淺淡當前水上消防監(jiān)督管理工作的問題及對策

□ 梁志平

一、我國水域的基本概況

1．我國水域是由內(nèi)河水域和沿海海域構成，內(nèi)河水域包括江、河、湖泊、水庫等水域，沿海海域包括內(nèi)水和領海海域。

我國內(nèi)河水域面積約17.6萬km2，約占國土面積（不含海域）的1.8 %。其中主要江、河總面積占內(nèi)陸水域總面積39 %；湖泊總面積占內(nèi)陸水域總面積42.2 %；全國建成的水庫8.5萬多座，總面積約2萬km2。據(jù)交通運輸部的統(tǒng)計，2011年底全國內(nèi)河航道通航里程12.46萬km，位居世界第一。共有生產(chǎn)運營碼頭泊位26 436個，其中萬噸級以上泊位340個。內(nèi)河運輸船舶數(shù)量達16.58萬艘，完成貨物吞吐量36.81億t。

我國海岸線總長度3.2萬余公里，其中大陸海岸線1.8萬余公里，島嶼海岸線1.4萬余公里，居世界第四位。2011年底，沿海港口生產(chǎn)用碼頭泊位達5 532個，其中萬噸級及以上泊位1 422個。沿海運輸船舶（包括遠洋）數(shù)量達1.34萬艘， 沿海港口運輸完成貨物吞吐量63.60億t。全國完成水路客運量2.46億人，共擁有水上運輸船舶17.92萬艘，凈載重量達2.1億t。

2．水上危險品運輸、水上加油站、水上餐飲娛樂業(yè)發(fā)展迅速。

近年來，隨著我國國民經(jīng)濟快速發(fā)展，危險化學品大量生產(chǎn)和使用，水路危險貨物種類日益增多，運輸量不斷增長。據(jù)交通運輸部的統(tǒng)計，2011年全國主要港口完成危險貨物(包括石油及石化產(chǎn)品)吞吐量為11.5億t，且從事散裝危險品運輸?shù)拇昂痛a頭也呈快速增加之勢。全國已有萬噸級以上原油泊位68個、成品油泊位111個，液體化工泊位123個。包括原油、成品油、液化氣和散裝化學品大小營運船舶5萬多艘，約2 000萬載重噸，占總運力10 %左右。

隨著我國石油市場進一步開放，石油產(chǎn)品獨家壟斷的格局被打破，為了滿足水上運輸發(fā)展的需要，長江干線水域水上加油站發(fā)展迅速。據(jù)有關部門的統(tǒng)計，2005年長江干線水域有495個水上加油站、船。

隨著國家及各省市地方持續(xù)加大對河流和航道整治的投入，對內(nèi)河水域資源的開發(fā)利用進一步增強，全國已經(jīng)形成了以長三角和珠三角地區(qū)為龍頭的水上大旅游格局，長江、珠江、大運河、太湖等水上特色餐飲娛樂和休閑旅游已吸引并接待了無數(shù)的中外游客。據(jù)有關資料統(tǒng)計，僅分布在長江沿岸和蘇州太湖、陽澄湖等湖泊的餐飲船只和躉船，規(guī)模較大的就達2 000余家，且還有不斷增多的趨勢。

根據(jù)上述有關數(shù)據(jù)可以看出，目前全國水上運輸業(yè)，水上餐飲娛樂和休閑旅游業(yè)發(fā)展迅速，體量很大，為了保障其健康和安全的發(fā)展，做好水上消防工作是十分重要的。水上消防工作也是全國消防工作中不可缺失的、很重要的組成部分，同時，水上消防監(jiān)督管理工作任務也是十分繁重和重要的。據(jù)2009年、2010年、2011年交通港航系統(tǒng)火災統(tǒng)計（該統(tǒng)計只是交通公安消防機構管轄內(nèi)的數(shù)據(jù)，未包括地方公安武警消防機構的數(shù)據(jù)）共發(fā)生火災88起，其中船舶火災56起，占火災數(shù)的63.6 %。因此看出，水上消防監(jiān)督管理工作的重點是船舶。且船舶的消防監(jiān)督管理工作專業(yè)性十分強，和陸域的建筑消防相比最大的特點就是具有流動性。船舶是集生產(chǎn)、生活于一體的大型交通工具，結構復雜，設施齊全，一條大型豪華旅游客船就類似一座星級酒店，生活設施、娛樂場所等應有盡有，它實際上也是流動的水上建筑和水上油庫。船舶發(fā)生火災爆炸事故往往會比陸域產(chǎn)生的危害更大，它不但會給人民帶來生命和財產(chǎn)損失，還會造成水域的環(huán)境污染，帶來更大的次生災害。為了更好的保障水上運輸、餐飲、休閑旅游業(yè)的安全快速發(fā)展，保障人民生命安全和健康，必須加強水上消防監(jiān)督管理工作，確保水上消防安全。

