國外弱勢群體權(quán)利保障的啟示與借鑒?

王繼新

(太原科技大學思想政治理論教育部,山西太原 030024)

弱勢群體問題是人類歷史發(fā)展進程中的一個普遍的社會現(xiàn)象。無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家,都存在著一定數(shù)量的弱勢群體,只是規(guī)模和程度有所不同而已。如何有效地緩解弱勢群體所面臨的種種問題,切實保護弱勢群體的權(quán)益,以保證我國社會平衡、有效地發(fā)展,是構(gòu)建社會主義和諧社會必須面對的重大問題之一,也是我國政府當前面臨的重大問題之一。關(guān)注弱勢群體的生存狀態(tài),維護弱勢群體的利益,促進每個人自由、平等和發(fā)展,已成為文明社會的基本訴求之一。一些發(fā)達國家如英國、美國等已經(jīng)建立起了一套較為完善的弱勢群體權(quán)利保障制度。綜觀國外的弱勢群體權(quán)利保障實踐,由于各國社會的經(jīng)濟、歷史、文化不同,各國權(quán)利保障制度的內(nèi)容、方式和效果有較大差異,但弱勢群體權(quán)利保障政策的類型、措施在許多方面仍有相似的、普遍性的經(jīng)驗。因此,研究國外的弱勢群體權(quán)利保障經(jīng)驗對于我國積極和有效應(yīng)對當前及今后一段時間內(nèi)凸顯的弱勢群體的社會公平問題,進一步明晰我國社會救助制度未來發(fā)展的取向,全面實現(xiàn)“十二五”規(guī)劃提出的“堅定不移走共同富裕道路,使發(fā)展成果惠及全體人民”的戰(zhàn)略構(gòu)想,具有重大的現(xiàn)實意義。

1 國外弱勢群體權(quán)利保障的實踐

1.1 英國的弱勢群體權(quán)利保障制度

作為近代資本主義的發(fā)源地,英國在關(guān)注弱者的社會福利方面具有深遠的歷史根源。英國是西方社會中最早推行“福利國家”路線的國家。1601年頒布的《伊麗莎白濟貧法》是英國現(xiàn)代社會保障制度的萌芽,該法由當時英國的中央政府規(guī)定“各地教區(qū)應(yīng)負責供養(yǎng)區(qū)內(nèi)得不到親屬供養(yǎng)的無依貧民”,該法第一次以立法的形式確認了國家應(yīng)負有解決貧民問題的責任。[1]12之后,英國又制定了一系列諸如《工傷社會保險法》、《兒童法》、《家屬補助法》等扶困濟弱的法律,并逐漸發(fā)展成一整套較為完備的弱勢群體權(quán)利保障制度,成為世界上第一個“福利國家”[2]24。20世紀40年代英國頒布的《巴特兒教育法》、《住宅法》、《工業(yè)傷害法》、《國民補助法》等社會保障法律由國家統(tǒng)一管理,其主要內(nèi)容包括教育平等、充分就業(yè)、全面福利和公平分配。這些對今天英國福利制度建設(shè)起著基礎(chǔ)性作用的法律,幾乎包括了所有社會保障項目,使得公民從“搖籃到墳?zāi)埂钡娜娴母＠贫仍谟衫硐胱兂闪爽F(xiàn)實。

英國的弱勢群體權(quán)利保障制度是建立在國家行為的基礎(chǔ)之上的,實行集中管理模式。作為一種國家主導型的弱勢群體權(quán)利保障制度,國家通過稅收杠桿和二次分配來調(diào)整初次分配的不平等狀態(tài),從中央到地方都設(shè)立專門的行政管理和業(yè)務(wù)機構(gòu),管理職責清晰,服務(wù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋面大,并配備專職的工作人員,充分給予弱勢群體更多的幫助和傾斜。

1.2 美國的弱勢群體權(quán)利保障制度

美國是世界上第一個比較完整地建立起現(xiàn)代社會保障制度的國家。與英國不同,美國對弱勢群體的保障制度更加強調(diào)個人的能動作用。美國對本國弱勢群體權(quán)利的保障主要是通過社會保障制度。美國于 1935年通過的《社會保障法》創(chuàng)立了由國家干預的現(xiàn)代社會政策制度模式,該法規(guī)定了國家對于老年人、婦女、失業(yè)人群以及未成年兒童等弱勢群體可以采取特別措施進行保障。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束至今,美國社會對弱勢群體的權(quán)利保護經(jīng)歷了一個不斷豐富、完善的過程。隨著社會經(jīng)濟政策的調(diào)整,美國政府不斷調(diào)整和克服社會保障實施過程中的困境和難點,形成了一個保障項目達 300多的社會保障體系。這些保障項目都是在《社會保障法》的基礎(chǔ)上完成的,主要包括未成年子女的家庭救助、工資補貼、住房補貼、食品券、軍人福利以及特殊人群和困難群體的特殊保障項目等。全面的社會保障體系確立了政府對婦女、兒童、老年人、貧窮者等弱勢群體救濟的責任,讓更多的“窮人”分享發(fā)展的成果,解除社會弱勢群體的后顧之憂,幫助他們盡快走出困境。這對緩解失業(yè)和貧困,實現(xiàn)公共福利,推動社會協(xié)調(diào)發(fā)展起到了積極的作用。

