政府管制的根本:突出的公共性與利益中性

楊萬東

(中國人民大學 《經濟理論與經濟管理》編輯部，北京100872)

政府之所以存在管制的必要性，是因為社會普遍的逐利性，需要一個利益中性的主體出手解決各種公共問題，諸如公眾健康、生態(tài)環(huán)境、民生困境、文化教育、社會公德等，都是這樣的問題。這些問題的基本特點是外部性突出，逐利模式難以清晰，容易被競爭性利益主體忽視，或者被利益主體引錯方向，也即所謂的市場失靈。

但是，政府并不會天生成為天使般的公共性服務機構，它的公共性來自公眾的授權與行權過程的相對透明與公正，更來自行權效果的社會性事后評價與輿論監(jiān)督。

對中國來講，政府管得最多的是投資、經濟增長、產業(yè)布局、出口和稅收，但這些部門在產生經濟增長效應的同時，也在產生經濟的外部性，比如環(huán)境污染和資源的加速消耗，也會產生勞工權益保護的不足和消費者利益受損問題。比如食品藥品的安全，只要市場準入稍有放松，就會有嚴重危害人民生命健康的事情發(fā)生。但準入的放松則會降低投資門檻，增加廠商的進入，產生明顯的經濟增長效應。管制者與投資者就成為博弈的雙方，如果沒有管理的權威，經濟繁榮的后果就是民生的悲劇，這樣經濟增長就失去了其正常的社會價值。

因此，政府管制必須準確定位，不能成為眾多逐利者中的一員，或者與其他逐利者合謀，這樣民生的悲劇就會緊隨其后了。

一、政府管制的多個層面

政府管制可以分為技術層面、制度層面和立法層面，也可以分為理論層面和應用層面。

從技術層面上講，科學技術的進步提供了各種管制手段和標準，一些經濟行為的外部性問題由于本身就是某些技術發(fā)明的應用，比如地溝油的提煉、舊皮鞋制果凍和酸奶、各種食品添加劑、舊塑料的再加工利用等，因為經濟行為本身所講究的是投入與產出的關系，追求的是成本最小與收益最大，道德與良心屬于經濟行為的外部性要求，并構成社會責任的核心。技術標準可以要求廠商的行為既可以提高消費者的福利但又要保證廠商有合理的利潤，特別是不能對消費者帶來意外損害。

這在食品和藥品方面表現(xiàn)最為突出。

對食品來講，要求對其原料及加工過程提出健康合規(guī)要求，包括品質、衛(wèi)生狀況、保質期限及存放與運輸要求等，現(xiàn)代物聯(lián)網技術還可以提供責任追溯機制，從而從產品鏈的全過程保障消費者的權益并迫使企業(yè)自覺履行社會責任。

藥品方面的情況較為特殊。俗話說十藥九毒，本是治病救人的藥品大多數(shù)都含有毒副作用，為此，世界各國特別是發(fā)達國家都制定了極為嚴格的藥品生產與使用標準，這體現(xiàn)了政府管制的基本特點，即突出公共性，追求利益中性。對于危重病人來講，能夠生存或是延續(xù)生命是其根本的人生目標時，藥品的副作用自然就成為次要的問題了。但藥品的使用必須科學合理，不能因為病人強烈的求生意愿就濫施藥物或其他治療手段。這里管制者既要管住藥品的生產標準，也需要制定科學合理的疹療標準，而這些標準的制定與實施，就進入制度層面了。

制度層面的規(guī)定必須廣納民意，很多規(guī)定實際上是有利于多數(shù)人原則，同時也包括效率原則。比如汽車的發(fā)明和廣泛運用大大提高了人類的社會活躍度，但其成本則是大量土地辟為公路并增加了車輛交通事故的概率，每年全世界有數(shù)十萬人死于車輪之下，其危害不亞于一場大工業(yè)規(guī)模的戰(zhàn)爭，但人類并不因此而取消汽車，而是不斷完善相關規(guī)則。解決汽車交通的管制包括駕駛員持證駕駛制度、系統(tǒng)的交通法規(guī)和細致的交通事故責任追究制度、交通意外保險制度等，雖然交通意外仍然每天都在發(fā)生，但已有了系統(tǒng)的規(guī)則進行約束，各種利益相關者都能接受，如有相關人員權益受損，也有相應的補償機制，這樣效率原則也就與人們的利益相容了。