二、目前水上消防監(jiān)督管理工作現(xiàn)狀及問題

1．相關的法律法規(guī)不完善，有的互相矛盾和抵觸。

主要是消防安全方面的法律法規(guī)和水上交通安全方面的法律法規(guī)存在著一些不完善、有矛盾、和抵觸的地方，沒有很好地銜接?！吨腥A人民共和國安全生產(chǎn)法》（以下簡稱《安全生產(chǎn)法》）第二條規(guī)定：“在中華人民共和國領域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位（以下統(tǒng)稱生產(chǎn)經(jīng)營單位）的安全生產(chǎn)，適用本法；有關法律、行政法規(guī)對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有規(guī)定的，適用其規(guī)定”?？梢钥闯鱿腊踩矫娴姆珊退辖煌ò踩矫娴姆蓪Α栋踩a(chǎn)法》來說，都是特別法和普通法的關系，雖然法律效力同等但在適用中特別法優(yōu)先于普通法。而消防安全方面的法律和水上交通安全方面的法律又是平行的關系，分別規(guī)范著消防安全和水上交通安全的行為，當然水上交通安全中是存在著消防安全的。如現(xiàn)行的《中華人民共和國消防法》（以下簡稱消防法），是2009年5月1日施行的，而1984年1月1日起施行的《中華人民共和國海上交通安全法》（以下簡稱海上交通安全法）至今未做過修改，但還是有效的法律。這兩部基本法律的內(nèi)容上應該說并矛盾（在內(nèi)河水上交通安全方面還沒有基本法律這個層面的規(guī)定），其主管部門和監(jiān)督機構分別是公安部的消防局和交通運輸部的海事局。

問題出在哪呢？筆者認為問題出在2002年8月1日起施行的，國務院令第355號《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》（以下簡稱內(nèi)河交通安全管理條例）這個行政法規(guī)和1990年3月3日以交通部令第14號發(fā)布的《中華人民共和國海上交通事故調(diào)查處理條例》（以下簡稱海上交通事故調(diào)查處理條例）和2007年1月1日起施行的交通部令2006年第12號《中華人民共和國內(nèi)河交通事故調(diào)查處理規(guī)定》（以下簡稱內(nèi)河交通事故調(diào)查處理規(guī)定）以及2002年10月1日起施行的交通部令2002年第5號《水上交通事故統(tǒng)計辦法》3個部門規(guī)章上。

從上述水上交通安全的行政法規(guī)和規(guī)章中可以看出：

國務院交通運輸部是全國的水路運輸行業(yè)的主管部，承擔全國水上交通安全監(jiān)管責任，海事局是水上交通安全的主管機關（除軍用和漁業(yè)船舶及設施），負責對水上交通事故的調(diào)查處理及統(tǒng)計，其執(zhí)法主體是海事管理機構。問題出在這些行政法規(guī)和規(guī)章都將船舶發(fā)生的所有火災和爆炸事故作為水上交通事故的一個種類，而沒有把火災事故從水上交通事故中區(qū)別開來，這顯然就和消防法的規(guī)定有所抵觸。我們從消防法的規(guī)定可以看出：

（1）公安部對全國的消防工作實施監(jiān)督管理，這里的全國應包括內(nèi)河水域和沿海海域，也應包括除軍用和海上石油氣設施及配套的船舶以外所有船舶和水上設施、碼頭等，也應包括對船舶發(fā)生火災事故的撲救、調(diào)查處理、及統(tǒng)計。

（2）由本級人民政府公安機關消防機構負責實施，但水域的消防監(jiān)督管理工作和陸域相比還是有特殊性，有的江、河、湖都是跨區(qū)域的，有地方政府管轄也有中央政府管轄的。

（3）雖然沒明確講到水域上的消防安全監(jiān)督管理工作，但將海上石油天然氣設施的消防工作交給其主管單位監(jiān)督管理了，很明顯其它水上消防安全工作應在公安消防監(jiān)督管理范圍內(nèi)的，并沒有交給其主管機關來監(jiān)督管理。其執(zhí)法主體應是公安消防機構，具有排他性，是沒有問題的。

下面我們就拿消防法規(guī)和水上交通法規(guī)作一比較；

（1）對消防法和內(nèi)河交通安全管理條例來講，二者的法律效力不一樣，一個是基本法律，一個是行政法規(guī)。很明顯，消防法的法律效力要比內(nèi)河交通安全管理條例要高，也就是說條例的內(nèi)容不能和消防法的內(nèi)容相抵觸。在該條例中船舶發(fā)生的所有火災和爆炸事故都成了水上交通事故，沒有作出具體區(qū)別，明顯有不妥之處。

（2）對消防法和海上交通事故調(diào)查處理條例來講，二者的法律效力不一樣，一個是基本法律，一個是部門規(guī)章。雖沒有明顯的抵觸但自身也有矛盾之處。條例第四條第三款的內(nèi)容和第九條最后一項的內(nèi)容明顯有矛盾，既然規(guī)定了船舶和設施發(fā)生火災和爆炸是水上交通事故的一個種類，應由海事管理機構來調(diào)查處理，其執(zhí)法主體應是海事管理機構，為什么還必須要申清公安消防監(jiān)督機關鑒定呢？這也說明了沿海水域范圍內(nèi)船舶和設施都應在公安消防監(jiān)督管理范圍之內(nèi)的。要出鑒定就要參與事故的調(diào)查，并對事故進行處理。根據(jù)行政執(zhí)法的基本原則，一般來說一個普通事故，應由一家行政執(zhí)法機構來調(diào)查處理，比如說道路交通事故是由交通警察來調(diào)查處理的。那這個事故又是應該誰管轄，由哪家行政執(zhí)法機關來處理呢？在事故的統(tǒng)計上又應如何統(tǒng)計呢？這樣會引起很多混亂。