總的看來,美國的弱勢群體權(quán)利保障制度立法完備、機構(gòu)健全,呈現(xiàn)出多層次、全方位、寬領(lǐng)域的特點,既照顧重點保護對象,又體現(xiàn)了一定程度的社會公平。

1.3 德國的弱勢群體權(quán)利保障制度

德國是保險型社會保障制度的首倡國家,也是世界上最早以立法形式推出社會保險計劃的國家。19世紀末,德國政府開始探索通過國家干預的方式去建立基本的社會保障制度。1881年德國皇帝威廉一世頒布的“皇帝詔書”規(guī)定了工人在患病、發(fā)生事故、傷殘的情況下應(yīng)當?shù)玫奖Ｕ?老年人在經(jīng)濟困難時有權(quán)要求救濟。德國于1883年頒布的《工人醫(yī)療保險法》規(guī)定了對工人實行強制性保險;1884年頒布的《工傷事故保險法》規(guī)定了在工作中發(fā)生事故的人或死難者家屬可以依法從保險聯(lián)合會中得到撫恤金;1889年頒布的《殘疾和養(yǎng)老保險法》規(guī)定了70歲以上的人可以獲得養(yǎng)老金,傷殘者可以獲得傷殘救濟金。此外,德國還以法令的形式規(guī)定了工人星期日休息,并限制了童工、女工的最長時間。德國社會保險制度的初步確立為其他國家起到了示范作用。二戰(zhàn)以后,德國社會保障制度側(cè)重于對特殊人群的保護,側(cè)重救助在競爭中暫時的落敗者,使他們能夠重新參與自由競爭,建立了包括養(yǎng)老、疾病、工傷、失業(yè)等內(nèi)容的社會保險制度。德國政府于1975年將各種社會法規(guī)匯總,頒布了《社會法典》,為全體社會成員提供了全方位、寬領(lǐng)域、高水平的國家保護和社會關(guān)懷。至此,一個由社會保險、社會救濟和社會福利的法律制度構(gòu)成的社會保障網(wǎng)正式建立,德國進入了“福利國家”行列。[3]68

目前,德國已逐步建立和完善了許多有利于應(yīng)對弱勢群體社會公平的社會政策。德國社會已經(jīng)形成一個涵蓋社會生活各個方面的龐大社會福利網(wǎng),其范圍之廣、項目之全、標準之高,堪稱世界典范。社會保障支出由國家、雇主、個人共同分擔,現(xiàn)收現(xiàn)付制籌資模式,分散式弱勢群體管理模式及完善的社會化服務(wù)等,都顯出其獨到之處。

2 國外弱勢群體權(quán)利保障制度的基本原則

弱勢群體的權(quán)利保護既要求國家積極主動的作為,又要求防止國家權(quán)力的濫用。國外在保護弱勢群體方面形成了一些共識性的基本原則,如平等原則、區(qū)別對待原則、合理適度原則。

