誘致性制度變遷來實現(xiàn)，由于它更多的是對既得利益的消除，由此造成改革的動力相對不足，改革的阻力則會更大，為維持原有的利益和分割更多的新利益，既得利益集團會通過各種方式應該改革方案的制定和改革政策實施。在壟斷行業(yè)管制體制改革過程中，改革政策是如何制定的往往比改革政策本身更重要，因此改革政策的制定和決策機制是否能保證體現(xiàn)社會福利最大化，不僅決定了改革方案是否能得到社會上大多數(shù)人的認同，而且也決定了改革政策是否能得到有效的貫徹和執(zhí)行。因此，推進壟斷行業(yè)管制體制改革必須有效化解利益集團對改革的阻礙，超脫強勢利益集團對改革政策的主導和控制，形成科學的改革決策機制，體現(xiàn)和維護社會整體福利的最大化，避免集團利益的最大化。

目前壟斷產(chǎn)業(yè)利益集團是阻礙改革政策及時出臺和有效貫徹實施的主要障礙。由于壟斷行業(yè)巨大的壟斷利潤和歷史形成的政企不分體制，因此必須深化壟斷行業(yè)大型國有企業(yè)改革。實現(xiàn)社會福利的最大化是政府干預市場的根本目標。從世界范圍內(nèi)來看，壟斷行業(yè)的政企關(guān)系主要有兩種模式:一是“私有企業(yè)+政府管制”模式，政府管制的重點是防止追求私立的私人壟斷企業(yè)濫用市場勢力，實現(xiàn)效率和公平的兼容;二是“國有企業(yè)+政府管理”模式，政府管理的重點是通過內(nèi)部控制來確保國有企業(yè)高效率經(jīng)營和國有資產(chǎn)收益的合理分配，服務于公共利益目標，為此政府管制不僅包括一般的價格、質(zhì)量、投資等內(nèi)容，還包括依法行使對國有企業(yè)的所有者權(quán)利和政治問責，防止公共利益的私人化和利益集團化，確保公共利益導向的收益管理和實現(xiàn)社會分配公平。中國壟斷行業(yè)國有企業(yè)改革一方面賦予了壟斷國有企業(yè)較大的收益控制權(quán)，使壟斷國有企業(yè)具有很強的獲取壟斷利潤的激勵，但是另一方面由于多層委托代理體制下的所有者缺位和政治問責制的缺失，以及缺乏有效的國有資產(chǎn)收益上繳和分配使用制度設計，導致壟斷國有企業(yè)利潤分配的私人化與集團化，惡化了整個社會的分配公平。因此，在深化競爭導向的壟斷行業(yè)改革過程中，一方面要深化國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，實現(xiàn)政企分開和硬化預算約束，構(gòu)建多元產(chǎn)權(quán)主體和多元競爭主體;另一方面必須通過立法建立起壟斷國企的收益管理體制，提高大型國有企業(yè)的利潤上繳比例，建立民生導向的國有資本收益分配使用制度，維護和促進社會公平。

四、建立有效的管制機構(gòu)體制

中國政府管制體制改革的起點是計劃經(jīng)濟體制，政企不分、政監(jiān)不分、管理職權(quán)分散的問題十分突出。行業(yè)管制職權(quán)多部門分散交叉、部門利益之爭和不同部門監(jiān)管目標的沖突，產(chǎn)生多頭管制和無人負責的局面，造成管制機構(gòu)被俘獲，導致管制失效。同時管制權(quán)是一種自由裁量權(quán)，它影響到不同利益主體之間的財富再分配，因此政府管制也稱為尋租突出的領(lǐng)域。如果沒有有效的制度約束，作為理性經(jīng)濟人的官僚會濫用公共權(quán)力來謀取私利。政府管制既可能成為改進社會總福利的力量，也可能是惡化社會總福利的源泉。這里的關(guān)鍵是政府管制是否建立在法治的約束下。因此，管制機構(gòu)體制改革是轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家壟斷行業(yè)改革的應有之義，成功的管制體制改革必須基于良好的管制治理制度設計。

中國壟斷行業(yè)管制機構(gòu)體制改革應該以大部制改革為契機，重構(gòu)政府部門的職能定位，建立與市場經(jīng)濟相適應的管制機構(gòu)體制。在管制機構(gòu)改革過程中必須遵循如下的基本原則:第一，依法設立，職權(quán)法定。通過立法明確管制機構(gòu)的法律地位是保證管制機構(gòu)相對獨立性的制度基礎(chǔ)。通過立法對管制機構(gòu)的職責權(quán)限做出科學、明確的規(guī)定是保證管制機構(gòu)依法行使職權(quán)的基礎(chǔ)。第二，依法管制，程序正義。通過行政立法，建立包容性的多方參與的管制程序，以確保所有利害關(guān)系人都能充分表達其利益訴求，并確保管制行政過程的公開、透明，實現(xiàn)程序正義。第三，政監(jiān)分離，管制專業(yè)。為了確保管制機構(gòu)的獨立性，必須實現(xiàn)政監(jiān)分離，科學劃分和界定宏觀調(diào)控與微觀管制兩種職能。宏觀管理部門不應該對壟斷行業(yè)的價格、進入等實行微觀管理，微觀管制應該由獨立的行業(yè)管制機構(gòu)負責，實行獨立的專業(yè)管制。第四，多元監(jiān)督，問責有效。管制機構(gòu)的監(jiān)督機制包括立法監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督。目前我國管制機構(gòu)的監(jiān)督主要是行政監(jiān)督，人大立法機關(guān)的監(jiān)督相對較弱，司法審查制度嚴重缺失。因此，應該在重構(gòu)行政監(jiān)督的同時，重點強化立法監(jiān)督，漸進地建立司法監(jiān)督體制，有序地推進政務公開和公眾參與，發(fā)揮新聞輿論監(jiān)督的積極作用。