（3）1996年11月11日公安部、勞動部、國家統(tǒng)計局印發(fā)的《火災統(tǒng)計管理規(guī)定》第五條規(guī)定：“所有火災不論損害大小，都列入火災統(tǒng)計范圍，以下情況也列入火災統(tǒng)計范圍。即“車輛、船舶、飛機以及其他交通工具的燃燒（飛機因飛行事故而導致本身燃燒的除外），或者由此引起其他物件的燃燒?！钡诰艞l第一款規(guī)定：全國火災統(tǒng)計工作由公安部統(tǒng)一歸口管理，負責掌握火災情況，匯總和公布火災統(tǒng)計資料，實施火災統(tǒng)計監(jiān)督”?？梢钥闯鲈撘?guī)定和2002年10月1日起施行的交通部令2002年第5號《水上交通事故統(tǒng)計辦法》的內(nèi)容明顯不一致。但從它們的法律效力上來看是一樣的，都是部門規(guī)章，很明顯《火災統(tǒng)計管理規(guī)定》是有上位法做支撐的，而《水上交通事故統(tǒng)計辦法》制定的依據(jù)是《海上交通安全法》和《內(nèi)河交通安全管理條例》，其中存在的矛盾和不妥之處上面都談了。所以筆者認為，問題的關鍵還是出在《內(nèi)河交通安全管理條例》和《水上交通事故統(tǒng)計辦法》上，沒有很好地區(qū)別水上交通事故和火災、爆炸事故，當然水上交通事故中是有火災和爆炸，如船舶發(fā)生碰撞、擱淺等水上交通事故引起的火災和爆炸，還有一些壓力容器發(fā)生的物理爆炸等，類似這些都可以劃入水上交通事故，由海事機構進行調(diào)查處理。但不應該將船舶上發(fā)生的所有火災和爆炸事故都作為水上交通事故，這樣會使人們認為船舶的消防監(jiān)督工作是由海事管理機構管轄的，而不是公安消防機構管轄的。這樣還會在事故的統(tǒng)計上造成混亂。如果船舶上發(fā)生的所有火災都作為水上交通事故來統(tǒng)計，那公安消防機構就沒有必要再進行調(diào)查處理和統(tǒng)計了?，F(xiàn)在國家在事故的分類上，火災已是單獨的一個事故種類，在不同的交通工具上都會發(fā)生交通事故和火災事故的，不能說在船舶上發(fā)生的所有事故都算水上交通事故，這個觀點是錯誤的。除因交通事故引發(fā)的火災和爆炸以外的，因自然或人為因素造成的火災都應按火災事故由公安消防機構來調(diào)查處理和統(tǒng)計。道路交通事故也是一樣的道理，2011年7月22日京港澳高速河南信陽段上發(fā)生的雙層臥鋪大客車起火，造成死亡41人，受傷6人，事故原因是違規(guī)運輸危險化學品，是一起典型的汽車火災事故，而不是道路交通事故。而2012年8月26日在包茂高速上又發(fā)生了特大道路交通安全事故，雙層客車撞上甲醇罐車起火，造成了36人死亡，3人受傷，這就是典型的道路交通事故，是因道路交通事故引發(fā)的起火，事故的定性應是道路交通事故而不是火災事故，這個問題在公交管〔1998〕249號文中有明確劃分。從火災的定義上來看化學爆炸也是燃燒的一種特殊形式，是屬火災的范圍，應是公安消防機構管轄。但不是所有的爆炸事故都是由公安消防機構管轄，有的爆炸卻不屬于火災的范圍，如壓力容器的爆炸、炸藥的爆炸等。

2．水上消防監(jiān)督管理工作的管轄還不夠清晰。

水上消防監(jiān)督管理的管轄問題比較復雜，難以說清，這與現(xiàn)有公安消防體制有關，也有上述法律法規(guī)未作明確規(guī)定的原因。這里講的水上消防監(jiān)督管理工作的管轄，主要是指公安機關內(nèi)設的消防機構才有權管轄。我們先看憲法對國家機構行政職權是如何劃分的，憲法第三條第四款的規(guī)定：中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?？梢钥闯鲋醒胝偷胤秸谛姓芾矸矫娴穆殭嗍怯袆澐值?，也就是我們通常講的中央事權和地方事權。我們先看在水域管理方面的劃分，1998年，根據(jù)國務院批準的《交通部職能配置、內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定》（國辦發(fā)67號）文和國辦發(fā)〔1999〕54號文的規(guī)定，中華人民共和國船舶檢驗局（交通部船舶檢驗局）與中華人民共和國港務監(jiān)督局（交通部安全監(jiān)督局）合并組建中華人民共和國海事局（交通部海事局），為交通部直屬機構，實行 “一水一監(jiān)，一港一監(jiān)”的管理體制，即將我國沿海海域（包括島嶼）和港口、對外開放水域和重要跨省通航內(nèi)河干線和港口，劃為中央管理水域，由交通部設置直屬海事管理機構實施垂直管理；在中央管理水域以外的內(nèi)河、湖泊和水庫等水域，劃為地方管理水域，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府設立地方海事管理機構實施管理。從國務院的這個文件可以看出，國家將水域的管理劃分為中央管理水域和地方管理水域，分別由中央政府和地方政府來管理，是符合憲法精神的。雖然該文件是針對水上安全監(jiān)督管理及海事管理機構的，但水上消防監(jiān)督管理的管轄也是一樣的道理。在中央管理水域的水上消防監(jiān)督工作應由中央公安機關監(jiān)督管理，在中央管理水域以外的內(nèi)河、湖泊和運河等水域，劃為地方管理水域，由各級地方人民政府公安機關監(jiān)督管理。中央管理水域未設中央公安機關的仍由所在地人民政府公安機關管轄。