2.1 平等原則

1789年法國《人權(quán)宣言》最早以法的形式確立了平等原則:“在權(quán)利方面,人們生來是而且始終是自由平等的。除了依據(jù)公共利益而出現(xiàn)的社會差別外,其他社會差別,一概不能成立。”對平等的追求已成為全人類所共識的一種價值追求和不停實踐的理念。國外許多國家在處理弱勢群體與其他群體的平等的過程中,形成了禁止歧視和特殊保護的雙重原則。禁止歧視原則避免了弱勢群體因民族、等級地位、地理位置、性別等原因而遭受排斥,并要求政府對弱勢群體采取寬容政策,如殘疾人與健康人有平等的榮譽權(quán)和名譽權(quán);女性與男性在錄用、工資、升遷方面享有同等待遇;異教徒有平等的宗教信仰自由權(quán)等。特殊保護原則是對平等原則實質(zhì)上的補充和貫徹。對弱勢群體的特別保護是基于“平等”下的“特殊”照顧,要求國家針對弱勢群體的需要,采取積極措施對弱勢群體給予例外對待和特殊保護,以減弱社會矛盾與沖突,在更公正的意義上實現(xiàn)社會的整體平等。西方學者羅爾斯提出的兩個正義原則反映了其對弱勢群體的特別關(guān)注?！暗谝粋€是平等的自由原則,即每個人都應(yīng)在社會中享有的自由權(quán)利;第二個原則是差別原則和公平的機會均等原則。差別原則要求在進行社會化財富分配時,如果不得不產(chǎn)生某種不平等的話,這種不平等應(yīng)該有利于最少受惠者。也就是說,利益分配應(yīng)該向處于不利地位的人們傾斜;公平的機會均等原則,要求在公平的機會均等的條件下,職位和地位向所有人開放。”[4]61羅爾斯的兩個正義原則構(gòu)成了特殊保護原則的主要內(nèi)容。他的理論反映了通過某種補償或再分配使社會所有成員都處于平等地位的愿望,通過限制強者的自由來實現(xiàn)對弱者的保護,體現(xiàn)了對最少受惠者的偏愛。弱勢群體既應(yīng)享有一般人享有的應(yīng)當權(quán)利,亦應(yīng)被給予特殊權(quán)利。任何國家都應(yīng)以平等地保護一般人的平等權(quán)利為常態(tài),而以對弱勢群體的權(quán)利予以特殊保護為例外和補充,以促進人們通過自身努力減少不平等的差別,使每個人都各得其所,各獲其利,這才是真正的實質(zhì)意義上的平等。

2.2 區(qū)別對待原則

每個弱勢群體都有自己的群體屬性和特點,由于自身的和社會的原因,他們的某些特殊利益要求很難得到重視與滿足。區(qū)別對待原則要求針對各個弱勢群體的特殊屬性而有所區(qū)別對待,需要對各個弱勢群體的特點及造成權(quán)利弱勢的原因進行針對性的對待,針對不同的弱勢群體制定相應(yīng)的政策和項目,采取相應(yīng)的措施,做到有的放矢,對癥下藥。如對殘疾人強調(diào)其受教育權(quán)、就業(yè)權(quán);對婦女強調(diào)機會平等,最大限度消除性別障礙;對失業(yè)人員則強調(diào)就業(yè)援助等。

2.3 合理適度原則

對社會中的弱勢群體,僅有平等原則和區(qū)別對待原則是遠遠不夠的,合理適度保護原則也是世界各國所堅持的重要原則。發(fā)達國家在這方面為我們提供了經(jīng)驗和教訓,對弱勢群體的利益應(yīng)該在法律規(guī)定的范圍內(nèi)適度傾斜、適度保護。世界各國對弱勢群體的保護存在保護不足,也存在保護過度的問題。保護不足,無助于社會矛盾的緩和,那么就極有可能危及整個社會的和平與安全;保護過度,會導致政府財政不堪重負,加重納稅人的負擔,容易導致惰性和依賴性。因此,對弱勢群體的保護必須保持一定的限度,使差別待遇有理、有利、適度。在對弱勢群體進行適度保護的同時,必須培養(yǎng)他們的積極性和主動性,盡可能增強弱勢群體自身的“造血”功能,這是對他們最好的、積極的、長遠的保護。

3 國外弱勢群體權(quán)利保護的經(jīng)驗及其對我國的啟示

國外對弱勢群體的權(quán)利保護起步較早,經(jīng)過長期的發(fā)展已日臻成熟,總結(jié)出許多成功的實踐經(jīng)驗,值得我國在弱勢群體權(quán)利保障制度建設(shè)方面認真研究和借鑒。

3.1 弱勢群體權(quán)利保護的法律化、體系化

以國家立法形式建立弱勢群體權(quán)利保障制度,對弱勢群體權(quán)利予以特別的保護,是世界上許多國家立法的重要原則之一。發(fā)達國家已基本上形成了一套完整的由憲法、對弱勢群體保護的專門法及刑法、民法等相關(guān)法律構(gòu)成的弱勢群體權(quán)利保護的法律體系,且呈現(xiàn)出規(guī)范化、制度化、體系化的特征。而且,國外的許多法律制定得很周全、很具體,涉及到了弱勢群體的生老病殘、衣食住行、學習工作、職業(yè)工種等各個方面。例如日本政府頒布了 283個社會保障法規(guī),這些立法從保障對象、保險項目、險種的費用、給付的條件和標準,到基金的經(jīng)營、管理等社會保障的各方面,都以法律的形式固定下來。[5]246