制度層面的穩(wěn)定與權威狀態(tài)就成為立法，顯然立法是更為標準化的制度，所謂依法治國，應該就是法制健全、依法行政、違法必究的一種狀態(tài)。

如從理論層面講，則可建構起政府管制的基本依據，它要求松緊結合，寬嚴相濟，完全的管制會徹底封閉經濟與社會的發(fā)展空間，同時也使其生機與活力趨于消失，前蘇聯(lián)和中國計劃經濟時期的發(fā)展情況提供了典型的例證。理論層面也提供管制的價值取向。精英意識主導下的西方文化，體現(xiàn)著鮮明的叢林法則，即勝者為王，贏家通吃，社會分工中頭腦行業(yè)制約手腳行業(yè)，資本要素所有者分享最大份額，金融業(yè)為諸業(yè)之首，金融業(yè)的高管則又在業(yè)內收益分配中占有最大收益額。這種收益分配的普遍認同就形成建立相應管制規(guī)則的理論基礎。

這樣，在美國或其他西方國家，金融業(yè)，比如銀行業(yè)高管收入可以高達幾千萬美元甚至數(shù)億美元，普通員工收入也因行業(yè)的優(yōu)越地位而有數(shù)十萬美元的收益，這種收入雖然比本行業(yè)的高管少了很多，但也大大高于大多數(shù)非金融行業(yè)的平均收入，這種思維模式被像中國這樣的發(fā)展中國家引進來，也就形成了類似美國的收入差距情況。以致社會權貴會有意識地設租，在各類企業(yè)中都有意識地設立一些高收入崗位，甚至出現(xiàn)了一些企業(yè)高管收入大于企業(yè)收入的情況。其實這里體現(xiàn)出的，就是管制者放任利益集團或是被利益集團所俘獲的情況，這在中國的壟斷性行業(yè)，或電信業(yè)、電網業(yè)、石油石化業(yè)、各類礦產業(yè)等，都表現(xiàn)得十分明顯。

應用層面的情況則更為不確定，主要是經濟與社會都是運動和變化的，既有各種常態(tài)化的管理，更有各種偶發(fā)事件的應急處理，管制的應用則是為了使各種社會經濟問題得到及時解決，各種社會矛盾得到有效化解，從而維持社會經濟的良性發(fā)展與運行。從總體上講，應用層面不過是讓各種管制理論得到應用，也就是說，理論的邏輯取向與價值取向決定了應用的利益偏向，并形成利益得益與受損的相應群體。

二、改進政府管制的基本思路

1．反壟斷的借鑒價值。壟斷是一種利用政治強權或市場地位獲取非競爭收益的一種行為或狀態(tài)。市場競爭本身就會產生一種強者恒強、弱者恒弱的馬太效應，因此，西方資本主義國家在經過一個時期的自由競爭后，也都進入了壟斷資本主義時期，當今世界的大多數(shù)跨國公司，其實已是壟斷從國內走向國際的一種表現(xiàn)，它們富可敵國的經濟實力和對各種政治群體無所不能的滲透能力，使得它們在尚無反壟斷意識并且竭力引資的大多數(shù)發(fā)展中國家，獲得了至高無上的政治話語權和經濟決定權，甚至對很多發(fā)展中國家的經濟安全構成重大威脅。

由于國外企業(yè)都擁有了經濟控制權，對于本來就是一國政府主辦的企業(yè)來講，以關系國計民生和捍衛(wèi)國內經濟安全為名更有理由通過財政支持、稅收優(yōu)惠、要素低價、準入限制、融資關照、產業(yè)扶持等多種方法獲得更為明顯的壟斷地位，但由于這種地位獲取的非競爭性和非市場性，利益集團在這種壟斷地位的形成中居于支配地位，很多時候還會出現(xiàn)國際壟斷集團與國內強權集團的結盟，使得非壟斷行業(yè)與企業(yè)更加處于無力的地位。