我國公安機關分為中央公安機關、地方各級公安機關和專業(yè)公安機關。什么是中央公安機關呢？筆者認為交通運輸部公安局（公安部14局）應屬中央公安機關，同時也是專業(yè)公安機關，它既是交通運輸部的組成部分，又是中央公安機關的派駐機構，行使中央公安機關授予的相應職權。對其下屬的各沿海港口公安局和長江航運公安局實行垂直領導。目前全國公安消防體制也不統(tǒng)一，從中央政府來看國務院公安部門也就是公安部其消防局是武警編制屬現(xiàn)役制，各地方政府公安消防以武警現(xiàn)役部隊為主，但有的地區(qū)如深圳市既有公安職業(yè)化消防，主要是分管防火工作，又有武警現(xiàn)役部隊消防主要分管滅火。而鐵路、民航、交通運輸公安消防又都是公安職業(yè)化的，由國務院各主管部領導，公安消防業(yè)務受公安部消防局指導。

我們還是先看沿海的情況，目前我國行使海上行政執(zhí)法的部門超過10個，海上行政執(zhí)法力量主要有5支：公安部邊防局的海警、國家海洋局的中國海監(jiān)、交通運輸部的中國海事、農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局的中國漁政、海關總署的海關緝私警察。交通運輸部救助打撈局的職責中雖寫有海上消防工作，也承擔了部分沿海水域船舶火災的撲救工作，但總的來說上述行政執(zhí)法機構都沒有法律授予的水上消防監(jiān)督管理執(zhí)法權。只有交通運輸部公安局在沿海各大港口設立的港口公安局，有公安消防機構并具有消防監(jiān)督執(zhí)法的權力，但現(xiàn)正處在體改階段，還未取得公務員身份，主要在企業(yè)內(nèi)部和港區(qū)范圍內(nèi)執(zhí)法。因歷史原因和體制問題，港口公安局目前對本港以外的到港船舶（包括外國船舶）基本不進行消防監(jiān)督檢查，未承擔社會面上的消防監(jiān)督管理任務。而海事管理機構則依據(jù)水上交通安全法規(guī)和相關的國際公約對船舶開展日常的全面安全檢查，對航行國際航線的船舶還行使港口國的安全檢查，這些檢查中也有部分的消防安全內(nèi)容，但和公安消防機構專項的監(jiān)督性檢查還是有區(qū)別的，對檢查出的消防違法行為沒有行政處罰權。從上述情況來看沿海水域的水上消防監(jiān)督管理的管轄還不明確，但從（國辦發(fā)67號）文件的內(nèi)容來看沿海海域（港口）是由中央政府管轄這點是明確的，由中央政府公安機關管轄也是順理成章的，如各沿海港口公安局的體制得到改變，離企歸政了，將各港口公安局按海區(qū)重新整合和各海事管轄相對應，行使中央管理水域上的公安事權，將警力投到沿海水域的水上設施、船舶（港口）上，到那時水上消防監(jiān)督管理管轄的問題也就隨之明確了。當然除中央管理水域以外的水域仍然由地方政府管轄，其消防監(jiān)督管理工作仍然由地方公安武警消防管轄。

內(nèi)河水域的情況和沿海還不完全相同，除中央管理水域以外的地方管理水域，存在的主要問題是，部分地區(qū)部分相關行業(yè)的領導和同志，包括地方公安武警消防的同志，對水上消防監(jiān)督管理的管轄還不十分清楚，有的認為船舶和水上設施的消防監(jiān)督管理是地方海事管理機構管轄，未主動履行其消防監(jiān)督管理職責，造成了地方管理水域上船舶消防監(jiān)督的空白點。還有的認為按1989年12月7日公安部消防局、鐵道部公安局、交通部公安局、中國民用航空局公安局〔89〕公消發(fā)字第292號文第二條的規(guī)定，全國水域上的一切中外民用船舶的消防監(jiān)督管理是由交通港航公安消防監(jiān)督機構負責的，不歸公安武警消防管轄。從現(xiàn)在的情況來看公安部文件公通字〔2009〕29號已將這個協(xié)調(diào)文件例入進行修改的范圍。因該協(xié)調(diào)文件已不符合國函〔2002〕1號文的精神，而且實際上也不可能得到落實。這個問題也可以從公安部消防局每年發(fā)布的全國火災情況中可以看出，從2010和2011年的全國火災情況里都沒有反映出舶舶火災的情況，只講到了交通工具的火災，是否包含了船舶還不凊楚。除每年交通港航公安消防上報的船舶火災數(shù)以外，全國再也看不出有其它船舶火災數(shù)，而在海事管理機構統(tǒng)計上報的水上交通事故中有船舶火災數(shù)，很顯然這個統(tǒng)計是不準確的。矛盾主要是在地方海事管理機構和地方公安武警消防之間，造成的根本原因是上述國家的法律法規(guī)不完善、不明確，有矛盾之處，加上在對相關法律法規(guī)的理解上也有不同的認識。