總體來講,完善健全的法律是國外弱勢群體保障制度有效運行的保證。歐美等發(fā)達國家的特別保護制度涵蓋面較廣,層次也較高,更加健全有效,可謂是“從搖籃到墳?zāi)埂?。這種做法體現(xiàn)了法治國家的特征,有利于弱勢群體保護制度有效實施的穩(wěn)定性和長期性。

3.2 加強政府在扶持弱勢群體中的作用

弱勢群體問題是目前世界上每個國家的一個普遍性問題。弱勢群體缺少資源優(yōu)勢,缺少話語權(quán),缺少與強勢群體博弈的能力,可以說在經(jīng)濟、政治、社會各個領(lǐng)域都處于較低的地位。這一群體單單依靠自己的力量難以改變自己的命運,擺脫其弱勢困境。因此,必須重視、加強政府在解決弱勢群體問題中的作用。在現(xiàn)代民主政治中,政府的權(quán)力雖然是有限的,但政府對公民負有的責任卻是無限的。也就是說,無論在公共領(lǐng)域還是私人領(lǐng)域,只要關(guān)系到公民利益的事,政府都應(yīng)當負起責任來,這種責任是無法用數(shù)量的多少來衡量的[6]。在解決弱勢群體問題的過程中,政府無疑是主導性的力量。政府應(yīng)當利用干預社會的手段,通過立法,采取財政、稅收、就業(yè)、社會保障等多種措施來保護弱勢群體的利益,推動符合社會公共利益的社會保障制度有效實施。各國經(jīng)驗證明,扶助弱勢群體是政府的基本責任和義務(wù),只有對社會公共事務(wù)承擔管理職能的國家才能為弱勢群體權(quán)利的保護承擔起最終責任,而且必須通過法律明確規(guī)定國家承擔保障弱勢群體的責任以及弱勢群體有獲取救濟的權(quán)利。如瑞典的養(yǎng)老保險制度就是政府通過立法強制推行,從而保證程序的嚴格性與穩(wěn)定性,使所有雇主、雇員自覺地參加養(yǎng)老保險,實現(xiàn)了對社會弱勢群體權(quán)利保護的規(guī)范性和強制性。美國則強調(diào)社會保障制度應(yīng)成為國家的根本制度之一,社會保障各個領(lǐng)域的覆蓋面應(yīng)不斷擴大,給予包括弱勢群體在內(nèi)的全體公民以“普遍福利”。

3.3 加強弱勢群體權(quán)利保護措施的傾斜性

弱勢群體主要是一些需要政府和全社會予以特殊關(guān)照的人,由于生理、社會、自然等方面的原因,他們的基本權(quán)益得不到保障,他們應(yīng)當?shù)玫絿?、社會的更多的幫助與保護,所以很多國家對弱勢群體權(quán)利采取了特殊的、傾斜式的保護模式。給弱勢群體更多的機會,為他們提供全方位、寬領(lǐng)域、高水平的國家保護和社會關(guān)懷,在一定程度上縮小了貧富差距,促進了社會安定和政治穩(wěn)定,使他們能夠在良好的制度下生存與發(fā)展。對弱勢群體進行傾斜性保護是世界大多數(shù)國家都遵守的規(guī)則,這個規(guī)則也是衡量一個國家文明程度的重要標志。

世界上許多發(fā)達國家都制定了保護弱勢群體權(quán)利的專門法,并且隨著社會生活與歷史的演變,不斷增強對弱勢群體權(quán)利的特別的保護性規(guī)定。而且國外的許多法律制定得很周全、很具體,對違法罪行及其懲處的規(guī)定也較明確,可操作性較強。如美國的《就業(yè)中的年齡歧視法案》就將 40歲以上的大齡人群作為保護對象,禁止年齡歧視;德國有《在公共場所保護青少年法》、《青少年福利法》等專門法;英國于 1908年制定了兒童法,并建立少年法院;美國通過肯定性政策的實施在入學和就業(yè)方面給予弱勢群體以特殊的優(yōu)待,如法律規(guī)定所有的公共設(shè)施和工作場所都應(yīng)當照顧殘疾人的需要。

[1]和春雷.社會保障制度的國際比較[M].北京:法律出版社,2001.

[2]蔣孟引.英國史 [M].北京:中國社會科學出版社,1988.

[3]呂學靜.各國社會保障制度 [M].北京:經(jīng)濟管理出版社,2001.

[4][美]約翰?羅爾斯.正義論 [M].何懷宏,譯.北京:中國社會科學出版社,1988.

[5]張曉玲.社會弱勢群體權(quán)利的法律保障研究 [M].北京:中央黨校出版社,2009.

[6]李景鵬.政府的責任和責任政府 [J].國家行政學院學報,2003(5):16-19.