實際上，即使是提倡自由競爭的西方國家，對于壟斷都有多種約束，相反對于小競爭者，則有許多優(yōu)惠政策。美國規(guī)定股東人數(shù)不超過35人的企業(yè)，不繳納企業(yè)所得稅。美國規(guī)定政府采購合同要按一定比例留給小企業(yè)，每年政府采購中的25%必須給小企業(yè)，而5%必須給由婦女開辦的小企業(yè)。而中國的情況則是，一方面存在外資與少部分民營企業(yè)在產業(yè)中下游的市場壟斷，另一方面則是國有企業(yè)在上游產業(yè)對資源的壟斷，如對石油、天然氣、煤炭、礦藏、水電氣熱及金融的壟斷，不斷推高要素價格獲取高額利潤，同時則只將利潤的極小部分上繳，如不含金融機構的央企上繳利潤，2009－2011年央企實現(xiàn)利潤分別為7977．2億元，19870．6億元，22556．8億元，上繳的利潤則分別為440億元，430．16億元，788．35元億元，分別只占當年實現(xiàn)利潤的5．52%，2．17%，3．49%，這就不僅是存在壟斷問題，而且已經變成壟斷收益的少數(shù)人或內部人占有了。①國資委和財政部網站。

因此，壟斷已產生了新的社會不公正，很多時候是假公權之名行使更大的私權，壟斷行為本身就應該嚴格約束，因為壟斷超額收益的產生是以全社會效率的損失為成本的。由于產業(yè)的特殊性形成的壟斷性收益也應該通過稅收和利潤上繳，取之于社會，還之于社會。這才是糾正市場失靈的常規(guī)表現(xiàn)。

2．如何認識腐敗。腐敗是權力壟斷導致失衡的個體化表現(xiàn)。腐敗在發(fā)展中國家屢見不鮮，但在發(fā)達國家卻不多見，本身就表明這不僅是一個政治治理的問題，也是一種經濟活動的結果。腐敗的根本原因是權力者有實現(xiàn)權力的便利，利用權力實現(xiàn)違反規(guī)則的尋租。在一個社會中，當腐敗成為一個普遍現(xiàn)象，一定是大規(guī)模尋租的結果，是無數(shù)小規(guī)模的尋租制造和積累的最終表現(xiàn)。典型的如中國明朝，無數(shù)的基層官員如縣官州官，如只領取正常收入，甚至無法養(yǎng)活家人，但如尋求非正常收入，則有被王朝剝皮實草之嚴刑，結果仍是腐敗之官前仆后繼，明代仍是中國歷史上最腐敗的時期，最后崩潰于內外交困之中。

當尋租情況普遍化時，設租是尋租行為的邏輯起點，是權力者樂在其中的一種活動。為了利益最大化，權力者不需要設定權力和利益的邊界，更不允許非權力者向權力者提出權力分享和挑戰(zhàn)。權力成為一個反程序力量，最后推動其行權行為不斷超越社會的容忍邊界，最終對整個權力體系構成挑戰(zhàn)，并引來權力體系整體捍衛(wèi)者對專權行為的制止和制裁。這就是腐敗行為不斷衍化的必然邏輯結果。

因此，腐敗問題實際上是一個公共選擇和公共治理的問題，是政府管制的特殊表現(xiàn)，也是測試政府管制是否合理的一個重要指標。對腐敗問題不能“和稀泥”，更不能將其作為政治對抗的工具，前者只會使腐敗現(xiàn)象更加普遍化，后者則使腐敗者形成更加內部化的利益集團，對不同的人執(zhí)行不同的約束和管制標準，使依附于更大權力者的行為更加為所欲為，從而將有更多的尋租者和設租者形成合力，最后可能使得任何體制內力量都難以約束，現(xiàn)行體制就可能走向崩潰。

對腐敗問題的治理就是對權力的合理配置和有效約束，是要對各種利益相關者確定合理的權力邊界和利益邊界，使權力與利益形成合理的搭配。從中國的現(xiàn)實看，政府官員的正常收入都不高，基層官員甚至與農民工都無差異，而他們作為管制者的社會心態(tài)又決定了他們天生具有優(yōu)越感，認為自己不僅具有更高的政治地位，也應具有更好的經濟地位，于是他們就可能用政治地位去謀取經濟地位，再用經濟地位或經濟投入去獲取更高的政治地位，官員入股企業(yè)、買官賣官、行賄受賄，親戚故舊利用其權力進行非競爭經商活動、關系型企業(yè)為其從事非正規(guī)公關活動等，都可為此種現(xiàn)象提供注腳。要解決這個問題，一方面，官員應有與其能力與貢獻相匹配的合法收入，這在西方發(fā)達國家都已形成系統(tǒng)的制度，可以直接進行借鑒。另一方面，也應借鑒發(fā)達國家的權力監(jiān)控機制，禁止公權私用，權力尋租。