以長江的情況為例：長江是屬于（國辦發(fā)67號）文中提到的重要跨省通航內(nèi)河干線范圍，是中央管理水域。雖然行政執(zhí)法單位有公安、海事、漁政、水政等，但長江水上消防監(jiān)督管理的管轄應該還是比較清楚的，沒有什么爭議，由公安消防機構管轄，其它行政執(zhí)法單位都沒有法律上的授權。主要問題是長江上有2家公安消防機構在管理，1家就是沿江各市地方公安武警消防，還有一家就是交通長江港航公安消防。2002年以前交通長江港航公安消防只負責交通行業(yè)的大型企業(yè)內(nèi)部的消防監(jiān)督管理，不承擔社會面上的消防監(jiān)督管理。隨著水上運輸、餐飲、休閑旅游業(yè)的快速發(fā)展，沿江各市相繼成立了水上公安機關，設立了公安武警水上消防大隊、支隊，負責除交通長江港航公安機關管轄單位以外的所有單位的消防監(jiān)督管理，包括長江干線以外及內(nèi)河、湖泊等。這樣實際上造成了2個公安消防機構都在管理長江，形成了“一江兩治”的情況。也就是說地方公安武警消防并沒按89年292號協(xié)調(diào)文件執(zhí)行。2002年1月7日國務院下發(fā)了國函〔2002〕1號《國務院關于長江港航公安管理體制改革有關問題的批復》，該批復中第二條明確規(guī)定了“長江港航公安機構作為國家治安行政力量和刑事司法力量的重要組成部分，行使跨區(qū)域的中央管理水域的公安管理事權?！钡谌龡l“ 長江航運公安局由交通部公安局領導。長江航運公安局所屬公安機構由長江航運公安局統(tǒng)一垂直管理，公安業(yè)務工作實行長江航運公安局和所在地公安機關雙重領導，以長江航運公安局領導為主?！钡谖鍡l、“長江港航公安機構所需經(jīng)費由中央財政負擔，請財政部根據(jù)經(jīng)批準后的定編人數(shù)，按照有關規(guī)定予以核定，列入交通部部門預算?！痹谙蛑芯庌k上報的交通部交函人勞〔2002〕235號文《關于報送〈長江航運公安機構設罝與人員編制方案〉的函》中第三部分、主要職責中第五條是這樣規(guī)定的“負責長江中央管理水域航行、停泊、作業(yè)的中外民用船舶、水上設施、躉船、碼頭的消防監(jiān)督工作?！鼻夜膊抗巍?002〕339號文已原則同意該方案。

可以看出國函〔2002〕1號文和1998（國辦發(fā)67號）文其法律地位相同，在劃分公安管理事權和水域及海事管理機構事權上具有權威性，對長江上公安管理事權（包括消防監(jiān)督的管轄權）做出了特別規(guī)定，具有排他性。從國家這個層面上很好的解決了“一江兩治”的問題，明確了由長江航運公安局負責長江中央管理水域的消防監(jiān)督管理工作。除長江中央管理水域以外的消防監(jiān)督工作仍然由各地方公安武警消防管轄，這也是十分清楚的。長江公安體改從2004年實施至今已8年了，在這8年中長江水上消防監(jiān)督管理工作雖然得到了很大的發(fā)展，但實際上在消防監(jiān)督的管轄方面還沒真正得到解決，國函〔2002〕1號文還沒得到徹底落實，兩家公安消防機構就管轄問題還未進行正式交接，當然這也牽涉到整個公安事權的交接。目前長江沿江各市地方公安武警消防有的已撤出長江，有的還繼續(xù)在長江上執(zhí)法。根據(jù)今年5月30日公安部發(fā)布的《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》（修訂征求意見搞）中對港航公安機關的管轄范圍的規(guī)定也加上了“以及對長江中央管理水域發(fā)生的行政案件”，這樣的修定是符合國函〔2002〕1號文精神的，徹底的解決了長江中央管理水域上消防監(jiān)督管轄的問題。

3．公安消防機構對水上消防工作實施監(jiān)督管理的能力與水平有待提高。

首先從警力投入方面看，全國的公安機關中，從事消防監(jiān)督的公安消防監(jiān)督機構的警力本來就不足，專門從事水上消防監(jiān)督的力量就更少了（不算水上滅火力量）。就長江目前的情況來看，長江航運公安局設水上消防總隊，16個分局各設消防支隊（未設大隊），管轄從四川宜賓至上海長江口的長江干線水域，跨6省2市行政區(qū)劃，涉及等級通航里程2 830 km?？傟牂C關只有10人左右，16個消防支隊加總隊機關總人數(shù)約170人，平均每個支隊只有10人左右，少的只有1~2人。而每個支隊管轄的長江干線水域平均達180 km，有的多達200 km。這么微弱的警力還未全部投入到水面上，如果地方武警水上消防馬上全部撤出，怎么能夠承擔起繁重的水上消防監(jiān)督任務，怎么能適應長江航運的發(fā)展。而地方公安武警水上消防監(jiān)督警力則更少，很多地方都沒有水上消防監(jiān)督警力，也不能適應水上經(jīng)濟快速發(fā)展的需要。

其次從專業(yè)知識和專業(yè)能力方面看，前面已提及水上消防監(jiān)督管理工作的重點是船舶，船舶有其自身的特點，從設計到建造，國家都有專門的行業(yè)規(guī)范和技術標準，對在不同的水域上航行的船舶都有不同的要求，航行國際航線的船舶還要符合有關國際公約和相關石油公司的標準，在這些規(guī)范和標準中都有船舶消防的內(nèi)容。加上船舶種類繁多，對船舶的分類也有專門的國家標準。對不同類型的船舶有著不同的消防要求，各類陸域建筑場所在船舶上可以說集于一身，各種消防沒施和器材也可以說一應俱全。船舶在航行的過程中還應充分考慮氣象、水文、航道等多種復雜情況，消防船在滅火和搶險救災中也要考慮到上述因素，船舶火災的撲救也和陸上建筑火災的撲救是有區(qū)別的，在滅火中不掌握船舶的特點有可能會帶來更大的損失，這也是有案例可以說明的。所以說專業(yè)性很強。要對船船實施消防監(jiān)督管理，不具備上述的專業(yè)知識和不了解監(jiān)督檢查的依據(jù)是無法有效開展的。目前地方公安武警消防部隊中掌握這些船舶專業(yè)知識的人才不多，不能滿足水上消防監(jiān)督工作的需要。從消防人才培養(yǎng)方面來說目前武警學院是主要來源，據(jù)了解該院只有消防工程專業(yè)還沒未設置水上消防或船舶消防專業(yè)，可以說在消防專業(yè)人才的培養(yǎng)中是個短板。公安部消防局是公安部的業(yè)務局，負有對全國公安消防機構進行業(yè)務指導的職責，但對水上消防監(jiān)督管理方面的指導能力相對較弱，沒有設置專門的水上消防業(yè)務指導機構或處室，有些業(yè)務文件或通知也不發(fā)交通港航公安消防，在消防網(wǎng)絡信息方面也沒和交通港航公安消防聯(lián)網(wǎng)，給交通港航公安消防工作的發(fā)展帶來了一些影響。就現(xiàn)在公安武警消防體制來說，現(xiàn)役制對提高消防監(jiān)督的水平也是不利的，特別是防火工作。從近幾年的工作情況來看，各種專項活動不斷在搞，但重特大火災還是不斷發(fā)生，防控不住，和消防監(jiān)督采用的現(xiàn)役制的武警消防部隊來做社會化的消防監(jiān)督管理工作還是有關系的。主要問題就是人員流動大，存在退伍和轉(zhuǎn)業(yè)的問題，俗話都說“鐵打的營盤，流水的兵”都是在最能干的時候經(jīng)驗最多的時候而離開了消防監(jiān)督工作崗位，造成了專業(yè)人才的大量流失。

交通運輸部公安局是水上專業(yè)公安機關，有自身的專業(yè)特長，現(xiàn)有消防高級工程師近40名，工程師107名，他們長期從事水上消防監(jiān)督管理工作，有著豐富的水上消防監(jiān)督工作經(jīng)驗，但正規(guī)的學習過船舶消防的也并不多。沿海港口公安消防的重點以前還是陸域，大型海運公司的公安機關已交地方，有些船舶消防專業(yè)人才已流失，沿海港口公安又正處改革的關鍵時期。長江航運公安局的情況稍好一點，但也不容樂觀，面臨船舶專業(yè)人才少，高級消防人才年齡老化，消防監(jiān)督人員變動大等問題。170名消防監(jiān)督人員中只有總隊機關1人是學船舶專業(yè)的畢業(yè)生，大多數(shù)是半路出家的。共有消防高級工程師12人，其中8人超過55歲，再有3~5年基本都退休了，直接面臨青黃不接的情況。因消防體制原因，不是武警現(xiàn)役制而是國家公務員，且公安機關至今還未實行警務技術職務序列，所以在技術職稱方面不享受任何政治、工作和經(jīng)濟上的待遇，單位領導也重視不夠。雖然干的工作是一樣的，但和武警消防待遇不一樣，影響了工作積極性，造成了不少年輕的民警都不愿從事專業(yè)技術工作，而愿意從事行政領導工作。再就是消防監(jiān)督人員的相對穩(wěn)定性不夠，人員調(diào)動多，在職業(yè)制的公安機關中還有很多警種如治安、刑警等，因工作需要可以隨時調(diào)動，他們的公安業(yè)務是相通的，很快就能進入角色，但消防警就不一樣了，沒有相當長的時間是入不了門的，在公安業(yè)務中消防的專業(yè)性是很強的，水上消防就更強了。上述這些問題都是不利于提高消防專業(yè)知識和水平的。

再從水上消防應急救援裝備、消防站的建設和人員編制方面來看，也存在一些問題。全國水上消防應急救援裝備和消防站的建設在數(shù)量上質(zhì)量上和投入的資金上和陸域相比差距都很大，這些裝備和陸域相比還有自身的特點，比如說消防監(jiān)督艇和消防船，它們行駛速度慢，造價高，建造周期長，現(xiàn)在一條400 t的長江消防船的造價就要五千萬元左右，而且維護保養(yǎng)費用高，使用起來成本也高，地方政府投入就比較困難。據(jù)了解公安武警消防只在上海、重慶和廣州等大城市有消防船，從實際情況來看還不能滿足水上滅火應急救援需要。從交通港航公安消防來看，目前沿海各港口公安局都沒有自己的消防船，消防船和消拖兩用船都是由港口企業(yè)出資打造的，由港口公安局來管理。體改結束后這個情況應該會有改變的，應由中央財政投入，建立統(tǒng)一的沿海水上滅火應急救援隊伍，這樣在裝備、資金上就得到了保障。長江的情況要好點，因為改革后的經(jīng)費由中央財政負擔，在裝備方面的投入也有了些保障，目前長江全線共有專職消防船10艘，都是老舊船，計劃十二五期間新造2艘400 t級的，這樣的狀況還是滿足不了實際的需要，就是每個支隊都配備一條消防船也不能適應長江目前的需要，因各支隊距離都很遠，加上船舶航速本身就比消防車要慢，很多船舶火災等消防船趕到都要燒完了。水上滅火應急救援的特勤裝備就更少了。再就是滅火應急救援隊伍的人員編制問題至今還未解決，大多數(shù)消防船上的人員構成很復雜，不統(tǒng)一，有民警、有聘用人員、有合同制輪換工，因待遇等問題而造成人員不穩(wěn)定，加上也沒有專門的水上滅火應急救援消防員的訓練標準和裝備標準，這樣的人員構成怎能提高水上滅火應急救援和搶險救災的能力？