3．非文本文化的符號解讀。中國文化中包含較多的非文本文化的因素，中國畫和中國書法的寫意性是中國文化隨意性較明顯的體現(xiàn)。非文本文化價值取向混亂，是權力和利益邊界不清的根源，直接導致對權力約束的反感和對自由使用權力的不懈追求。中國古代造反者有一句口號:“舍得一身剮，敢把皇帝拉下馬”，但其緊接著的預期是自己也當上皇帝，實現(xiàn)普天之下、莫非王土的目標。所以不斷的改朝換代，無非是換上一批新的專權者而已。非文本文化意味著自由設租尋租，管制不透明，不考慮市場競爭的公正性，程序失序，意味著潛規(guī)則盛行，權力者自由支配資源，恣意妄為，社會規(guī)范彈性化，意味著利益集團固化。因此，就文化意義上講，非文本文化必然走向專制文化，也會在市場機制引入后更容易地走向權貴資本主義。

非文本文化是中國社會現(xiàn)代性不足的表現(xiàn)，是中國建設法制社會的重要障礙。中國要實現(xiàn)社會管制的現(xiàn)代化轉型，首先需要實現(xiàn)文化的現(xiàn)代轉型，用社會規(guī)范標準化、社會階層流動化、決策過程透明化、社會選擇法制化、發(fā)展機會平等化取代社會規(guī)范彈性化、社會階層凝固化、決策過程模糊化、社會選擇關系化和發(fā)展機會特殊化。

而要實現(xiàn)這種文化轉型，公共產品供給中的總體透明和監(jiān)督公開是一個重要和基本的機制。現(xiàn)在三公經費的公開，財政的透明化，政府決策的公示機制和公共產品的價格聽證會議，都表明透明和監(jiān)督作為一種公眾訴求已有了實現(xiàn)機制，但更主要的還要有權力者選用機制的完善和官員財產公開制度的真正形成。

公權就其本質意義上講是私權的集合，因為沒有私權，也就無所謂公權，沒有私權的公權也可以說是最大的私權或更大規(guī)模的私權。比如對于至高無上的皇帝而言，若一國之產國民皆無權，權力集于皇帝一人一家，但較之他國，仍為私權，除非天下資產盡歸一帝，但此種情況從未發(fā)生。私權壟斷之不公由此可見，所以要有合理的公權，必須先尊重基本的私權，以私權的合理授權約法，形成公權的基礎，這也是民主的必然邏輯。由此看，依照民主的邏輯，也須改變非文本文化或關系文化，進入一個透明和公正的社會體系中。在這個轉型過程中，公眾知識分子與公眾媒體可以發(fā)揮相對重要的作用，成為社會文化轉型的思想引導者。與此同時，公眾知識分子不斷被利益集團所俘獲，公眾媒體成為利益集團代言人或只是成為商業(yè)自我生存的娛樂化工具，也會是一個常態(tài)。因為藏身于公權背后的利益集團，實際上是一個利用公權的分利集團，普通小私權就其整體而言是缺少抗衡能力的，大私權則與之結盟。建設性地實現(xiàn)社會公正，是一個公民社會不斷形成、公眾參與不斷增多、公眾意見不斷被吸納的過程，也是一個漸進和改良的過程。在文化準備不充分的情況下，指望社會突變是不現(xiàn)實的，只會以社會斷裂為成本換成一批新的逐利者。要實現(xiàn)社會管制的合理轉型特別是具有文化基因改變的轉型，政治領袖及其集體的自我定位、識見、價值取向與行政執(zhí)行力，就具有極其重要的作用。

總之，作為權力主體，政府也是利益相關者，如無科學的授權約定、行權監(jiān)督和權力行使后的社會反饋，政府的逐利性反而是難以約束的，其失控既表現(xiàn)為壟斷的擴張，也表現(xiàn)為設租與尋租，其文化基礎則是非文本化下的規(guī)則彈性與多重標準，相應的治理思路則是限制壟斷，尊重和保護多數(shù)人的私權并約束公權行使的邊界和將其全程盡量透明化，而這又依賴于一個開放和民主的機制，形成一個簡單清楚，社會各個利益相關者都不得不自覺接受其約束社會共同體。在這個共同體中，政府管制的根本要求，就是突出的公共性與利益中性。