4．當前水上消防行政執(zhí)法中存在的難點。

（1） 缺少全國性的水上消防監(jiān)督管理的法規(guī)。

消防法總的來說是適用于水上消防工作的，但水上消防工作還有自身的特點。特別是船舶，在針對水上消防行政執(zhí)法中消防法的可操作性并不強，有些內(nèi)容沒有細劃和作出解釋。比如，對單位的理解就有不同的認識，船舶是算單位還是部位沒有說明，在消防行政處罰中就沒有依據(jù)。有的水域是跨省市行政區(qū)域的，其消防監(jiān)督的管轄未作說明。消防法只講到陸域上的建設工程的消防監(jiān)督工作是需要全過程的監(jiān)督，但如何對船舶實施全過程的監(jiān)督?jīng)]有作出具體規(guī)定。通過對使用中的船舶進行消防監(jiān)督檢查的情況來看，有很多火災隱患是在設計和建造過程中留下的，如果因這些火災隱患而對船東或船公司進行處罰的話明顯是不合適的，如果引起訴訟的話很可能會敗訴，而應對設計、建造和檢驗部門進行責任追究。筆者認為8月26日在包茂高速上發(fā)生的特大道路交通安全事故，雖然是道路交通事故但也反映出國家對各類交通工具的設計和建造是如何從源頭進行消防監(jiān)督管理的問題，從現(xiàn)實情況來看群死群傷事故不止是在建筑里發(fā)生，在各類交通工具中同樣會發(fā)生。還有對水上消防技術服務單位的監(jiān)督管理等，在這一塊公安消防監(jiān)督是沒有介入的。從目前全國的情況來看，對船舶建造到檢驗發(fā)證是由海事機構按1993年國務院109號令（中華人民共和國船舶和海上設施檢驗條例）委托船舶檢驗機構來實施法定撿驗并發(fā)證的，從中央政府來說就是委托了中國船級社，對地方政府來說就是委托了各級地方船舶檢驗機構。中國船級社和各級地方船舶檢驗機構都是海事機構委托進行船舶檢驗的機構，只是在檢驗的權限上不一樣。船舶檢驗機構按國務院109號令來負責這項工作完全正確的，實際上也是行政機關的一種行政許可行為。但船舶檢驗機構不是公安消防監(jiān)督機構，沒有法律上的授權，很明顯國務院109號令的法律效力沒有消防法高，但消防法卻未作出明確規(guī)定。另外消防法中寫到了公眾聚集場所這個名詞并做出了解釋，這類場所在投入使用和營業(yè)前應向公安消防機構申請消防安全撿查，未經(jīng)撿查或檢查不合格的不得投入使用和營業(yè)。那船舶中的客船和旅游船是否算這類場所，是否需要進行使用和營業(yè)前的檢查都沒有作出說明和解釋。還有在第五章監(jiān)督檢查中出現(xiàn)了重大火災隱患這個名稱，如何判定是否屬重大火災隱患呢？公安部在2007年1月1日實施的公共安全行業(yè)標準（重大火災隱患判定方法）中作出了規(guī)定，但在適用范圍中是這樣寫的“本標準適用于在用工業(yè)與民用建筑（包括人民防空工程）及相關場所因違反或不符合消防法規(guī)而形成的重大火災隱患的判定”。照字面上的理解這個判定方法是不適用船舶的，最起碼是沒寫清楚的。那船舶上是否存在重大火災隱患呢？又應如何判定呢？又應向那個政府報告呢？還有在法律責任中寫到了消防器材這個名稱，但在附則中沒有作出解釋，只對消防設施和消防產(chǎn)品作出了解釋。據(jù)了解，國家對消防器材的范圍沒有界定，既然沒有界定其范圍，在消防行政處罰案件中就會產(chǎn)生隨意性。而在船舶建造規(guī)范和船舶與海上設施法定檢驗規(guī)則中卻不叫消防器材，叫消防用品，其內(nèi)容也不完全一樣，這樣在消防行政處罰案件案由是否可以按消防器材來進行處罰呢？也沒有解釋。

（2） 缺少統(tǒng)一的適用船舶消防監(jiān)督檢查的專用法律文書。

公安部為執(zhí)行現(xiàn)行消防法，于2009年5月發(fā)布了公通字〔2009〕21號文，其中涉及消防監(jiān)督檢查法律文書共13種，且規(guī)定了消防監(jiān)督檢查法律文書統(tǒng)一由公安部制定。在這13種文書中檢查記錄有3種，消防監(jiān)督機構使用的有2種，公安派出所使用的有1種。從這些文書的內(nèi)容上來看主要是針對陸域上單位和建筑來設計的，用在船舶上有些內(nèi)容是不適用的，只能另外填寫。雖然交通運輸部公安局于2009年9月下發(fā)了公安字〔2009〕52號文，在這個文件中也制定了《船舶消防安全檢查記錄表》和《船舶消防安全檢查意見書》，但這2個文書目前只在交通港航公安消防機構中使用，從其法律的效力上來看還不能算是法律文書。

（3）船舶火災隱患的整改存在一定的難度。

船舶和陸域上的建筑相比最大的區(qū)別就是具有流動性，而且一般都跨省、市、縣區(qū)域，對查出的火災隱患屬立即改正的比較好辦，但對屬于限期改正的就不太好處理了。問題是船舶一般靠港停泊時間比較短，裝卸完貨物或上下客后就要開航，限期改正的時間也不好確定，復查時間更不好確定。有些火災隱患船舶自身也無法整改，一般要結合修船來完成，所以要匯報船公司才能確定。下個航次什么時間回來也不知道，隱患整改的情況也不掌握，之后的處罰程序也不好進行下去?？梢哉f對限期改正的火災隱患是處于失控的狀態(tài)。

三、對策

1．加快制定和修改相關的法律法規(guī)。

現(xiàn)行消防法實施至今，與之配套的消防立法工作也取得了很大進展，基本上做到了有法可依。但是從消防法的內(nèi)容上來看對水上消防工作未作出明確的規(guī)定，根據(jù)國發(fā)〔2011〕 46號文（國務院關于加強和改進消防工作的意見）中提出的主要目標中，到2015年消防法律法規(guī)進一步健全的精神，要加快制定國家層面上的水上消防工作的法規(guī)或部門規(guī)章。筆者認為解決這個問題有幾個辦法：（1）在公安部消防局起草的《消防法實施條例》中明確水上消防工作的相關問題，作為消防法的補充，以國務院的行政法規(guī)來發(fā)布。（2）公安部和交通運輸部聯(lián)合發(fā)布全國性的水上消防工作的部門規(guī)章和技術規(guī)范，對水上消防監(jiān)督工作的管轄、對船舶如何實施從源頭開始的全過程的消防監(jiān)督，如制定單獨的船舶消防設計規(guī)范等、加強水上消防技術服務中介公司的管理和指導、規(guī)范水上加油站的消防管理等，以及水上消防行政執(zhí)法中案由的規(guī)范和處罰的標準等內(nèi)容作出具體規(guī)定。這樣水上消防監(jiān)督管理工作就做到了有法可依，可操作性也強了。盡快修改水上交通安全的相關法律法規(guī)，或由交通運輸部作出規(guī)范性文件解釋，明確界定因水上交通事故引發(fā)的失火、爆炸和火災事故的區(qū)別，這樣在事故的調(diào)查處理過程中各行政執(zhí)法機構就能各負其責，減少扯皮推諉等人為因素，做到依法辦案。

2 ．加快沿海港口公安局的體制改革。

據(jù)了解，沿海港口公安局的體制改革已進入實質(zhì)程序，具體方案已報中編辦。筆者認為港口公安的體改是落實（國辦發(fā)67號）精神的具體體現(xiàn)，改革后將代表國家行使中央管理水域上的公安事權，當然也就包括了水上消防監(jiān)督權。也是為今后整合沿海行政執(zhí)法力量，形成統(tǒng)一、高效、多功能的代表國家的準軍事化的綜合執(zhí)法部門做好準備，以面對海域上的各種形勢。

3．提高公安消防機構對水上消防工作實施監(jiān)督管理的能力。

（1）建議在公安部消防局內(nèi)成立專門的水上消防監(jiān)督工作的業(yè)務指導處，或者由交通運輸部公安局消防處作為全國水上消防監(jiān)督管理工作的業(yè)務指導處，行使公安部消防局水上消防監(jiān)督的指導權，加強對全國水上消防監(jiān)督工作的業(yè)務指導，盡快做到消防網(wǎng)絡信息平臺全警聯(lián)通，這樣，水上消防信息資源就可以共享。（2）對現(xiàn)有的消防體制的利弊作充分的調(diào)研，站在能有效防控住火災這個根本目標上，盡快確定今后我國的消防監(jiān)督體制。（3）在人才培養(yǎng)方面采取兩條腿走路的方法，一是在武警學院消防工程專業(yè)中增加水上消防或舶舶消防的課程，二是招收水運院校船舶專業(yè)畢業(yè)的大學生充實到水上消防監(jiān)督的隊伍中來，這樣才能提高對船舶進行消防監(jiān)督檢查和消防行政執(zhí)法辦案的能力。（4）要調(diào)整和增加水上消防監(jiān)督和應急救援的警力，增加水上應急救援裝備的投入。（5）為了完成搶救人員生命、滅火、救撈、?；沸孤┑奶幹玫人蠐岆U救災任務，在沿海及長江上組建一支中央事權的統(tǒng)一的武警消防編制的水上多功能的滅火應急救援隊伍。

4．通過現(xiàn)代網(wǎng)絡技術來解決船舶火災隱患的整改。

長江航運公安局在2006年研制開發(fā)了（長江船舶火災隱患整改跟綜系統(tǒng)）網(wǎng)絡應用軟件，解決了長江干線船舶火災隱患整改的問題，但該軟件是依據(jù)公安部2004年9月1日頒布并執(zhí)行的《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部73號令） 而開發(fā)的，隨著2009年5月1日現(xiàn)行消防法的實行，公安部又對《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》進行了修訂（公安部107號令）。這兩個令中的內(nèi)容有所不同，比如說重大隱患的整改等，所以其軟件的內(nèi)容也需修改，還有就是這些船舶駛離了長江主干線以后該系統(tǒng)就失去了作用。筆者建議公安部消防局或交通運輸部公安局在此系統(tǒng)的基礎上進行升級和修改，將使用范圍擴大至沿海及地方管轄水域，使全國水域都可使用，只要通江、通海的船舶都能適用，這樣全國水上消防監(jiān)督工作就可做到一盤棋，不管船是那個船籍港的開到哪里，其隱患都能得到整改。從檢查的依據(jù)到標準都能統(tǒng)一起來，從隱患的整改到消防行政處罰都能得到落實。道路交通安全違章曝光今后可以做到全國聯(lián)網(wǎng)，那船舶火災隱患的跟蹤整改也同樣可以做到。